浅析我国土地整治中存在的问题及解决对策

文鞍山市国土资源勘测设计院 王大猛

鞍山市千山区矿产资源管理办公室 王春红

浅析我国土地整治中存在的问题及解决对策

文鞍山市国土资源勘测设计院 王大猛

鞍山市千山区矿产资源管理办公室 王春红

土地开发整理是一项系统工程，关系到农业、农民问题和新农村建设，关系到地方经济的可持续发展，是解决一些基本农田产量低、布局不合理的有效途径。通过土地整理，能够有效的扩展耕地面积，提高土地的利用率和产出率。

近年来，我国土地整理工作取得显著成效，但工作推进中发现仍存在一些问题急需解决。我国农田有较大数目的地块分割细碎，基础设施不完善，零星的闲置土地和荒地多的现象，农村居民点布局分散，土地利用率低，矿区和矿山生产和建设中的遭到破坏的土地没得到有效治理。一些农村粗放的耕作方法导致土壤退化、土壤有机质含量减少。不合理的土地利用加剧了水土流失，也造成土地生态系统的不平衡，洪涝灾害等自然灾害发生的频率增大，破坏了大量的耕地。

基层干部对于土地开发整理工作的认识不到位

很长一段时间以来，各级政府、各企业将GDP的增长率看作衡量自己工作成绩的主要指标。思想里把经济的发展和保护资源放在对立面上，忽视了对资源和环境的保护，造成了巨大的损失和严重的后果。某些基层官员没有认识到，土地整理工作是改善农业生产环境，提高耕地质量，促进经济发展的重要举措。而有些人为了获得建设用地指标和资金，在项目审批过程中"放水”，不严格按照标准组织施工，打擦边球，对土地开发整理的质量造成严重影响。一些管理部门的领导思想狭隘，认为土地整理工程进度缓慢，不利于出政绩，所以工作积极性不高，把这项工作一股脑推给了土地部门。

解决方案：加强宣传，加强对基层干部培训

土地整理作为促进经济和社会发展的重要举措，结合我国实际国情，就一定要做好农村、农民的工作。针对目前大众对土地整理的概念模糊，尤其是一些基层领导缺少认识的现状，当前可提出两方面的建议：一是加强对大众的宣传力度，以土地管理部门为首，联合农业、城市建设部门以及新闻单位，通过发传单、播新闻、组织讲座等活动，进行宣传，以期达到一种全社会共识的状态；二是对政府工作人员的培训，根据当地的实际情况，在各县乡政府开办培训班，教授土地整理的政策、法规、技术等方面的知识，让工作人员从内心意识到土地整理的必要性，从而认真抓好这方面的工作，只有政府带头走，才能带动大众。

政府与群众之间沟通存在问题，导致人们对土地开发整理活动缺少热情

我国农村人口数量大，而土地整理工作大多是在农村进行，所以与其他工程不同，这项工作牵涉到农村家家户户，农民的收入靠天靠地，换句话说，土地决定了农民的命运，决定了他们的生活水平。但现在的情况是，以农民为主体的工作，却缺少农民的参与，实际在进行土地开发的过程当中，一般是由政府部门做出规划，制订出土地开发项目后，直接施工，不会征求农民的意见，农民缺少表达想法的途径，其参与开发的积极性自然受到影响。更实际的问题是，大多数的土地开发整理工作如旧宅基地复垦、林木作物补偿、土地所有权调整等，会牵扯到对农民的资金补偿，这时就需要乡镇、村派人出面协调解决问题。但乡镇、村工作复杂，人力不足，目前的项目管理体制不能调动乡（镇）、村干部的积极性。沟通不畅导致村民与政府之间出现矛盾冲突，阻碍项目施行。还有一个更重要的因素，就是农村人口整体素质普遍不高，就算政府组织专门小组负责沟通，但仍然有些"钉子户”，难以沟通。另外有很多项目土地是跨越村界的，如果沟通不顺利，就容易造成各村之间的矛盾，给工程的实施带来阻碍。

解决方案：勤于沟通，坚持群众满意

群众利益无小事。在工作推进过程中，要让利于民，拆迁时尽量按政策上限给予农民补偿，让农民在拆迁中得到实惠；拆迁后的安置，要充分考虑农民的心里变化和经济承受能力，尽量让他们以最少的支付入住集中安置区。同时，要保障人民群众知情权，要公开土地整治项目的申报，拆迁安置房的建设，要听取群众意见，试图让人民群众在项目执行之前就对政府充满信心，这样才会获得群众的支持。此外，在新的地块获得利润后，可以以一定比例返还给农民。

技术管理人员水平有待提高

土地整理是一个系统工程，土地整理项目管理并不是所有人都能做，要胜任这项工作，必须要懂理论、技术精、善理财，这样的综合性人才，由于土地整理项目实施时间不长，缺乏经验，并没有大量的培养出来，致使从业人员的管理水平普遍偏低。除此之外，负责土地整理项目的规划设计单位人员水平及业务能力也有待提高。

解决方案：加强系统培训，提高技术管理人员素质

为适应新形势，提高业务素质，一方面要大力引进专业技术能力较强的人才，另一方面，在职从业人员迫切需要有关部门组织，加强系统培训学习，以了解和掌握相关的管理和技术知识，提高项目管理水平。另外，规划设计人员应多进行实地参观考察，千万不能纸上画画，墙上挂挂，闭门造车，设计人员不熟悉实际施工区域的情况，摸不清实际问题，那么设计出的方案就无法落到实处，这已经成为了土地整理项目经常无法正常施工或频繁变更的主要原因之一。标准化管理设计单位，提高设计人员的整体水平，有效提高规划设计方案的可操作性，刻不容缓。

市场环境不健全，资金问题落实较难

土地整理由于涉及到大范围的施工，还有拆迁补偿问题，所以需要投入大量资金，资金来源一直是一个难以攻克的难题，这直接影响到土地整理能否达到预期的效果。目前我国农业综合开发政策规定，项目区农民配套投入的自筹资金和投工投劳应占财政投资的20%。但实施过程中，很多县、乡镇受自然等条件限制，在其他基础设施的建设上投入成本较高，余下的资金只能满足平整道路，提高灌溉和水利设施的要求，而对于土地整理这种较大的基础工程，由于资金不足，根本无法实现。

解决方案：整合涉农资金，规范财务管理，提高资金使用效益

在农业综合开发资金有限的情况下，土地开发整理工作应该由政府牵头，做好涉农资金的整合，国土、水利、农业、林业、扶贫等涉农部门都应积极争取项目资金，把各部门争取到的资金集中起来，以适应农村经济发展的需要。建议在不改变资金投向的前提下，积极推行农业综合开发资金与农业、水利等相关项目资金的统一规划、集中投入、共同考核新机制，将资金、人力、物力捆绑使用，项目投一点、政府补一点、农民筹一点，齐心协力，来进行土地开发整理，使农民得到真正的利益，有效地解决资金分散的问题。

另外，对土地整理从业人员的教育和管理工作一定要重视起来，在土地整理项目实施的过程中做到全程监控，时常敲响廉政的警钟，预防腐败，绝对不允许出现资金被挤占、挪用的现象，切实把土地整理工程建设成"阳光工程”、"民心工程”。完善以县级报账制为核心的资金管理机制，坚持按工程建设进度拨付资金，坚持实行项目资金专款专账、专款专用，确保资金安全，要推行项目公示制，在项目实施过程中，要实时更新并公示建设内容、施工进度和资金使用情况，留下联系方式，方便群众监督。

土地开发整理项目工程后期管护工作较差，承包政策不落实，形成新的抛荒

近年来，许多乡镇相应国家号召，的确着手依照现代农业示范园区和标准农田建设的要求，大力开展农用地整理，但由于有的乡（镇）村没有建立明确的管理责任制，或虽建立了管理责任制，但工作不落实，责任不明确，管理不到位，有的土地开发整理项目竣工验收后没有及时分到农户，导致通过土地开发整理出的标准农田，几年之后就败下阵来，出现"水渠堵塞、树苗枯萎、道路塌陷”的情况。而有的农田整理出之后，政府没有组织承包，没有得到及时的开垦，这就造成了新的抛荒，前功尽弃。土地整理的根本目的就是改善耕种环境，增加有效耕地面积，那么为使土地整理的各项前期工程稳定的发挥成效，就必须对工程设施进行有效的后期管护。

解决方案：加强工程后期管护，建立长效的管理运行机制

第一，土地整理项目竣工后要通过多种形式大力宣传，发动农民参与到工程设施的维护管理工作中来，增强群众的管护意识，群众的力量是无穷的。第二，政府要高度重视，狠抓建后维护管理工作，责成县(区)、乡(镇)两级政府承担监督管理责任，各级责任部门要以项目后期的管护主动划分到自己的工作范畴内，定期维护检查管理，确保工程设施的正常运行。第三，尽快制定可行的工程管理措施，把工程设施的维护管理经费落到实处，划分工程设施的监管单位和受益人的责任，对破坏后期管护的行为严肃查处，对造成重大事故的，更要追究其刑事责任。