环境治理视野下村规民约的作用研究

陈 颖，郭剑平

(1.2.广西师范大学，广西 桂林 541006 )

环境治理视野下村规民约的作用研究

陈 颖1，郭剑平2

(1.2.广西师范大学，广西 桂林 541006 )

村规民约源于乡土社会，是村民整体利益的表达形式，有着深刻的历史底蕴和文化内涵。当前农村的环境治理问题亟待解决，村规民约作为一种本土化的治理方式更加具有针对性和普适性，对农村环境治理具有更为深刻的意义。该文立足于村规民约的优势，通过介绍我国农村环境污染的现状，并分别从成文法在农村面临的困境、立法缺失和治理主体缺位以及现行村民自治制度不完善等三个方面对我国农村环境治理困境法制原因进行了分析。除此之外，还重点论述了村规民约在环境治理中的独特作用，包括整合社会资源、引导村民思想观念、优化村民生活环境、完善村务管理、节约管理成本等功能，最后指出在发挥村规民约积极作用时应注意的相关问题。

环境治理；村规民约；作用

当前农村地区环境问题日益突出，环境问题仅仅依靠国家构建来解决存在一定的困难。村规民约作为一种村民整体利益的表达形式，通过整合村民的自治力量，具有深厚的传统文化积淀和浓郁的草根特色。村规民约作为一种基层治理方式，通过发动基层群众自行制定规范来约束自身的行为，是基层民主政治发展的重要成果，是推进乡村治理发展的创新方式、是基层自治法治化的重要表现形式。村规民约对实现环境治理的制度化、法制化具有相当程度上的积极作用。要整治我国农村的环境，就必须充分发挥村规民约的独特作用。

一、我国农村环境污染及其现状

(一)我国农村环境污染及其现状

农村环境一般指的是农村范围内的自然环境、自然资源、生活区设施和生产区域等各种天然或者人为改造的各类自然因素的综合。我国农业人口占全国总人口数的一半以上，耕地面积也占到国土面积的绝大部分。从一定程度上说，国家环境的整体状况取决于农村环境的质量，农村环境是国家环境质量的基础。从我国国情来看，我国农村环境相对复杂且种类较为丰富。随着工业化进程的发展，工业污染，农业生产污染和农民生活污染相互叠加，使农村环境问题日益严峻，已经严重影响到农民的生产和生活。

(二)我国农村环境污染原因

“面源污染”是我国农村环境污染的特征，其具体体现为污染种类多、污染源分布较广、污染影响面大等三个方面。本地污染、异地污染以及乡镇企业污染是我国农村环境污染的三大主要源头。

1.本地污染源

本地污染源指的是农民在生产生活中自身产生的生活垃圾和生产垃圾，生产垃圾还可以具体分类为农作物生产污染以及集约化畜禽养殖粪便。农民生活质量的提高造成了农村生活垃圾的增多，尤其是塑料袋等不可降解物严重影响了土地的再生性。而多年来农民在生产耕作过程中滥用化肥和农药，严重威胁到土壤和地下水的质量。另外集约化畜禽养殖过程中产生的粪便也是不可忽视的本地污染源，如果不能合理地处理将会对农村生态造成威胁。

2.异地污染

随着工业化进程的推进和发展，农村在处理自身产生的污染的同时，也需要承担着来自城市的外溢污染。两项相加已经远远超过了农村环境承载力的范围，使得农村承担了超负荷的环境压力，严重制约了农村可持续发展的能力，成为农村可持续发展的顽疾。

3.乡镇污染源

乡镇企业的兴起在一定程度上推动了农村经济的发展，但从环境保护的角度来看，乡镇企业对环境的保护与监测产生很大的困难。究其原因在于乡镇企业小而多的生产特点具有极强的隐蔽性和藏匿性。并且家庭作坊式的企业很多都没有相关的污染治理设施，生产环境相对比较简陋，环境治理能力也比较差。相关调查数据表明，现如今乡镇企业污染占工业污染的百分比已经从上个世纪80年代的11%上升至45%[1]。

(三)治理农村环境污染应注意的问题

农村环境问题显然要比城市环境问题要复杂得多。其复杂性不仅体现在农村本身具有的有山林、湿地等构成的丰富的生态系统，其本身要承担着保护自然生态的职能。除此之外，污染农村环境的原因不仅仅是由农村自身造成的，更多的是来自于城市的外溢污染。因此，要把农村环境治理的路径与城市环境治理的路径相区分，要从农村具体实际出发，结合农村的环境问题，治理要更加符合农村的特点。

二、造成我国农村环境污染治理的法制困境

我国很早就已经关注到了环境治理的法制缺陷，并于1989年12月公布了《中华人民共和国环境保护法》。即使如此，通过十几年的法律实施之后我国农村的环境污染治理仍然举步维艰。这里面的问题是复杂且深刻的，涉及历史遗留、社会发展体制与我国农民自身问题等。若从法学角度思考，造成这么一种局面的重要原因就是我国的相关法律制度还存在着一定的问题。具体体现在以下几个方面。

(一)成文法在农村面临的困境

成文法是指由国家制定或公布，并以成文的形式出现的法律，又称制定法[2]。农民作为农村的社会主体，其日常生活和生产劳作受成文法调整。然而由于农民深受中国传统法律文化的影响以及我国在社会转型过程中法律制度本身存在的缺陷，使得成文法并不能有效地在农村推行。

1.农民法律意识因循守旧

理论界和公众几乎一致认为我国广大村民的法律素养普遍不是很高，但是现实并非如此。笔者认为我国的广大村民对法律具有相当深刻的认识，甚至成为了信仰。现实的问题在于，村民们的法律信仰和从国家层面上考虑的法律目的并非一致。通过研究我国历代的法律制度及政策的发展方向可以看出，古代法律所倡导的法律思想是顺从政治以及保障家族权威、与人为善、耻争厌讼，这都是古代法律思想的集中体现。几千年来，农村地区依然保有生活朴素与人为善的处世态度与人生哲学，通过对家族尊老的敬畏和信奉来表现出他们心中的法律信仰。概言之，我国村民的法律意识是极强的，我们需要做的就是思考怎样去更新其固有的思维模式并使其紧跟时代发展的步伐。这种因循守旧的法律思想使农民在意识到周遭的环境问题将会对自身造成严重后果时，选择默不作声或无法采取及时有效的手段来应对，以致于农村环境问题迟迟得不到有效解决。

2.农民不以法律为主要救济手段

相关调查表明，一般情况下当合法权益受到侵害时，村民通常采取的救济方式有以下几种：首先是私力救济，农村是熟人社会，邻里互帮互助是基本道义。因此农民遇到事情会选择自己亲自解决纠纷，这种纠纷解决方式或采取和平手段或采取暴力手段，由此产生的农村群体性矛盾也时有发生。其次是民间调解，指的是在遇到纠纷时非官方的第三人来帮助解决问题。其中包括亲友、邻里、宗族和在村中年长或者德高望重的人来主持解决纠纷，一般被称作“息事”。另外大部分农民由于不懂法，经济上也并不富裕，在面对诉讼费用时往往选择退缩。隐忍，这是对待问题消极的处理态度。受到传统观念的影响，村民大多奉行“息事宁人”的处事原则，经常在遇到矛盾解决纠纷时隐忍和退让。 最后是诉讼手段，随着农村经济的不断向前发展，农民有更多的机会接触外界，法律的思维、法律的意识也逐步影响着农民解决问题的思维，部分农民勇于用法律武器维护自己的合法权益。还有一部分是由于寻求解决路径无门，矛盾始终无法解决，因此选择了将问题诉至法院来寻求公正的判决。然而诉讼手段也仅仅是农民在寻求解决手段时的其中一种方式，并不能够取代前面几种方式成为主流。在面对环境问题时，农民作为单独个体往往无法与承担环保职能的单位抗衡，面对愈演愈烈的污染态势大多也都处于观望状态，因此这也是农村环境问题无法得到治理的原因之一。

3.硬件建设和配套制度的滞后与缺失

基层司法工作单位机构的缺失是我国硬件建设和配套制度滞后的原因。我国司法机构的设立只到县级，其中包括基层公、检、法机构。虽然也有部分乡镇派出机构试图拉近农民与司法的距离，然而这种做法的有效性受到质疑，农民是否能够在第一时间采取法律的武器捍卫自己的权利还有待考证。我国司法的相关配套机制相对滞后，行政干预司法、执法人员素质不高和社会普法程度不高这三个问题相对突出。由于我国古代司法机关大多从属于行政机关，并没有独立的司法单位承担司法职能，长久以来我国的司法深受行政干预，在基层这种干预愈发明显，这在很大程度上对司法公正产生了严重的负面影响，严重影响了司法权威。另外，基层司法人员司法专业人士相较于更高一级的司法机构对法律的理解不够深入，司法工作人员的素质整体不高。除此之外，“五五普法”工作的逐步推行，以“送法下乡”等为主要形式的普法工作，取得了一定的有效成果，农民的维权意识得到了提升。但普法工作依然不够深入，法制观念尚未深入到每一个农民内心。硬件建设与配套制度的落后在客观层面上成为妨碍成文法无法及时有效地在基层有效运行的原因，在复杂的农村环境中，成文法并不能如制定初衷一样及时有效地实施。

(二)立法缺失以及治理主体缺位

虽然我国对环境保护早有立法，但是并没有制定对农村环境治理的专门性法律。立法的缺失使得农村环境问题长期得不到及时有效的解决，当前的污染问题也并没有现行有效的法律予以规制。目前出台的对于环境治理的法律，如《大气污染防治标准》《水污染防治标准》以及《噪声污染防治标准》等，大部分也是针对城市环境污染的，并不是专门针对农村地区环境问题颁布实行的。

除此之外，治理主体的缺位也在一定程度上导致了农村环境污染问题无人问津的局面。在我国公民基本权利中没有对环境权的相关规定，因此对宪法中并未明文规定的权利不能给予足够的条件来支持公民行使环境治理的权利。与此同时，《环境保护法》并没有对农村环境治理方面的担责予以重视。地方政府通常更愿意将时间和精力放在招商引资上，而不是环境治理。最后，《村民委员会组织法》也只是村民委员会对村民的环境保护教育的义务予以了规定，并没有规定相应的权利，因此，村民自治组织也并没有真正发挥环境自治功能。

(三)现行村民自治法律制度不完善

首先，如何正确理解村民自治就是亟待解决的问题，查找现行的法律规范也很难找出相应的答案。村民自治的问题在《村民委员会组织法》中也没有明确规定，村民自治的权力范围以及功能定位缺乏明显的依据。管理和自治是村民委员会的两大特性，《宪法》中规定了此种制度，从体系解释的角度讲，村民委员会制度出现在三章五节，将村民委员会也视为地方行政管理的职能部门，但是村民自治组织更具有自主性和相对性。《宪法》关于村民自治组织的相关规定实质上导致自治组织的工作方式受到地方的干扰，使其成为相关部门的代言人，失去了自身的独立性，以至于村民的权利保证得不到有效的保护。村委会扮演了双重角色，但是如何拿捏好这两者之间的关系实属不易，行政管理与村民自治在工作过程中很容易造成两者之间界限的模糊，两者间不和谐的音符时有发生。再者，村民关于环保的权利和义务不对等，新出台的环保法也仅仅做了“一切单位和个人都有保护环境的义务”的以义务承担为内容的规定，由此可见，对村民在环境保护过程中的权利维护并没有得以体现。

三、在环境治理中村规民约的独特作用

我国《宪法》第24 条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”《村民委员会组织法》第 27 条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”村规民约作为村民自治主要工具是有法律依据的，国家也正在逐步制定相关的法规对村规民约予以确认和规范，使村规民约逐步成为乡村治理的重要方式。

埃里克森所概括的，法律制定者如果对那些促进非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界[3]。张学亮认为，国家制定法对维持乡村社会秩序所起的作用是甚小的[4]。村规民约是基层群众整体利益的表达，体现了村民的集体愿望。它源于乡土生活，其立足于本土资源，具有浓郁的本土特色。村规民约在社会主义新农村建设中，针对农村环境治理问题，对整合乡村社会资源、内化村民思想观念、优化村民生活环境、完善村务管理等方面都发挥着独特的功能。

(一)整合乡村社会资源的作用

村规民约能够有效地对农村发展过程中有利的社会资源进行整合，涵括各类传统和现代的资源、国家政策与本土资源等。

1.传统资源与现代资源的整合

在中国悠久的发展历史进程中，为规范农业生产、生活，我国乡村产生了许多村规民约，村规民约中符合本土发展的成分成为其得以不断传承的纽带，乡村中的传统文化也是村规民约得以存续的基础。纵观历史发展长河，村规民约不论是在形式还是在内容上，都有着深厚的历史积淀。《吕氏乡约》是我国历史上第一个成文的村规民约，其内容包括“德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤”四个方面的内容[5]。《吕氏乡约》通过让本地德高望重的人对普通乡民推广教化，对当时树立淳厚质朴的民风、创制自然有序的乡村生活起到了一定的积极作用，以致后来的乡约、款约也纷纷效仿，以此为范本通过民间组织制定的相关规范去发展推行。当前农村环境的治理可以在一定程度上对传统村规民约进行去糙取精，融入我国社会主义法治的精神，从而激发社会主义新农村建设的崭新生命力。现代化的村规民约立足于当前的现实生活，一方面继承了传统村规民约中所具有的浓厚的乡土色彩，另一方面也紧跟时代的步伐，吸收和借鉴了现代化的内容。具有现代化内容的村规民约顺应时代的发展，并根据本土化内容予以改造。由此可见，村规民约无法与传统资源相分离，其本身的特性决定了村规民约在历史发展过程中要积极吸收时代精华，顺应时代发展。

2.国家政策与本土资源的整合

村规民约可以有效地将国家制定的政策与乡村本土的本身资源紧密结合。我国领土上一共分布着68万个村落，历史上遗留下来的社会原因造成了这些村落所属的乡村社会既相对独立又具有显著的地域特征。独立性主要表现为国家政权对村落的影响相对局限，国家政策的推行并不一定尽如人意。而地域性则指各个村落村规民约的具体情况各有特色且不尽相同。国家制定的成文法可以被看做是一种“精英文化”，具有严密的逻辑结构和抽象的语言系统，村民对成文法的掌握需要一定的时间，因此国家通过成文法来调控农村的生产生活制度仍然存在困难。村规民约为国家政策和本土资源的对话提供了平台，对村民理解和掌握国家政策起了一定的磨合作用。将相关的国家政策结合当地的风土人情制定成民谣或者顺口溜的形式，通过制定村规民约加以宣传，从而使相关政策深入人心。村规民约的制定立足于本土资源，来源于农民的生产生活，符合乡土社会的实际情况，对于治理农村环境污染、构建社会主义新农村更加具有针对性和普适性。所以它在整合乡土社会的经济、政治、文化、环境等“横向”发展资源方面，默默地发挥着独特的功能[6]。

(二)村民思想观念的引导

村民既是农村的构成主体，也是自治主体。新农村建设的成败取决于村民们思想观念是否发生转变。村民社会通过上千年的时间积淀发展，使村民社会的民约规定形成于社会中。村民社会中的约定与习惯更充满乡村社会那种浓浓的人情味，符合乡村社会自身发展的需要。村民在生产与实践的过程中，自发地形成了有利于他们发展的行为准则与规范，正如奥地利法学家哈耶克所说：“我们几乎不能被认为是选择了它们，毋宁说，是这些约束选择了我们，它们使我们得以生存。”[7]

1.村规民约内容的引导作用

村规民约体现出村民的利益需求，是村民切切实实发自内心的需要，所以才显得村规民约的必不可少。其所倡导和推崇的内容成为全村人的行为准则，并潜移默化成为村民的价值观念。村规民约是在国家各项政策方针、党的政策理论的指导下制定完成的，起到了将党的思想理论逐步融入到村民的思维价值中的作用。在这个过程中逐步更新村民的落后习俗与观念，引领村民走向科学文明、健康向上的崭新生活方式。

2.村规民约实施方法的内化作用

在环境治理的过程中对村规民约的有效利用可以增强村民的主人翁意识，有利于多角度地思考环境治理的方式方法，有利于村民积极主动参与到本村的活动中来，共同管理好大家一起生活的家园。村民是农村生产生活的主体，在村庄建设以及环境治理过程中发挥了不可或缺的作用。村民应具有公共管理的意识，拥有全局的观念，寻求公共利益与私人利益的最大公约数。村民的自治意识实质上是其权利意识与义务意识的有机统一，在涉及乡村环境的维权事件中既要存在权利意识，也要能够保持理性，不受外界驱动。

(三)优化村民生活环境的作用

物质决定意识，身处在怎样的环境中就会有怎么样的思想意识，农村的环境对村民们的思维方式以及生活的方式产生了重要影响。农村生活中十分看重风俗以及社会风尚，因此在农村要努力形成一种良好的社会风尚。通过村规民约逐渐引导村民过上一种健康的生活，锻造出农村新的生活风尚，让村民生活在山青水秀的环境中。

1.优化村庄的自然环境

自然环境优美，适宜人类生产生活，也是人类生存的保障，民风淳朴、乐观向上是农村社会环境的标签。村规民约的作用不可小觑。通过宣传村规民约，教育村民依据当代人的心理追求，利用村镇地貌特征、文化遗存、风俗特色、地利条件，来营造文化氛围。教育村民积极推进生态农业、信息农业和品牌农业，保护好生态环境，促进农业的可持续发展[8]。发动、引导村民通过自身努力改善农村的公共设施，对生态进行修复型保护，逐渐形成宜人的生活环境。

2.优化村庄的社会环境

人与环境是唇齿相依的紧密关系，而不是非此即彼的关系。社会的发展应该顺应自然发展，不能违背客观的规律。我国进行改革开放以来，随着政治和经济体制的转变，农村的发展方式过于粗犷，造成了村民的社会生活越发不和谐，这就把当前施行的村规民约推到了改革的风口浪尖处。总结历史经验不难发现，优化农村的社会环境需要具体问题具体分析，因地制宜地发挥村规民约的独特作用。

(四)完善村务管理、节约管理成本

村规民约是村民进行自我治理的重要手段，村民土生土长在这里，对于自身生活生长的地方的环境现状最具话语权。部分农村面积大，村民可利用的土地较多，村民居住不集中，仅仅依靠政府投入的人力物力，难以应对农村的复杂局面。农业在农村是否可以持续发展，取决于环境治理的成效。因此，更加科学地利用环境资源，不违背客观的规律，注重对环境资源的保护与治理，不仅可以保障资源的可持续开发，同时农民的切身利益也能够得到保障。

四、发挥村规民约在环境治理作用中应注意的问题

(一)要充分发挥村规民约在环境治理中的作用

村规民约在乡村的建设中起到了独特的作用，地方上也鼓励将村规民约当成解决社会矛盾的一种手段，从而更好地落实社会善治的要求。农村社会经过历史的传承，其自身的价值得以保留和发展，但用当前的价值观念来审视农村社会不难发现，农村社会由于观念保守，信息获取能力不足以及对相关政策的理解不到位在很大程度上影响了国家政策的推行，村规民约是弥补这一缺陷的有效手段。如同朱苏力先生所：“国家制定法有国家强制力的支持,似乎容易得以有效贯彻；其实,真正能得到有效贯彻执行的法律,恰恰是那些与通行的习惯惯例相一致或相近的规定。村规民约之所以更能得到村民的支持和遵守，是因为它是村民根据实际需要，共同商讨得来的，体现的是一种民主。”[9]

(二)村规民约在环境治理中的局限性

环境治理这项工程离不开村民的参与，村民参与的原则是村民自治。民主要在工作过程中得以体现，渗透到选举、决策、管理、监督等生产生活中去。村规民约需要被整合，逐渐地融入到国家的立法之中。笔者认为国家立法应该尽量去试着包容村规民约，找到村规民约积极合理的内容。行政机关仅仅依靠法律法规办事情是不能尽善尽美的，将村规民约也视为一种管理手段也未尝不可。村规民约受到上级的重视，透露出的信号是国家对村民自治的信心。在看到村规民约带来喜人成绩的同时，我们也应该看到村规民约的局限性，这些局限性已经成为环境治理过程中的绊脚石。主要表现在：其一，村民自治组织权力过大，制定出来的村规民约难免有失公允。《村民委员会组织法》规定：涉及村民利益的事项，村民委员会必须提交村民会议讨论决定。然而事实上这一点很难做到，往往都是背离法条办事，不召开村民会议，更不用说经过村民讨论了，私下里就决定了事项的处理方式。其二，村规民约在制定上并不像国家立法那么专业，程序也没有那么复杂，往往会造成程序上的不公正，难以让人信服。《村民委员会组织法》的背离，群众难以真正地参与到村规民约的制定中来，村规民约体现的不是广泛的村民利益，而是少数人的利益需求，甚至某些时候没有具体问题具体分析，脱离本地区的实际情况，单纯根据“格式合同”制定村规民约。其三，由于村规民约在制定上不符合程序，以及群众未能广泛地参与到村民自治组织的活动中来，种种事项表现得流于形式，村规民约逐渐丧失了群众基础，并不能很好地约束到村民的社会行为。不合实际的村规民约，不仅不具备有效的调节功能，更会造成村民自我治理农村环境懈怠感增加、使命感缺失等后果。

[1] 肖萍.论我国农村环境污染的治理及立法完善[J].江西社会科学,2011(6)：214-219.

[2] 张文显.法理学[M].北京:北大高教出版社，2007:35．

[3] 罗伯特·C·埃里克森著.无需法律的秩序[M].苏力，译.北京：中国政法大学出版社,2003：354.

[4] 张学亮，孙新国.中国乡村社会法治秩序的建构[J].唯实,2005( 7):49-52．

[5] 安广禄.我国最早的乡规民约[J].农村发展论丛,1998(4)：8-9.

[6] 陈锦晓.论乡村文化的整合与构建[J].学习论坛,2011(6)：58-61.

[7] 哈耶克．不幸的观念[M].北京:东方出版社,1991．12．

[8] 张志存，景国忠．农村环境经营刍议[J].小城镇建设,2006(3)：96-98.

[9] 苏力.法治及其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社,1996：12-13.

Study on the Role of Village Regulations in View of Environmental Governance

Chen Ying1, Guo Jianping2

(1.2.Law school, Guangxi Normal University, Guilin 541006, China)

Village regulations originate from local community and they are a form for villages to express their common interests. They have a profound historical background and cultural connotation. At present, the problem of environmental governance in rural areas needs to be solved urgently. Village regulations, being a means of localized governance, are of more pertinence and applicability. Thus, they are of greater significance to the rural environmental governance. Based on the advantages of village regulations, this paper introduces the current situation of rural environmental pollution in China and analyzes legal reasons for the difficulties in the rural environmental governance in China from the perspective of dilemma of statutory rules in the rural areas, shortage of law-making, absence of governing subject and imperfection of self-governing system. In addition, this paper also focuses on the unique functions of village regulations in environmental governance, including such functions as integrating social resources, guiding the views and values of villagers, optimizing the living environment of villagers, improving the management of village affairs and economizing managing cost, etc. Finally, it points out that attention should be paid to some other issues when taking advantage of the positive functions of village regulations.

Environmental governance; Village regulations; Function

覃华巧)

2017-07-12

中国博士后科学基金第55批面上资助项目(2014M552290)

DF0-052

A

1673-8535(2017)05-0036-07

陈颖(1992-)，女，天津市人，广西师范大学法管学院研究生，主要研究方向：法理学。

郭剑平(1974-)，男，湖南省涟源市人，广西师范大学法学院政治与公共管理学院副院长，教授，硕士生导师，法学博士，博士后，研究方向：法理学、法社会学、社会组织法、民族习惯法、政府法治等。