马拉喀什气候谈判：进展、分歧与趋势

◎于宏源

马拉喀什气候谈判：进展、分歧与趋势

◎于宏源

2016年11月7-18日，联合国气候变化大会在摩洛哥马拉喀什召开。马拉喀什气候变化大会是《巴黎协定》生效后的第一次缔约方大会，也是一次落实行动的大会。来自全球190多个国家和地区的与会者以全会和分组讨论的形式，探讨执行《巴黎协定》的技术细节。此次会议在气候变化科学的基础上，国际社会达成共识，能源转型、低碳经济、气候韧性提升成为21世纪实现可持续发展目标的迫切和优先任务，也是绿色发展的重要机遇。会议发表了《马拉喀什行动宣言》，从而使国际气候政治博弈呈现新的变化，进入了新阶段。

2016年是国际气候谈判历史上值得铭记的年份，11月4日《巴黎协定》以始料未及的速度签署批准生效，它将全球各国纳入到一个统一的减排体系中，并设定了相对松散但有一定的顶层管控的减排义务分配体系，意味着在“国家自主贡献（INDC）+五年评估盘点”机制上，将减排义务分配这一难题从多边层面下放到各国，取消了事先设定减排目标的顶层设计路径，转而允许各国“自行领取”相关义务。其特点是允许每一个国家从其自身国情和能力出发进行气候减缓、适应等行动，从而有效化解了之前的“京都困境”，成为全球气候治理进程中一个新的转折点。

2016年也是落实2030年可持续发展议程的开局之年，二十国集团领导人杭州峰会的召开对全球落实可持续发展议程目标发挥了重要的引领作用。低碳减排和可持续发展将成为中国在后巴黎时代推进自身绿色发展、增强国家竞争力和提升国际影响力的题中之意。2016年11月在马拉喀什召开的第二十二次缔约方会议（COP22）是《巴黎协定》生效之后的首次多方会议，被各界定义为一次落实性会议，侧重于程序性问题的制定和后续性制度安排的落实。整个会议是在美国大选结果出来以后的压力下进行的，但会议各方通过有效的集体行动，达成共识，能源转型、低碳经济、气候韧性提升成为21世纪实现可持续发展目标的迫切和优先任务，也是绿色发展的重要机遇，各国继续推进全球气候治理按照《巴黎协定》的轨迹发展。

一、马拉喀什气候谈判概述

全球气候变化行动在2016年展现强劲势头。 2016年11月7日，《巴黎协议》生效后3天，《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）第22次缔约方大会马拉喀什气候变化谈判开幕，时任联合国秘书长潘基文、60多个国家领导人、近200个国家的部长和谈判代表与会。潘基文（Ban Ki-moon）在开幕式上呼吁各国将《巴黎协定》转化为具体的政策和行动，尽早开始协定的落实工作，并敦促各国在2018年前扩大其国家行动计划中减缓气候变化影响的目标。他同时表示，联合国将帮助各国执行《巴黎协定》，并再次呼吁发达国家展现领导力，按照承诺到2020年实现每年为发展中国家提供至少1000亿美元气候资金的目标。

此后两周，各方代表在马拉喀什进行密集磋商并就大会决议草案举行多轮双边和多边谈判，于19日凌晨达成一致意见，通过了《巴黎协定》第一次缔约方大会决定和《公约》第22次缔约方大会决定。在《公约》缔约方通过的决定中，《巴黎协定》的生效得到明确1. 《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十二届会议报告，2017年1月31日，第 1/CP.22 号决定第一条第1款。；要求各国在2018年前完成本国对《巴黎协定》具体目标的确定并在2017年进行阶段性回顾2. 《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十二届会议报告，2017年1月31日，第 1/ CP.22 号决定第二条第10及第11款。；强调了发达国家对长期气候资金的重要性，促请发达国家缔约方为争取实现这一目标继续加紧调动气候资金3. 《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十二届会议报告，2017年1月31日，第7/ CP.22 号决定第3款。。会议主要成果包括：

气候融资包括2020年路线图：所有缔约方希望发达国家进一步努力增加公共气候融资捐款。在长期融资讨论下，缔约方欢迎捐款方对实现2020年每年千亿美元调度目标方面的进步，并敦促他们继续扩大气候融资动员规模。会议还欣喜地指出财经常务委员会的2016年两年评估强调了气候融资流动的增加4. 《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十二届会议报告，2017年1月31日，第7/ CP.22 号决定。。

适应基金：欧盟国家表示他们承诺支持最脆弱合作伙伴应对气候变化带来的影响。几个欧盟成员国（德国，比利时，瑞典和意大利）宣布向基金提供新的捐款，目前这个捐款为8100万美元。欧盟承诺负责90%以上的适应基金总金额，这直接支持了发展中国家应对气候变化带来的影响5. 《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十二届会议报告，2017年1月31日，第8/ CP.22 号决定。。

能力建设：会议最终同意巴黎能力建设委员会能够在2017年开始工作。委员会的工作将在帮助发展和加强发展中国家执行国家气候计划所需的技能和专业知识方面发挥重要作用6. 《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十二届会议报告，2017年1月31日，第2/ CP.22 号决定。。

华沙国际损失和损害机制：通过了关于由气候变化影响造成损失和损害的相关问题审查机制的决定。这将提高诸如通过与联合国气候框架进程内外广大机构和实体合作的潜力和效力。该决定确认了缔约方会共同解决最脆弱国家关注的问题7. 《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十二届会议报告，2017年1月31日，第3/ CP.22 号决定。。

在会议闭幕式上，马拉喀什气候变化大会主席、摩洛哥外交与合作大臣迈祖阿尔宣布《公约》第23、24次缔约方大会将在德国和波兰举行。

二、新全球治理背景下的马拉喀什气候谈判

各方代表在马拉喀什进行谈判时，特朗普当选美国新一任总统的消息给马拉喀什气候变化谈判大会带来了更多不确定性。特朗普在竞选期间曾表示，如当选将撤销美国在《巴黎协定》上的签字，他本人及其智囊团中主要的气候能源咨询专家都是气候变化的否认者，多次表达了重振美国传统油气行业、力促美国能源完全独立的意愿。美国作为全球最大的排放国家，未能履行与其经济地位和排放水平匹配的气候治理责任，批评的声音自奥巴马政府时期便不绝于耳，有人认为美国联合其他发达国家试图利用规则制定的程序来颠覆《巴黎协定》，对气候资金缺乏贡献8. NitinSethi. Developed nations use rules to break the climate law. Business Standard. 2016 年 11 月 20 日.。而其新任总统更加消极的态度自然会使得其他国家感到更多的不安全感。特朗普就任总统后，认为环保署在减排等方面的各项规定和标准阻碍了美国能源行业的发展，他还任命了反对环境气候保护的斯科特·普鲁特担任环保署署长，同时削减了31%的环保署经费，并搁置了奥巴马《洁净能源计划》、联合国气候变化项目等50项环保计划等。另一方面，特朗普强调“美国第一”能源计划，着眼于恢复煤炭和油气产业。该计划承诺，美国将通过挖掘价值50万亿美元的页岩、石油和天然气以及煤从而获得能源独立。

考虑到特朗普在能源与气候变化方面的政见有可能成为其日后在这些领域的执政纲要以及美国在全球减排行动中的重要地位，对其在能源气候方面消极姿态的反对声音在其当选后愈加强烈，来自科学界的警告声不绝于耳。基于美国全球第二大排放体和第一大经济体的事实，特朗普声称退出巴黎协定足够引发来自其他国家的不满和抗议。没有美国在国际气候行动中的积极参与和对国际环保组织的资助，全球都将面临灾难式的全球变暖、海平面上升、极端干旱和洪涝灾害等问题。为此包括中国在内的许多国家都表达了希望美国继续其对应对气候变化的贡献的愿望。

很遗憾，2017年6月1日，特朗普还是宣布退出联合国气候变化《巴黎协定》。他认为如果美国兑现协议中的减碳承诺，其国内生产毛额将流失近3兆美元、减少650万个工作机会。作为美国总统，他的首要任务就是要维护美国人民的利益。美国会遵照联合国规定程序退出《巴黎协定》，将寻求谈判“公平对待美国”的新气候协议。尽管美国完成退约仍需四年才走完全部国际法律程序，但特朗普这个决定在国内外引起轩然大波。从美国国内来看，特朗普退出《巴黎协定》着眼于维护其在美国共和党的政治基础，弥补逐渐下降的声望。

另一方面，特朗普也要实现自己的竞选诺言，全面否定前任奥巴马的政治遗产。2016年9月在中国杭州参加G20峰会期间，奥巴马与中国国家主席习近平共同批准了《巴黎协定》，直接推动了该气候文件的正式生效，奥巴马将其任期内的气候行动归纳为其政治遗产的一部分。美国国内从地方领导人到企业、环保组织等纷纷反对特朗普退出《巴黎协定》。

从国际方面来看，美国“退约”削弱了其国际影响力和软实力，遭到了盟友和国际组织的一致反对。法国总统马克龙向特朗普表达了拒绝任何重新就气候协议展开讨论的可能性。德国总理默克尔也对特朗普的决定深感遗憾，德国外交部长认为特朗普的决定会对地球造成危害。不仅如此，2017年中欧领导人峰会重申气候变化的重要性，并借此推动碳市场和清洁能源领域合作，将淘汰化石燃料放在议程首要位置，从而填补美国留下的空缺，联手成为国际气候保护的新引擎。

在全球化的前提下，未来全球治理的发展在很大程度上是非常不确定的。特朗普现象等代表的国家主义回潮可能是环境治理面临的最大挑战。联合国环境署所发布的排放差距报告指出，为了保持全球升温在20摄氏度以内，还需要在2030年之前额外减排140亿吨二氧化碳。此外，发达国家并没有在气候资金和2020前阶段的前排努力上展现出雄心,特朗普退出巴黎协定进一步减慢了马拉喀什会议等气候成果履行的进度。

三、低碳竞争与气候治理利益结构的重塑

《巴黎协议》代表了人类应对全球气候变化挑战的一个新的里程碑，该协议在气候变化科学的基础上，又通过国际社会达成共识，21世纪实现可持续发展目标的优先任务则为能源转型、低碳经济、气候韧性提升等等。《巴黎协定》2020年后全球温室气体减排进程将发展中国家纳入到温室气体强制减排中，但仍坚持了共同但有区别的责任原则，并确立了国家自主贡献减排的法律模式，开创了包括可持续发展机制在内的新的应对气候变化机制。《巴黎协定》还规定对贫穷国家施以资金援助，以帮助其完成减排目标和应对极端气候的带来的影响，并对一些受气候灾害影响的国家提供紧急援助。特朗普政策会导致全球特别是发展中国家应对气候困难变大，气候融资一定程度上受阻，但同时传统多边气候治理的美国主导权会下降。

“京都模式”的失败是全球气候治理传统路径（顶层设计、排放控制）的重大挫折，但却促成了多边主义气候治理路径垄断地位的丧失，释放了原本被压抑的创新力量，进而开启了全球气候治理体系多元化、多层化和复杂化的进程。9. Matthew J. Hoffmann, Climate Governance at the Crossroads: Experimenting With a Global Response after Kyoto,Oxford University Press. 2011, Chapter 3 and 4.“体制复合体”或“制度碎片化”已经成为理解当前全球气候治理的重要概念。但既有的对全球气候治理体系复杂性的研究主要强调《公约》和《议定书》外体制对多边气候制度的冲击和干扰。10. 相关文献参见Robert O. KeohaneandDavid G. Victor, “The Regime Complex for Climate Change,”Perspective on Politics, Vol.9, No.1, 2010, pp.7-23; 李慧明：“全球全球气候治理制度碎片化时代的国际领导及中国的战略选择”，《当代亚太》2015年第4期，第128-156页。从系统层次分析，多边制度外气候治理机制的大发展对全球气候治理而言利大于弊，因为多元行为体在多个体系上对低碳化的推动正是全球经济低碳化的关键条件。在多边气候制度陷入困境的表象之下，多元行为体正在多边制度框架之外独立行动，推动着一场全球经济的低碳革命。

第一在市场层面。市场主体正在通过碳标记、采购控制等形式推动供应链的低碳化。在此进程中，大型跨国企业是主导力量，而非政府组织（NGO）和政府则通过标准指定等方式对企业的行为施加影响。比如，由于在全球供应链中占据优势地位，发达国家采购商和经销商对被采购产品碳排放量的严格要求正有效地迫使来自发展中国家的供应商采用更加低碳环保的生产方式。11. Hamish, Van der Ven, “Socializing the C-suite: Why Some Big-Box Retailers are‘Greener’ Than Others,” Business and Politics, Vol 6, No.1, 2014, pp.31-63.

第二在次国家层面。城市、省级行政单位对于支持低碳经济的发展也非常积极。比如，一些北欧和北美城市正在引领着低碳城市、城市规划革新、城市能源系统可再生化等政策创新。城市之间的跨国网络（以C40为代表）也正成为低碳政策扩散的重要平台。12. 参 见 Peter H Koehn, “Underneath Kyoto: Emerging Subnational Government Initiatives and Incipient Issue-Bundling Opportunities in China and the United States,”Global Environmental Politics, Vol 8, No.1, 2008, pp.53-77.David J. Gordon, “Between Local Innovation and Global Impact: Cities, Networks, and the Governance of Climate Change,” Canadian Foreign Policy Journal, Vol. 19, No. 3, 2013, pp. 288–307；庄贵阳、周伟铎：“非国家行为体参与和全球气候治理体系转型——城市与城市网络的角色”，《外交评论》2016年第3期，第133-156页；李昕蕾、宋天阳：“跨国城市网络的实验主义治理研究——以欧洲跨国城市网络中的气候治理为例”，《欧洲研究》2014年第6期，第129-148页。

第三在国家层面。我们可以观察到一些政府对新能源项目和碳交易机制的大力支持。比如，欧盟的碳交易体系，英国和德国实施的能源、资源、生态、环境税收政策刺激了更多的市场主体参与低碳化生产。13. 于宏源：“气候变化、能源安全与世界秩序演变——发达国家和新兴市场国家的低碳化竞争”，《人民论坛·学术前沿》2015年第11期，第56-64页。中国也在地区碳交易平台试点的基础上积极进行全国性碳市场建设。

第四在国际层面。全球气候治理逐渐涌现出许多由少数国家组织的小型多边论坛和合作机制。这些机制，如清洁能源部长级会议（CEM）为低碳政策的跨国扩散、低碳合作氛围的培养、低碳技术的推广等提供了重要渠道。人们开始意识到，由于低碳经济正在改变和创造着市场生态，经济行为体（自然也包括国家）可以在全球经济的低碳转型中获得巨大利益。因此，发展低碳经济已经成为影响国家未来国际竞争力的关键要素。14. 于宏源、李威：“中美碳外交引领国际应对气候变化走向”，《绿叶》2009年7期，第100-105页。

作为全球经济低碳化趋势的响应，发达国家和发展中大国纷纷出台高级别政策，以推动各自低碳经济的发展。美、欧、中三大经济体都在利用政策推动低碳经济的发展，试图成为低碳国际经济发展模式的领头羊。15. 何建坤、周剑、刘滨、孙振清：“全球低碳经济潮流与中国的响应对策”，《世界经济与政治》 2010 年第 4 期，第 18-35 页。有研究在分析欧盟减排的动机时指出，对能源安全的担忧、欧盟在低碳能源技术和低碳商品贸易中的优势都是欧盟在全球气候治理问题上表现积极的原因。16. 谢来辉：“为什么欧盟积极领导应对气候变化？”， 《世界经济与政治》2012 年第 8期，第 72-91 页。也有学者指出，中国大力推动碳交易市场建设的重要动机之一，就是抢占未来国际碳交易市场的制高点。17. Alex Y.Lo and Michael Howes, “Power and Carbon Sovereignty in a Non-Traditional Capitalist State: Discourses of Carbon Trading in China,”Global Environmental Politics,Vol 15, No.1, 2015, pp.60-82.

低碳经济时代的到来和低碳竞争的加剧对全球气候治理而言无疑是重大利好。各国不再专注于推卸温室气体减排义务，而是积极采取国内经济政策，大力发展低碳经济、清洁能源和绿色科技，以紧跟或引领时代发展的潮流。而减排作为转变经济发展方式的副产品就不再成为矛盾的焦点。这一重大转变化解了“京都模式”的一个重要矛盾——减排作为国家的负担和由此导致的搭便车行为，为新多边气候制度的达成准备了条件。由此，虽然《巴黎协定》对各国减排量的要求极为宽松，却仍被视为全球气候治理的重大成功，就是因为全球经济低碳化趋势已经不可逆转，而这种趋势的延续已经不再依赖多边协议的推动。

很多发展中国家也在共同发声，在国际气候谈判领域争取共同的利益。马拉喀什大会期间，三十多位非洲国家政府首脑召开峰会，旨在共同捍卫非洲国家在气候谈判中的利益，敦促大会具体落实资金及技术转让。而在马拉喀什的高端会议上，来自27个非洲国家的20名部长和27个代表团就非洲农业适应倡议（Adaptation of African Agriculture, AAA）通过了《马拉喀什宣言》。倡议于2016年4月实施，旨在降低非洲农业应对气候变化的脆弱性。《马拉喀什宣言》认可了寻求更高、更有效的公共和私有资助原则、监控资金在AAA倡议流向的原则，以及让非洲项目能更顺利得到气候资金等。它在27个国家的通过意味着在COP22的谈判中，这一联盟将致力于让非洲农业适应成为谈判的核心。18. （选摘自：11月7日Vanguard）http://www.vanguardngr.com/

根据新计划，未来四年，世界银行每年资助中东和北非地区国家开展气候行动的资金将增加一倍，到2020年将达到约15亿美元。新计划将聚焦食品与水资源安全、新气候条件下可持续发展城市、低碳能源转型及最易受气候变化影响的最贫困群体保护四大领域19. （选摘自：11月16日Morocco World News）http://www.morrocoworldnews.com/。

四、马拉喀什气候谈判大会的不足

马拉喀什大会依然存在显著的政治分歧，特别是在《巴黎协定》各要素的审慎平衡、责任区分以及对2020年前后的关注问题上。马拉喀什气候变化大会确认了长期观察员的期望与担忧，即《巴黎协定》建设性模糊造成的不同理解会继续影响其规则手册编写的进度。在《巴黎协定》特设工作组关于减缓的讨论中，某个发展中国家团体明确表示，除非这些讨论涉及“国家自主贡献的全部范围”，并提供关于实施手段（资金、技术和能力建设支持）的具体信息，否则不愿意进一步开展工作。此外，由于《巴黎协定》特设工作组首次就适应通报和国家自主贡献问题开展推进工作，此次关于是否在SBI下为国家自主贡献及适应通报设立1-2个公共登记处的技术讨论进展甚微。

尽管发达国家在气候资金方面有自己的安排，但必须强调对气候适应资金的迫切支持。巴黎协定将在2020年后正式生效，参与气候谈判的国家已决定在2018年底之前完成巴黎协定规则手册的编写。但在与气候资金、适应资金以及扩大温室气体减排范围等相关的问题上，发达国家与发展中国家的争议都持续存在20. Marrakesh climate meet ends on a mixed note, DNA - Daily News & Analysis, 2016 年 11 月 20 日。。发达国家曾承诺到2020年实现每年向不发达和发展中国家提供1000亿美元的资金，帮助他们应对气候变化。最终，联合国关于“长期资金”的文件中正式的承认了这部分资金，许多发展中和欠发达经济体对此感到不悦，因为发达国家因此可以主导所有重要的气候资金的条款21. Marrakesh climate meet ends on a mixed note, DNA - Daily News & Analysis, 2016 年 11 月 20 日，。尽管如此，对适应气候变化资金的补充却是马拉喀什会议积极的发展之一。

此外，《巴黎协定》如何解决发达国家与发展中国家之间的差异问题，以及如何开展2020年前的工作，都给推进规则手册制定的技术讨论带来一些“障碍”。尤其是后一个问题对于发展中国家至关重要，因为发展中国家仍然担心发达国家想要“拖延”履行其在2020年后的义务。在闭幕全会上，南非代表基础四国强调指出，在下一届大会上要“对2020年前的问题给予同等优先权”，并对在马拉喀什未能充分处理这些问题表示关切。

在马拉喀什出现的新商讨就是讨论所谓的“无主问题”，即在巴黎成果中列出、但在附属机构议程中没有归属的问题。国家自主贡献的共同时间框架、现有国家自主贡献的调整、应对措施论坛、承认发展中国家的适应等问题将会在2017年波恩气候大会进行解决。

五、结语

综上所述，伴随着经济全球化进程受阻、美国特朗普“去气候变化”政策发展、欧美民粹主义兴起等不稳定因素的频现，在后巴黎时代的国际气候谈判中会存在诸多挑战性因素，可能会对现有的多元治理模式形成一定的冲击，已经开展二十多年的国际气候谈判也进入了关键转折阶段。上世纪九十年代联合国气候变化框架公约和京都议定书以发展中国家和发达国家两大阵营之间的竞争为主线，气候变化由单纯的科学问题演变为政治问题和发展问题。随着《巴黎协议》推动的绿色低碳经济体系变革进程加快，新兴发展中国家、美国、欧洲等在全球新一轮规则、标准、竞争力等方面博弈日趋复杂，构建有效气候治理已经成为当前全球治理的重点和难点。马拉喀什会议继续对全球气候治理的发展起到了承上启下的作用。它既制度化了《巴黎协议》中的各种工作程序，也推动了各国在逆全球化中维护气候治理共识。

在维护全球气候治理方向和适应全球经济低碳化趋势方面，中国无疑走在了世界各国的前列。习近平主席多次在国际多边场合强调维护《巴黎协议》等气候制度的重要性，而且中国将两个百年目标和发展绿色低碳经济相融合，并提出了一系列具体的发展目标，不断推动以创新、协调、绿色、低碳为特征的生态文明成为人类命运共同体的发展方向。

（责任编辑 陈莹）

● 于宏源，上海国际问题研究院比较政治与公共政策所所长、研究员。

本文是中国清洁发展机制基金赠款项目：气候变化谈判领域内的非政府组织问题研究（2014093） 的阶段性成果。