重型柴油货车排放治理的转型思考

◎付璐

重型柴油货车排放治理的转型思考

◎付璐

2017年不仅是“大气十条”的收官之年，更是制定下一阶段“大气十条”的规划年。因此，抓住大气治理的重点与难点，提升治理水平，尝试新的治理模式，对于2017年达标和中长期达到空气质量标准至关重要。本文选取重型柴油货车这一对空气污染贡献大，且难以治理的重点问题，分析环保部近期出台的新政策，探讨新的治理模式在城市落地可能遇到的困难，并提出拙见。

在谈到治理重型柴油车的必要性时，我国的环保部门和学者经常会引用两组数据用以说明问题。一是在已完成大气细颗粒物（PM2.5）源解析的9个城市中，5个特大型城市的移动源已成为首要排放源，深圳、北京、上海、杭州和广州分别为52.1%、31.1%、29.2%、28.0%、21.7%。二是2015年全国柴油车排放的氮氧化物（NOx）接近汽车排放总量的70%，颗粒物（PM）超过90%。1. 《2016年中国机动车环境管理年报》，中国环境保护部。

另外，柴油车的治理直接关系着公众的健康。不同于从烟囱排放的大气污染物，柴油车尾气在近地面排放，人们在通勤中（走路、骑车、开车、公交）都不可避免地暴露在柴油机尾气中。科学研究表明柴油机尾气释放的污染物与多数公共健康影响有关，包括哮喘、心脏病、中风和癌症等。2012年世界卫生组织认定柴油机尾气为人体致癌物2. 国际癌症研究署，http://www.iarc.fr/en/media-centre/pr/2012/pdfs/pr213_E.pdf。

2016年11月发布的《“十三五”生态环境保护规划》要求开展清洁柴油机行动，加强对重型柴油车的管理，特别是在京津冀及周边地区，重点治理重型柴油车和高排放车辆。2017年2月，原环境保护部（以下简称环保部）部长陈吉宁赴北京市机动车排放管理中心调研时强调，要加强机动车监控能力建设，严厉查处重型柴油车等超标排放车辆。重型柴油车治理已经成为大气污染防治的重点工作之一。

本文将聚焦重型柴油货车，一方面因为重型柴油货车的排放量占比高，数据显示2015年重型载货汽车分别占汽车NOx和PM排放总量的52.2%和60.5%3. 《2016年中国机动车环境管理年报》，中国环境保护部。，另一方面重型柴油货车的治理比柴油客车起步晚、问题多、困难大。下面将着重分析环保部重型柴油货车排放治理模式的转型，及对其如何在城市层面落地的思考。

一、环保部治理重型柴油货车排放的思路

陈吉宁将机动车治理的新模式定为“以高污染高排放车辆为重点，坚持‘车油路’统筹，强化区域协同联动，努力构建以全面信息公开为中心、严格排放标准为引领、大数据互联共享为支撑、严格执法监督为保障的机动车管理新模式”。4. 2017年1月6日大气污染防治媒体见面会实录，中国环境新闻微博。结合《“十三五”生态环境保护规划》及截止到今年4月环保部发布的政策文件与领导讲话的报道，重型柴油货车的治理思路可以概括为以下四个方面：

一是针对新车，主要做两件事。首先不断升级新车排放标准。目前，全国范围内重型柴油货车从2017年7月1日起须达到国五排放标准。国六排放标准正在起草阶段，按照征求意见稿，国六标准预计于2020年1月1日起实施。其次构建新车环保信息公开制度，由新车的生产和进口企业承担确保车辆排放达标的责任。政府负责监督检查车辆排放是否达标，并建立环保召回制度。若排放超标是因车辆设计、生产缺陷或不符合环保耐久性要求的，车辆应被召回。

二是针对在用重型柴油货车，治理方向也是两方面。一方面继续淘汰老旧车辆。按照“大气十条”的要求，全国范围内的黄标车应于2017年基本淘汰完毕，国三以前的重型柴油货车到今年年底应无法上路。《“十三五”生态环境保护规划》要求重点区域淘汰老旧车。另一方面要加强对在用车排放的监督管理。环保部计划建设机动车排放监控平台，利用遥感监测重点筛查柴油货车，实现在线监测，依靠大数据加大对超标排放柴油货车的查处力度。

三是推进油品升级，配合有关部门加快推进车用柴油、普通柴油和部分船用柴油、燃料油并轨，严厉打击生产使用假冒伪劣车用燃油的行为。

四是路上实现运输方式转移。在京津冀区域，天津每年5000多万吨的煤炭采用重型柴油车公路运输的方式，而铁路运输运能没有得到充分利用，同时研究表明，公路货运单位运输量的污染物排放量是铁路运输的数倍。因此，2017年4月底起，天津港不再接收公路运输煤炭，目的是从源头上减少重型柴油车污染排放。

二、政策落地的思考

上述环保部围绕“车油路”的治理思路和四方面措施重在解决货运车辆排放的突出问题，若能有效实施将解决重型柴油货车污染的问题，也将开启机动车治理新的管理模式。笔者所在的机构—亚洲清洁空气中心从2008年起关注我国货运所带来的污染治理问题，并与多家国内外政府管理部门、科研单位、行业协会、非政府组织和多边发展机构合作推进中国绿色货运的发展。在此，基于在工作中观察到的重型柴油货车减排的障碍，谈谈上述政策在城市层面落地的问题。

（一）新车排放达标监管

货运企业或卡车司机经常抱怨，车辆和油都不是他们生产的，为什么要承担车辆超标排放的责任？媒体也曾多次报道假国三、假国四卡车的问题。因此，修改后的《大气污染防治法》（以下简称《新大气法》）将新车排放达标的责任落实到生产企业身上，要求企业公开新车的环保信息，环保部建立车辆环保信息公开制度，并协同质量监督部门建立车辆环保召回制度。

《新大气法》通过立法授权建立环保召回制度是悬在卡车生产商头上的利剑。管理部门如果利用得当，将杜绝假国五、国六车辆的生产和销售；相反，如果使用不当，则形同虚设，反而让生产商有恃无恐，使生产销售未达标车辆成为行业的顽疾。

目前，环保召回制度文件尚未出台，该制度的顶层设计将是对环保部门和质检部门的考验。只有具备足够威慑力的，且又合理、可操作性强的制度设计才能既让企业不敢铤而走险，而一旦出现问题，管理部门又能及时高效地进行车辆召回。

（二）老旧车辆治理

2014年到2016年，城市以补贴和限行的方式共淘汰了1600多万辆黄标车和老旧车，足见治理力度之大。以上海为例，2015年和2016年共淘汰黄标车和老旧车5.38万辆，政府拨付补贴共5.75亿元，车主、企业支付的成本更高，但尚未看到相关统计数据。“十三五”期间重点区域将继续淘汰老旧车辆。目前，北京延续了补贴加限行的做法，鼓励淘汰老旧的国一国二轻型汽油车。

在非重点区域，除了淘汰，是否还有其它治理老旧的重型柴油货车的方法？答案是肯定的，即重型柴油货车的改造。我国的南京、广州和香港，国外的瑞士、美国加州、日本东京和韩国首尔5. 《柴油车减排中外实践手册》，2016，http://www.allaboutair.cn/a/ reports/2015/1102/2.html。都成功实施了不同规模的重型柴油货车加装颗粒物过滤器或颗粒物捕集器（DPF）的改造项目。美国加州对加装DPF的评估结果显示，只要是依据安全生产要求生产的DPF产品，在有效地降低柴油机的颗粒排放的同时不会增加车辆的安全隐患，发生过的安全隐患来源于柴油机排放耐久性较差和DPF产品的维护和使用不当。因此，非重点区域的城市在预评估治理老旧重型柴油货车的政策时，不妨同时评估淘汰和改造两套方案，找到更经济、适合本城市特点的治理方式。

（三）在用车排放监管

在用重型柴油货车排放监管让各方都感到困难，主要难在货运行业的高度市场化，且市场以小、散、弱为特点。数据显示2015年中国货车共2071.7万辆，个体运输业户约占92%6. 董金松，交通运输部公路科学研究院，《G1589助力货运车辆标准化与高效运输》演讲，2016年中国绿色货运研讨会。。因此，治理重型柴油货车很难像治理集约化程度高的柴油客车、环卫和邮政车辆那样，从管理大企业着手带动行业转变。在这样的行业背景下，之前的在用重型柴油货车排放问题出现在哪个环节，环保部新的治理思路要如何落地才能解决这些问题都是需要考虑的。

在用重型柴油货车超标排放问题主要出现在四个环节：一是车辆出厂时就存在设计、生产缺陷或环保耐久性不符合要求，即生产一致性或在用符合性不达标；二是年检环节作假，超标排放的车辆仍可以获得环保检验合格标志；三是针对国四柴油货车，市场上的车用尿素质量参差不齐，且提供车用尿素服务站仍较少；四是车主原因造成超标排放，例如不添加合格的尿素，不定期维修，继续使用被淘汰的车辆等。

就上述主要问题，环保部联合相关部委近期做出了两项改革。一是前文已经介绍的《新大气法》规定生产商承担新车达标排放的责任，相应地环保部取消了新车环保型式核准公告制度，改为新车环保信息公开制度。二是环保部2016年7月发文不再核发机动车的环保年检标志，只有通过机动车排放检测的车辆才能取得机动车检验合格标志。同时，环保部门2016年4月发文也不再对机动车环保检验机构进行资质核准，机动车排放检验机构及其负责人对检验数据的真实性和准确性负责。这两项改革意味着环保部门将不再充当“裁判员”和“半个运动员”的双重角色，只需要做好排放监管。

那么面对如此大量的移动的重型柴油货车，如何有效进行排放监控，在监控发现超标后定位车辆进行查处，再对超标车辆情况进行分析判断是生产企业、机动车检验机构还是车主的问题，将是对管理部门的巨大考验。我国目前对移动源的排放监控远远落后于对固定源的监控，从方法到设备尚处于发展阶段，只有少数一些城市在尝试。京津冀投入大、检查力度强，计划通过遥感监测发现超标排放的重型柴油货车，在线监测进行查处。一旦京津冀的试验成功，将可供其它城市学习借鉴。

（四）油品质量监管

几大国企的加油站已经能够提供合格的车用柴油，但现在还存在小加油站供应劣质柴油的问题。2016年12月环保组织好空气保卫侠发布了《被忽视的柴油尾气污染》的调查报告。调查显示，因经济利益，销售劣质油的小加油站依然有市场。油品质量的监管权力和职责不在环保部门，因此地方环保部门需要推动和配合相关部门对劣质车用柴油的销售进行监管。

（五）运输方式转变

运输模式转变是指将货运模式从道路运输转向更加环保或能效更高的运输模式，比如铁路和水运。2015年我国货物运输量共计约417亿吨，道路运输占比75.43%，水运14.69%，铁路8.04%7. 《2016中国统计年鉴》，中国国家统计局。。显然，依赖柴油货车的道路运输是最主要的货运模式。如果将部分道路运输转向铁路和水运，则可以大幅降低货车带来的排放污染，降低货运行业的能耗。

当然，道路运输占有绝对比重有其原因。据亚洲清洁空气中心2012年的调查研究显示8. 亚洲清洁空气中心，《中国绿色货运制度与政策框架研究报告》，2016，中国财富出版社。，承运人选择货运方式主要考虑因素是成本、时间以及方便程度。在铁路运输方面，集装箱铁路运输成本高昂，时间灵活性低；非集装箱铁路快运的速度快，但货运规模较小，竞争激烈，费用偏高。就水路而言，内河航道的货物运输成本一般低于道路运输和铁路输运，但路线方面灵活性不足。海运成本较低，但速度慢，而且从货车到货船的装卸时间长，增加了总体运输成本。虽然我国已经提供了快速海运，但市场占有率过低，无法满足承运人的需求。

从道路运输转向铁路和水路，需要这两项系统的发展，依赖多式联运的建设。其实，我国从2008年就开始出台政策性文件鼓励铁路和水路的发展，推进多式联运。但直到“十二五”为止，尚未看到实质性的进步。发展多式联运涉及城市规划、基础设施建设、综合交通运输体系发展和交通运输管理，需由多个部门协作，国家发改委、交通运输部、地方人民政府、及地方的发改和交通部门关系最为密切。

天津环保局规定从2017年4月底起，天津港不再接收公路运输煤炭，转由铁路代替，虽然该政策措施的出发点是为了确保天津和北京2017年PM2.5达到国十条所规定的目标，但的确是迈出了运输方式转变的重要一小步。这也再次说明我国现阶段发展的特殊性，大气治理可以倒逼能源转型、产业结构调整和多式联运的发展。面对重型柴油货车治理这一具体问题，各级政府和环保部门可以利用好这一契机，将空气质量达标的压力转变为运输模式转变的动力，最终转化为切实可行的解决方案。

三、结语

笔者认为环保部治理重型柴油货车的新思路在“车油”两方面是对症下药，让之前利益链条上出现问题的生产商和机动车排放检验机构负其各自的责任，管理部门重在制定标准和监管。治理难点将放在在用车的排放监控和查处，因为货运行业的集约化程度低，个体户超过92%，且工作环境较差、社会地位低、收入不高，对该群体车辆超标情况的查处行为可能很难得到理解与配合。更关键的是查处超标行为是否能够让该群体有意愿和有能力更换为达标排放的卡车，或者在不更换卡车的情况下添加合格的尿素、对车辆进行改造等都是未知的，这些需要环保部门与其他相关部委合作找到适合行业实际情况的解决方案。

在“路”方面，目前只看到京津冀的一项尝试。若要大幅降低重型柴油货车的排放，必须发展多式联运，将部分城际间的道路运输向铁路和水运转移，需要多部委和重要的货运省市合作系统性规划运输模式的转变。此外，在城市内的货运，也可以考虑在“路”方面做文章。例如，通过合理设计城市配送中心，提高运输效率，减少路上的重型柴油货车的数量。

作为专注大气领域的民间公益环保机构，我们期待以小见大，希望看到重型柴油货车治理模式的转变能切实大幅度降低该行业的排放量，同时建立科学有效的监管体系。正如陈吉宁在2017年“两会”答记者问上所说的，过去三年空气质量改善的成绩值得肯定，同时存在的问题也很明显，环保部正在有针对性地进行一系列的改革，希望从根本上解决治理的顽疾。从中可以看出，这也符合了习近平总书记指出的大力推进生态文明建设，绿水青山就是金山银山的环保宗旨。

(责任编辑 陈莹)

● 付璐，亚洲清洁空气中心中国区总监。