我国粮食责任制的思想与实践

◎丁声俊

绿叶观察

我国粮食责任制的思想与实践

◎丁声俊

2004年，我国全面放开粮食购销市场的突破性改革，逐步建立健全粮食新体制新机制，给粮食生产、购销注入了活力与动力。在粮食生产连丰、粮食储备充裕、市场供给丰满的情势下，一些地方产生放松粮食生产、忽视粮食流通、甚至使其边缘化、以及过度依赖中央的倾向。针对这一问题，党和国家及时采取对策措施。2014年12月，国务院颁布实施了《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》（以下简称《意见》）。与《意见》相配套，国务院办公厅2015年颁布实施了《粮食安全省长责任制考核办法》（以下简称《办法》）。《意见》和《办法》都是国务院关于粮食安全首次颁布实施的文件，是深化粮食改革和加强粮食制度建设的重大举措。

一、制定《意见》的思想渊源

回顾“责任制”发展的历史脉络，不能不追溯其深刻的时代背景。或者说就必然会想到，我国最早倡导责任制改革的是伟人邓小平。

（一）邓小平“责任制”的思想和理论。早在上世纪80年代初，邓小平明确提出建立责任制的思想和主张，具有深刻的时代内涵，不仅包括具有开创意义的家庭联产承包责任制，也包括党政干部监督管理责任制与现代化建设的科学管理责任制。这是具有中国特色的、内涵丰富的责任制思想，对中国改革开放的道路提供了启示。回顾近40年波澜壮阔的改革开放历程，邓小平理论及其责任制思想，已形成一种基本的思维取向与价值导向。邓小平创造性地提出“责任制”的管理思想和理论，是具有中国特色的内涵博大的精神财富，是当代中国进行责任制改革和建设的思想渊源。

邓小平责任制思想和理论，具有 “四大特质”：一是人本观。即以人为中心、为第一积极要素，切实提高人的责任感和主人翁感。二是制度观。即包括建立责任制度的制度含义、制度功能、制度建设及体制改革。三是实践观。即坚持马克思主义哲学的基本观点，从解决经济社会环境面临的新情况、新问题出发，有针对性的提出的新思想和新观点。四是发展观。即依据客观环境的变化，健全完善责任制的内容，使这一制度更具有针对性和效能性。

（二）邓小平“责任制”思想和理论的实践。回顾我国粮食责任制改革和建立的历史脉络、追溯其深刻的时代背景，可清晰看到，邓小平责任制思想为建立健全我国粮食安全责任制提供了丰富的思想渊源，指出了基本的思维取向和价值导向。在上世纪80年代改革开放初期，邓小平关于责任制问题不仅发表了明确的主张，而且做出了果断的决策。1980年5月，在改革大潮初起时，邓小平发表了关于农村责任制的讲话，并把新思维付诸于实践。以此为契机，开创了具有中国特色的“家庭联产承包责任制”，启航了中国改革开放的征程。从此，我国突破了农村经济体制的桎梏，创建和实行了改变亿万农民命运的新制度，开启农业农村发展新路。

在邓小平“责任制”思想和理论的感召和指导下，当年把一系列经济“责任制”的建立和健全推到前台。工业、商业、粮食和供销合作系统等经济领域，各种责任制改革热潮涌动。这一改革一扫长期存在的敷衍了事、得过且过、不负责任，不守信用、公文旅行、互相推诿的工作态度，以及浑浑噩噩打发日子的“软懒散”和“大锅饭”。随着我国改革的进一步深化，邓小平“责任制”思想以巨大的威力，超越经济领域在多方面和多层面显示出重大而深远的意义。

（三）把“责任制”置入“制度文明建设”。重温邓小平“责任制”思想的时代取向和价值导向，可以清楚地看到，系于这位世纪伟人心中的，是从上到下地建立岗位责任制。他曾反复强调：在任何一个组织中，进行任何复杂的工作，不仅需要分工负责，而且需要有人负总责。这就是说，要建立起“责任制度”。他甚至严厉的警告说，“无人负责”是一种“灾难”，要小心“犯历史性大错误”。邓小平在多次讲话中，一次比一次更明确地阐释责任观。特别是1978年3月《在全国科学大会开幕式上的讲话》中，他提出确定性论断：“要建立技术责任制。”笔者有幸作为代表出席这次科技的盛会，聆听邓小平这篇产生深远影响的著名讲话。当时，会场上掌声经久不息。这位伟人以浓重的四川口音，铿锵有力地讲述道：“要有分工负责，要从上到下建立岗位责任制。这样，工作才能有秩序，有效率，才能职责分清，赏罚分明，不致拖延推诿，互相妨碍。”这次科学大会的深远意义不言自明。其中有诸多相关科技人员的“技术责任制”，研究机构的“所长负责制”等首倡命题，意义重大。实际上，他所说的“所长负责制”亦即广义的专家负责制，也就是社会主义现代化建设的科学管理责任制。他希望通过加强责任制来促进一种新风气的产生：“要通过加强责任制，通过赏罚严明，在各条战线上形成你追我赶、争当先进、奋发向上的风气。”邓小平十分明确地提出了“职、权、责”相统一、而落脚于“责”的主张，“责”的制度取向更凸显出来。若从更深的层面上理解，邓小平已把社会主义现代化建设的重大责任，与民主集中制的执行结合起来，把“责任”命题置入当今“制度文明建设”的大改革中。无疑，中国的制度文明建设，将不断开创中国特色社会主义建设的新局面。基于此，进一步深入回溯我国责任制演绎的历史线索，就能更深入地领会其重大的时代意义，及对未来的影响。

在改革开放进程中，我国“责任制”的建立和健全不断推进：从“家庭联产承包责任制”到“责任主体”；从“法律责任”到“责任伦理”；从“责任风暴”到“责任意识”；从“问责制”到“责任追究”。在这一发展过程中，邓小平的“责任观”与“制度观”相互结合，把责任制建设扩大到政治、经济和社会的各个领域，包括国民经济的重要领域粮食行业。上述分析表明，邓小平最早发动的责任制改革具有深刻的时代内涵，为后来的改革、建设、发展提供了思想渊源，指明了方向。

二、《意见》完善和发展的历程

回顾从上世纪80年代初粮食责任制改革的全过程，我们可以得出合乎逻辑的结论：建立粮食安全省长责任制，正是由上而下，加大粮食安全保障力度的重大改革举措。这一制度的建立和健全，是党中央和国务院关于建立健全粮食安全首长责任制度的发展和创新，也是邓小平“责任制”思想的继承和发展。

早在1982年，国务院就颁发决定，对各省、区、市实行“粮食征购、销售、调拨包干一定三年”的管理办法。在1986年和1993年，国家对“一定三年”又进行了2次调整。到1994年，在《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》中，进一步做出明确的、定量化的规定,“实行省、自治区、直辖市政府领导负责制,负责本地区粮食总量平衡,稳定粮田面积、稳定粮食产量、稳定粮食库存,灵活运用地方粮食储备进行调节,保证粮食供应和粮价稳定”。同年，国务院做出明确的决定，实施“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制。前者的主旨在于实现中央统一领导、地方分级负责的粮食管理体制。以此为契机，在全国实现了省、自治区、直辖市政府主要领导承担的“米袋子”负责制度。这实质上就是实施《粮食安全责任制》。此后，国务院在多届的全国人大会上所作的《政府工作报告》中，都一再重申和强调要坚持“米袋子”省长负责制。

如果从1994年开始计算，我国实行“米袋子”省长负责制已有20多年时间。实施结果证明：这项举措，对保障市场供应、稳定市场价格、合理分配中央和地方粮食事权、强化地方政府责任，发挥了重要作用。

但是，不可否认，当前我国粮食产销格局和流通体制发生了根本性变迁，粮食“供给侧”结构和“需求侧”结构、特别是“供给侧”结构面临着复杂的问题。在经济发展新常态下，经济结构战略性调整加速推进，粮食贸易趋向全球化、粮食购销市场化程度不断加深，国内粮食市场累积的各种矛盾进一步交织。粮食供求总量紧平衡与部分品种阶段性剩余并存，托市价格面临双重挤压与保护粮农利益同在，国际粮食资源的适度利用与冲击国内市场矛盾凸显，面临着多重严峻挑战：一是资源约束压力越来越加重；二是粮食消费呈继续刚性增长态势；三是出现了匪夷所思的“劳力荒”、粮食生产后继乏人；四是严重自然灾害频发重发、导致灾区农业粮食生产大幅度减收；五是国际粮食市场波动对国内市场造成严重影响、甚至冲击；六是农业粮食“供给侧”结构与“需求侧”结构脱节、质量和效益低下；七是一些地方产生放松粮食生产的倾向。诸如忽视粮食生产和流通，“边缘化”、“削弱化”、甚至撤销必要的粮食管理机构，以及存在过度依赖中央的思想。这些新矛盾、新问题，反映了我国粮食产销格局和流通体制的变迁，也体现了深化改革的必要。

那末，为什么要强调省级政府的粮食主体责任呢？它具有客观的大背景。省长负责制是个相对概念,是相对于以前中央大包大揽、各省吃中央粮食“大锅饭”而言的。在粮食统购统销时期，实行“粮食由我管，吃饭由我包”。这种吃“大锅饭”的制度影响颇深，必须彻底消除，建立省级政府粮食的责任，必须合理分配中央和省级政府的粮食事权。可见，建立和实施粮食省长责任制是对传统“大锅饭”制度的彻底改革。

适应全面改革和粮食改革不断深化的需要,在“米袋子”省长负责制的基础上，必须强化省级政府作为粮食安全责任主体的角色。其原因主要有四点：一是，由中央与地方之间的财力分配决定使然。政府对粮食问题负责,无论是负担生产之责，还是负担市场之责,都要以财力为基础。迄今，我国财政体制已进行过四次较大的改革，中央与地方之间的财力分配格局决定了粮食事权的划分。二是，省一级政府对粮食安全未尽到责任,未能发挥与其财力相适应的职能。例如：地方政府对农业的投入不落实，不愿承担扶持农业技术推广的责任,保护耕地不力、甚至乱占滥用耕地。三是，全国粮食产销格局根本转变。一些经济发达省份、尤其是东南沿海地区粮食产能下降过猛，自给率过低。四是，我国历来是以省为单位安排粮食总量和品种平衡的。在体制上和工作上, 全国粮食供需平衡也是建立在各省平衡的基础之上的。

“悠悠万事、民生为大”，“芸芸众生。吃饭为大”。面对当今如此复杂敏感的新形势和新矛盾，不仅是整个国家，而且每个省（市、区），特别是粮食生产大省、人口众多粮食消费大省，稳定粮食供求平衡的大局绝不可动摇，粮食安全这根“弦”决不能丝毫放松，否则粮食生产有可能出现大的滑坡。一旦出现“滑坡”，再恢复起来不知要多花费多少倍的努力。鉴于此，各省（市、区）政府维护粮食安全的事权与责任必须进一步明确，并且还必须强化考核和问责。由此看来，制定“粮食安全省长责任制”，是新时代的呼唤，是新形势的要求。

三、《意见》的创新点和落实履行

如果回顾从“米袋子”省长负责制到“粮食省长责任制”的20余年的历史，就可感受到，这是一个不断完善、发展和创新的改革过程。特别是2014年和2015年分别颁布的《意见》和《办法》，具有新特点、新亮点。

（一）明确责任主体，政府守土有责。两个文件具有多个创新点和亮点，更全面、更系统、更具体地规定了各省级人民政府作为责任主体维护国家粮食安全的事权，明晰了省级政府的粮食事权：（1）强化粮食安全意识和责任；（2）巩固和提高粮食生产能力；（3）切实保护种粮积极性；（4）管好地方粮食储备；（5）增强粮食流通能力；（6）促进粮食产业健康发展；（7）保障区域粮食市场基本稳定；（8）强化粮食质量安全治理；（9）大力推进节粮减损和健康消费；（10）强化保障措施和监督考核。这10项规定，全面加强和扩展了各省（市、区）人民政府必须切实承担的保障本地区粮食安全的主体责任，全面涵盖了粮食再生产的各个领域：不仅要抓好粮食生产，而且必须重视粮食流通、储备；不仅要抓好国企改革、宏观调控、市场监管，而且必须重视节粮减损、城乡居民科学合理消费；不仅要保障粮食数量安全，而且更要保障粮食质量安全。即民众关心的“舌尖上的安全”；不仅要扩大粮食产能，而且要注重生态环境保护，加强粮食质量安全治理，确保新增的粮食产能是“健康产能”；不仅注重发挥市场配置资源的决定性作用，还要积极发挥政府的宏观调控作用；不仅要着力发展粮食生产和流通，而且要科学引导城乡居民合理消费，让居民吃得饱、吃得好、吃出节俭、吃出康健。相较于实行多年的“米袋子”省长负责制，粮食安全省长责任制的范畴更广，要求更高，更符合新形势下保障粮食安全的现实需要。各省级政府“守土有责”，必须忠于职守，认真履行。

（二）考核办法严格，明确“三化”。如述，为保证《意见》的落地生根、贯彻执行，国务院办公厅颁布和实施了考核《办法》。在该《办法》中，共设置了6方面的内容，并定出“量化、细化、硬化”的指标，可兹考核：一是确保耕地面积基本稳定、质量不下降，粮食生产稳定发展，粮食可持续生产能力不断增强；二是保护种粮积极性，财政对扶持粮食生产和流通的投入合理增长，提高种粮比较收益，落实粮食收购政策，不出现卖粮难问题；三是落实地方粮食储备，增强粮食仓储能力，加强监督管理，确保地方储备粮数量真实、质量安全；四是完善粮食调控和监管体系，保障粮食市场供应和价格基本稳定，不出现脱销断档，维护粮食市场秩序。完善粮食应急保障体系，及时处置突发事件，确保粮食应急供应；五是加强耕地污染防治，提高粮食质量安全检验监测能力和超标粮食处置能力，禁止不符合食品安全标准的粮食流入口粮市场；六是按照保障粮食安全的要求，落实农业、粮食等相关行政主管部门的职责任务，确保责任落实、人员落实.。以上6方面考核内容，分别由国土资源部、农业部、国家发展和改革委员会、环境保护部、国家粮食局和统计局等部（委局）作为考核的牵头或配合部门（单位）进行考核。

在国务院颁布和实施《粮食安全省长责任制》一周年之际，最重要的是进一步落实这项基本制度。当下，必须紧紧抓住三个重要环节：一是“提高”。即提高对保障粮食安全的思想认识和责任意识，这是前提。二是“加强”。即加强组织建设，建立精干效能的管理机构，这是关键。三是“严格”。即严格监督考核制度，这是保证。通过采取以上三项相互联系的措施，确保《粮食安全省长责任制》中各项规定的落实。

第一，提高思想认识，强化安全意识，坚定守住“底线”。党的十八大以来，党中央、国务院制定了确保国家粮食安全的方针、政策，对粮食工作做出了新部署，提出了新要求，一定要管好守住“天下粮仓”。2013年，中央制定和实施了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的保障国家粮食安全的“20”字新战略。其核心在于确保国家粮食安全，确保谷物基本自给，确保口粮绝对安全，确保粮食质量安全，要坚持把保障国家粮食安全作为我国农业现代化的首要任务，制定和出台了《粮食安全省长责任制》这一确保粮食安全的基本制度，是护身符。当前，各省级人民政府要提高粮食安全意识，提高忧患意识，把思想认识统一到党中央战略决策的高度，坚守“四条底线”：一是坚守粮食总量的安全底线；二是坚守粮食质量的安全底线；三是坚守农民的增收底线；四是坚守市场基本稳定的底线。

第二，加强组织建设，健全精干机构，提高管理效能。在方针、政策、法规制定之后，组织建设至关重要。落实粮食安全省长责任制的一个关键环节，是做到组织机构落实。即需要建立健全精干效能的行政管理机构，以有力推进各项贯彻落实工作。必须认识到，在市场经济条件下，市场流通具有更加突出的地位和作用。马克思主义政治经济学原理揭示，生产是基础，流通是关键；一般生产决定流通，但在一定条件下，流通也反作用于生产。鉴于粮食是民生产业、公益产业，又是一种特殊商品，在发挥市场配置资源的决定性作用的同时，政府的作用和作为决不可忽视，即必须协同发挥政府和市场“两只手”的作用。为维护和促进社会再生产顺利实施，使“粮食安全省长责任制”真正落实，必须健全和加强精干的专门行政管理机构。全国粮食主产省、人口众多的粮食销售大省（市、区）需要保持精干、高效的行政职能机构，作为政府管理全社会粮食的职能部门。这些地方，深化粮改、粮食购销、市场供应、粮食管理、保障粮食安全的任务十分繁重，更需要建立健全独立的、精干效能的、能够胜任其重要职责的正局级行政管理机构，以作为政府的得力职能机构，担当起本省（区）粮食工作和保障粮食安全的繁重职责。

第三，严格依法治粮，定期监督考核，营造良好环境。党的十八届四中全会通过的《决定》中，把“全面推进依法治国”列为“四个全面”的重要内容。中央关于“全面推进依法治国”决策，为贯彻落实《粮食安全省长责任制》提供了法治武器和坚强保障：统一了思想认识，树立了法治思维，指明了工作路径。这里，借全面贯彻落实《粮食安全省长责任制》之机，对“依法治粮”稍加阐释。当前，我国必须抓紧抓好“五个要点”：一是依法治粮，科学“立法、立规”。当前要加快粮食法的立法进程，加快构建和健全与全面推进“法治管粮”相适应的完善的法律法规制度体系；二是依法行政，执法“必严、必究”。即以法律法规为准绳，对全社会粮食流通进行全面监督、监管和检查，对违法违规行为做到有法必依、执法必严、违法必究；三是依法管粮，转变“机制、机理”。即加大由管理国有粮食企业为主向管理全社会粮食流通转变，由以行政管理手段为主向以法律、经济手段为主转变，坚持切实做到“不缺位、不越位、不错位”。四是依法决策，强化“信用、信义”。重点是加快粮食信用能力和信义氛围建设，建立完善全国统一的粮食信用体系，弘扬诚信，力戒失信，严打“假冒伪劣”的不法分子，规范粮食流通秩序和市场主体行为。五是依法监管，建置“机关、机构”。即建立精干高效的专门机关和专业机构，充实素质高、作风硬、法规意识强的专业力量；执法人员要学法、尊法、守法、用法，坚持公正公平文明执法，营造良好的市场营销环境。

在本文要收笔的时候，特别强调：贯彻落实《粮食安全省长责任制》，必须注重考核，严格“追责、问责”。依据《粮食安全省长责任制》的明确要求：由国家发展和改革委员会、国家粮食局会同有关部门制定监督考核办法，定期组织对各省（区、市）人民政府的落实情况进行考核，对成绩突出的给予表扬，对不合格的予以通报批评、责令整改并追究责任，重大情况及时向国务院报告。

（责任编辑 张亮）

● 丁声俊，中国人民大学中国合作社研究院首席研究员。