环境污染第三方治理地方规范初论

贺光银张林鸿*

环境污染第三方治理地方规范初论

贺光银张林鸿*

（贵州大学法学院，贵阳550025）

我国环境污染第三方治理正处于“地方软法”治理阶段，从基本原则、适用领域、运作模式、配套制度等方面对这些地方规范进行了初步分析。由此观察，地方第三方治理面临着政府角色定位不明、治理机制不健全、监管体系不完善等现实困境。第三方治理在缺乏具体法律规制的背景下，亟需加快第三方治理地方性立法——规范地方实践；明确政府“合作者”的角色，通过正向的有力激励和反向的严格监管，协调好政企关系；从责任机制、合作机制等方面深入健全第三方治理机制；纵向上健全多元主体的严密监管体系，横向上强化每种具体监管方式的监管力度，从外部层面增强企业开展第三方治理的积极性。

环境污染第三方治理；地方规范；初步分析；现实困境；完善建议

在新经济常态下，生态文明建设和环境治理也进入新阶段。2013年中央提出“推行环境污染第三方治理”，2014年明确“环境污染第三方治理（以下简称第三方治理）是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式”(国务院办公厅,2015)。旨在通过市场要素，发挥市场在配置环境治理资源上的基础性作用，实现环境污染治理的高效化、专业化、社会化，从而降低整个社会治理环境污染的成本，同时推动我国环保产业的发展。近两年,多个省市①纷纷出台第三方治理的地方政府规范文件引导、规制地方实践。通过地方第三方治理的渐进式推行，这些规范在第三方治理基本原则、对象范围、运作模式以及配套制度方面的有益探索，对完善第三方治理法律制度和健全第三方治理运行体系有着重要的现实价值和理论意义。

一、环境污染第三方治理地方性法律文件分析

从2014年国务院办公厅发布《关于推进环境污染第三方治理的意见》到2015年国家发改委、环保部、能源局联合发布《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》中，可以看出中央层面第三方治理的推行呈现多部委联合的方式。地方政府的第三方治理法律文件在本质属性上决定了其处于“软法治理”阶段并突显软性的“政策法”规范特点，其主要的实质内容是对第三方涉及的领域进行原则性的倡导和鼓励，规范工具由传统的“命令-控制”转变为“经济-激励”型。

（一）第三方治理基本原则

在地方第三方治理规范文件不具有法律强制力的背景下，地方实践很大程度上依赖于第三方治理原则的指引，其中有近一半的第三方治理地方规范文件明确提出第三方治理遵循的基本原则：一是在微观层面的环境法“损害担责”原则——“排污者付费”，二是宏观层面发挥市场配置环境治理资源的基础性作用——“市场化运作（企业主体地位），三是宏观层面克服市场失灵的政府调节——“政府引导推动”。此外部分省份在原则上亦体现出地方特色，如从环境责任原则出发，上海提出“谁污染环境、谁破坏生态谁付费”，青海提出“连带责任”，从监督管理层面出发，吉林、沈阳提出的“严格执法、加强监管”、“环保部门监管”等原则。原则的不同也反映出地方对第三方治理各环节认识倾向和重视程度的不同，同时也反映出治理环节中的重难点；如第三方治理中的责任配置——“污者污染治理主体责任与第三方具体治污者连带责任”，市场化运作中的政企关系——“企业主体地位（企业自愿）、市场培育、规范管理”，政府引导推动中的角色定位——“统筹协调，分类指导以及严格执法、（环保部门）监管”等。

（二）第三方治理适用对象与范围

在中央“环境公用设施、工业园区”的基础上，地方规范在治理适用领域上有所扩张和强化——从传统单一的污染治理到多元的生态修复和综合性的环境服务。具体表现在：一是从传统治理领域，包含的环境要素污染范围上得到扩展，如海南、沈阳、廊坊等地从水、固体废弃物拓展到“大气、土地、海洋、湿地、森林”等；二是从横向上的生态区域修复，如甘肃、云南、河北等地从污染治理延伸至“重点流域环境综合整治、生态环境修复、重大项目环境保护和恢复”，以及从城市延伸至“农村环境整治领域”；三是行业产业结构范围得到扩展，污染治理的纵向深度上得到强化，呈现出多元的综合性环境服务，如安徽省提出以水泥、石化、化工、有色金属冶炼等高污染行业，以及造纸、电镀、印染、制革等重点污染企业为着力点,北京根据不同领域与行业特点，开展差异性、竞争性的第三方治理等。横向上因地方产业结构、行业特点以及地理条件、生态环境不同的影响，第三方治理适用的重点领域亦各具特色；如陕西、甘肃、云南、福建等省因生态环境脆弱更加注重从生态环境的整治（恢复）领域推定第三方治理；而上海、北京、沈阳因城市化水平较高、工业体系和产业结构较为完整更注重从“污染源的监测”等领域推行第三方治理；而海南既是旅游大省，海洋生态又较为脆弱所以在适用领域上最为广泛。

（三）第三方治理运作模式

在地方层面第三方治理运作模式上，大部分省份对各领域的运作模式进行了基本的界定：如“特许经营”、“委托运营”、“委托治理”、“环境绩效合同”、“环境综合服务”等；按照责任主体类型划分：一是根据污染者付费原理，企业的第三方治理，具体如工业园区、重点行业等领域；二是根据服务型政府及其公共职能原理，政府的第三方治理，具体如环境公共服务领域、城镇污染场地和区域性生态环境污染治理等。各个领域适用的具体运作模式也各有不同，在工业园区领域约有十个省份鼓励集中专业化、治理综合性的环境服务，如“打捆方式，第三方进行整体式设计、模块化建设、一体化运营，以及循环化改造等”；在电力钢铁等重点行业中，在吉林、山西、河南等省份提出的环境绩效合同服务之后，又有河北、黑龙江、甘肃、福建提出的委托治理、委托运营方式，其中重庆市尤为具体②；在环境公用设施上,吉林、陕西、甘肃、青海提出的采取特许经营、委托经营模式，以及山西、广西部分省份提出环境公用设施按照PPP模式；在区域性环境治理（城镇污染场地治理、农村环境整治）上各地均是采取环境绩效合同服务。简化来看，地方第三方治理模式主要有两类：一是企业自主开展第三方治理，无论是委托治理、委托运营以及环境绩效合同服务属于平等民事主体间的环境服务民事合同；二是政府负责的领域，无论是特许经营、委托经营及政府购买服务属于非平等民事主体的环境服务政府合同，这其中还包括如安徽、山西、福建部分省份通过污染企业限期治理下，依据《行政强制法》第三十条所确立的代履行制度进行委托第三方治理，此种模式下的法律关系由“准环境服务民事合同”转化为“环境服务政府合同”。

（四）第三方治理配套制度

在配套制度上，地方规范既有正向的经济激励，又有反向的监督管理。首先在经济激励制度上，地方对中央的排污收费制度、排污权交易制度、环境责任保险制度进行了初步的拓展和强化，但此种拓展与强化仍是原则性指引，并未与第三方治理建立实质性的顺畅衔接机制。一是在衔接排污权交易制度上，除甘肃提出的“形成管理规范、交易顺畅的排污权有偿使用和交易制度体系”、北京的“探索创新收费权质押贷款、排污权质押融资”外，其余各地鲜有进一步的完善和创新，这是由于我国各地的排污权交易制度还不成熟。地方正在试点过程且排污权地方立法在交易标的、主体制度、交易行为、交易平台等方面存在诸多不足(彭本利,2013)；二是在规范排污收费制度上，各地在提高排污收费标准实行差别化排污收费的基础上，明确了主要污染种类及超过地方标准（或总量）限值的基础上加征排污费，注重地方标准和限值的工具价值作用；三是在连接环境污染责任保险制度上，部分地方是鼓励污染企业或第三方企业参加保险，逐步健全环境污染领域保险产品体系，运用保险机制转移风险，如福建、四川、海南、广西等省市以及《黑龙江环境污染强制责任保险试点工作方案》等。

其次，在监督管理制度上，多数地方省市在行政机关严格执法监管以外，在市场机制引导下还突出民间“私主体”的监督管理。各地在行政监管层面呈现出点状化创新并各有特色，具体表现在：一是完善执法所依据的大气、水、土壤等地方环境要素污染排放标准，借助省、市、县等多级检测体系在线实时全覆盖，如上海、安徽、山西等省市；二是通过环评文件限批、挂牌督办、限期委托第三方治理、行政强制（行政代执行）等形成倒逼机制，第三方治理合同在环保部门备案、登记，对检测数据违法的进行高限从严从重处罚，如责令停产整顿、关停取缔等；三是推广网格化环境监管模式，实行监测监察执法垂直管理制度以及多部门的联动执法机制，如北京市。在民间“私主体”的市场监管体系上，突显多层级、多主体、广范围的监管，具体表现在：一是通过完善有奖举报制度和投诉受理机制、环境公益诉讼等发挥公民的监管作用，二是通过建立环境服务信用等级评价发挥市场优胜劣汰的规律，突出市场的监督作用；三是强化信息公开制度，通过环保部门、排污企业、第三方企业等的环境信息公开，发挥社会和舆论监督作用。

二、环境污染第三方治理现实困境

从基本原则、对象与范围、运作模式以及配套制度方面对地方性第三方治理规范性文件进行初步分析的基础上，结合当下学界对第三方治理的已有研究，以及在实践中第三方治理反映出来的具体问题，现阶段我国的第三方治理面临的现实困境主要表现在：

（一）政府角色定位不明

纵观各地关于第三方治理的政府规范文件，无论从这些规范的承载形式，还是规范的实质内容，政府（及其职能部门）在第三方治理中起着重要的作用。首先政府在第三方治理各个阶段的角色易混同。一是从第三方治理基本原则——“政府引导推动”，可以看出政府主要扮演着引导者、推动者的角色，这种引导推动的角色在第三方治理生态修复领域进一步演化——政府成为该领域的主要责任者；此外在第三方治理的运作模式和配套制度上这种责任者延伸为一种市场环境服务的合作者以及法定的监督者。可以看出各阶段政府及其职能部门所起的作用亦不相同，既有事前的引导鼓励、平等合作，又有事中的监督管理，还有事后的纠纷解决以及法益的保障落实等。各地规范明确了政府扮演者多重角色，这种多重角色分散在不同级别的政府及其职能部门，且多重角色本身对政府就是极大的考验，在实践的具体工作当中也极易出现各阶段政府角色混乱的现象。其次，环境要素的切割管理客观上增加了推行第三方治理的行政成本。环境管理体制中环境要素的监管权存在着交叉和矛盾（王灿发,2003）,各地规范文件中虽然强化了各个职能部门对第三方治理的组织实施，但是从横向各部门之间和纵向各级政府之间仍缺乏强有力第三方治理统筹的整体计划、纲领和方案等。在行政系统内部对各部门缺乏精准角色定位，职能的交叉和混乱导致政府效率低下，进而部门间相互割裂的职能难以从整体、全局的层面有效推进第三方治理，即使明确不同角色分属不同职能部门，但对此种分条块的明确实质内容的责任模式仍需同级或上级政府进行统筹协调。再次，政府多角色的混同导致第三方治理中政企关系扭曲。当下面临着我国环保服务市场不健全的现状——环保服务企业发展迟滞、相应行业协会组织未成立、市场规制秩序不成熟，政府“引导者”、“责任者”、“监管者”角色转换失灵，排污企业、第三方企业出于市场“经济人”的本性，“在政府的‘宽容’下，出于成本-收益的分析，企业与政府之间极易出现权力寻租现象，排污企业、第三方企业与政府关系扭曲”（王琪和韩坤，2015），从而异化协同、合作治污的模式。

（二）监管服务体系不健全

纵观中央和地方在规范文件中都强调完善环境污染第三方治理的监管体系，但在具体的实质内容对应上二者是相互脱节的。首先多元监管主体的不明确性，虽然地方政策在监管部分比中央而言更具有可操作性，但从主体上来看，多数地方政府主要还是注重环保行政机关的执法监管以及市场自身的内部监管，这对于完善整个第三方监督体系层级是不够的。在第三方治理模式中，监管的主体除了具有行政监管职权的环保等部门、市场自身的监管以外，还有作为“当事人”的排污企业和第三方服务企业、社会公众、民间环保组织等主体。其次，在各主体的监管框架下缺乏具体监管机制，公众、新闻媒体、环保NGO等主体在进行监督时缺乏具体的、可以遵循的制度，各地仅仅原则性地提出“健全政府、投资者、公众共同参与的监督机制”等，且相应的衔接制度以及多元主体共同参与的机制尚有待构建，如多数地方明确“公民举报投诉机制”、“强化环境行政执法”、“强化环境行政执法与环境刑事司法的衔接”，从公民的举报、投诉，到具体的环境行政执法、刑事司法，以及受害者赔偿、污染治理、生态修复等环节，从行政执法、刑事司法、事后的民事补救各环节缺乏具体明确的衔接机制，难以使案件得到快速有效处理、化解。再次是监督的具体方式较为单一且乏力，行政机关有其法定的职权的《环保法》所赋予的多种监管方式，但作为民事主体的企业、公众、新闻媒体、环保NGO、行业协会等进行监管方式单一且主要是要求排污企业和第三方企业公布相关信息，且公众、市场的监管的方式主要是以信息获取、信息公布为前提，如“排污企业、第三方企业对污染信息的公布，以及市场中行业自我约束、企业诚信档案、黑名单制度”等，而多数地方政策对于环境信息公布的要求仍然是鼓励性质，如“鼓励第三方治理企业发布年度报告”等，缺乏义务性强制规范。且对信息的公布范围、公布的平台、公布的程度等缺乏具体成熟的制度加以规制。

（三）治理机制不健全

地方第三方治理规范文件虽然对治理机制有所拓展，但总体上仍呈现出治理机制不健全。一方面现在对治理机制的规定主要还是原则性的文字概述,另一方面治理机制中的各个子部分和各部份相互衔接仍欠缺，具体表现在：一是各方责任机制上，各方主体的责任边界不明。在明确“排污企业承担主体责任，第三方企业承担约定责任”基础上，地方上还突出排污企业与第三方企业的连带责任，此种连带责任的性质、边界以及法律依据是不明确的，在民事侵权法律关系视野下，污染受害者尚可基于排污企业与第三方企业签订环境服务合同，并依据《侵权法》尚可追究两者的连带责任，但在环境行政法律关系视野下，依据现行的《环保法》排污企业仍是环境治理的责任主体，环保部门不能单独针对第三方企业进行行政处罚；二是合作机制上不顺畅，在环保服务市场发展滞后的基础上，第三方服务企业主体自身不成熟，在污染企业主动开展第三方治理，在“盈利”的本质影响下对于第三方企业的选择仍面临着困境，且在具体治污过程中第三方治理效果难免“打折扣”，此外在行政部门实施行政强制委托第三方治理的模式下，第三方服务企业面对的市场主体是行政机关，当下行政机关的诚信形象不佳，也影响着第三方环境服务企业的积极合作态度；三是履约保障机制尚未建立，部分地方政府当下虽创造性的提出“第三方支付平台管理”“委托支付协议-第三方支付机制”，但对于第三方支付机制中资金预存制度、第三方治理效果确认等环节不成熟，并且缺乏具体的操作细则等；四是纠纷解决机制只有雏形，地方规范文件对纠纷解决仅仅只是建立了基本的协商解决机制，如河北省提出“发生争议，共同聘请专家或机构进行调解，以及环保部门协调解决”等，横向上如“调解、仲裁、诉讼”等多元化的纠纷解决机制尚未建立，纵向上每种具体的纠纷解决路径在实践和规范层面仍有诸多不成熟的地方。

三、环境污染第三方治理完善建议

环境污染第三方治理是一个综合性法律问题，从原来排污企业与政府间的命令-控制型，转变到多方互动协作治理环境污染的模式。面临地方第三方治理规范现状急需从完善地方立法、明晰政府角色、健全治理机制等方面进一步完善。

（一）加快完善第三方治理地方性立法

目前第三方治理已初步纳入法制轨道——处于“软法治理”阶段，亟需通过地方性法规进行规制——合理、有序地进行深入创新探索。其中企业的第三方治理基础性法律依据之一在于新《环保法》所确立“损害担责”原则，确立的开放性责任承担方式——污染者通过市场付费替代履行环境治理责任(刘超,2015)，基础性法律依据之二在于《行政强制法》第五十条③所确立的代履行制度。而政府的第三方治理基础性依据在于《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《招投标法》以及系列的公共事业特许经营中央、地方立法。在中央尚未出台第三方治理的相关法律之前，在已有的基础性相关法律前提下，对于第三方治理的引导和规范很大程度上还是地方立法问题。在平等民事主体间企业的第三方治理中，在《民法通则》、《合同法》、《侵权责任法》等相关民法的基础上，还需要地方人大、政府根据新《立法法》第72条等出台具体的第三方治理管理办法，其中重点在于明确政府职能部门对企业间污染治理合同履行的监管原则、方式和程度及纠纷快速解决的机制构建。在政府的第三方治理中因涉及政府公共职能及权力范围，根据法治政府的原则需要中央宏观层面完善公私合作促进领域的相关立法，“完善公私合作制的合同模式——特许经营模式”(李以所, 2013)。此外要推动第三方治理的实质进步，需要将其与环境法当下已有的初步成熟的环境领域经济激励制度和政策进行深度融合，如排污收费、排污权交易、环境责任保险、环境税等系列制度，在具体微观差别化的排污收费、排污权交易市场、环境污染责任保险以及正在起草的环境税方面都需要加快整合中央、地方的法律、政策，通过制度群相互配合衔接形成合力——形成良性的生态环境治理法治秩序，降低污染治理的制度成本。

（二）明晰政府角色定位

政府多层次的角色定位，其本质是为了在污染治理和生态修复领域保证和维系政府与第三方的合作互惠关系。在多元生态环境治理主体存在的条件下，“政府治理、公众参与”的模式势必向“合作治理”模式转变（陈潭,2013）。政府要明确定位自身“合作者”的角色，其中政府“合作者”角色主要通过政府的激励和监管两方面来体现。

1.健全政府激励机制

由于环境事务的公共性、环境治理的高成本等因素影响，生态环境治理主要还是依靠环境行政权力的运用。第三方治理的核心原则“市场化运作、政府引导推动”均要求政府强有力的“激励保障”。（1）在行政系统内部激励上，无论是激励措施还是责任追究要将环境治理效果、生态环境质量与地方政府的核心利益（财政收益及相关的经济权力）高度关联(巩固,2013)，从经济利益权力的获取上提高地方政府有力推动第三方治理的积极性。在环境质量地方政府负责制的统筹下，在横向行政部门格局下借助“地方政府多部门参与的环境污染第三方治理联席会议”，加强多个部门的信息沟通、共享，降低环境治理的行政成本。（2）在政府对市场主体的激励方面，行政机关要继续深入推行简政放权——市场化改革，从数量和质量上壮大第三方环境服务企业。同时基于横向视角从现有的财税、金融制度系统性出台一系列的引导、鼓励政策和措施。在具体层面上，中央及各级政府逐年提升环保领域的财政投入④，并对环保财政投入进行法定化、制度化，同时综合运用企业所得税、增值税、房产税、土地税等税收减免的方式，在资本市场中深化公私合作模式，健全生态环保项目的社会融资体系及合作模式⑤；此外还需构筑环境财税、金融系列的软法规制的组织体系，以确保顶层的财税、金融政策制度设计能够有效地渗透到基层并加以执行(方桂荣,2015)。（3）以“合作者”的身份协调好第三方治理过程中政府与排污企业、环境服务企业间的关系。除政府应有的激励外，进一步明确和强化企业的社会责任机制，出台督促企业承担环境责任的可操作性措施，规范企业与生态环境有关的经营活动，激励企业主动承担社会责任；此外还需明确排污企业与治污企业的责任边界、完善市场的调节机制(王琪和韩坤, 2015)。且在政府的第三方治理模式中，政府及其部门在环境服务行政合同中要树立合同管理和契约管理的观念，这要求政府从公共服务的唯一提供者角色转变为购买者、合同管理者与监督者角色——建立与环境公共服务承接主体的平等契约关系(李军鹏,2013)。

2.强化政府监管力度

在环境行政执法监管层面，横向上拓展污染治理标准和要求的范围，纵向上强化环境质量效果——把环境质量目标确定为法律的直接规制目标(徐祥民,2015)。在环境要素领域标准、行业排放标准以及环保产品服务标准等领域，中央和地方层面政府和立法机关在参考接轨国际标准、要求的基础上衡量本地区的经济、技术、社会等综合条件等适时进行标准的修订。在强化污染监测上要充分契合环境科学技术，充分运用“互联网+”——大数据这一平台和方法，实现污染监管体系的网格化管理。在具体的环境执法上，严格适用“罚款”、“按日计罚”、“查封扣押”等行政处罚措施，横向上要灵活多样的适用多种直接（或间接）行政处罚种类，掌控好每一项具体行政处罚的纵深向度，如坚持过罚相当的情况下确保罚款数额大于环境违法收益(徐以祥和梁忠,2014)，增强环境行政执法的威慑力。在办理环境违法案件的质效上，切实为环保、公安、检察、法院等行政司法机关搭建跨系统的沟通、协商合作平台，出台如关于环境行政、司法联动协调机制方案等具体细则办法等。

（三）着力完善多元监督管理体系

第三方治理配套制度的完善首先考量的是全面有力的监管体系。通过严密的监督体系、明确的监督主体、透明的监督制度、有力的监督方式等路径，从内外部双重视角监督管理使排污、治污企业的违法成本高于守法成本，合理、有序、高效、专业的推进第三方治理。

第一，明确多元主体的严密监管体系，并健全各主体框架下的具体监管制度。一是市场内部自身的约束监管层面，继续在《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》等政策规范指引下强化环保服务行业自律、规范环保服务市场秩序；在企业诚信档案制度，依据《企业信息公示暂行条例》等法律法规，借助企业信息查询平台构筑环境服务领域的子平台和系统，统筹好企业公共信息共享服务，同时完善污染企业和第三方服务企业在合作机制中的双方互相监督机制。二是公众的社会监督层面上，“主动有效的公众参与应该从一元的行政化管理模式转变到政府、社会组织、企业与公众共同参与的社会治理模式”(王彬辉,2014)，环保社会组织相比公民个人更能有效地参与到环境污染治理的过程当中，纵向上构筑网络体系的生态环保组织强化公众参与的范围和强度。

第二，横向上构建多元化的监督方式，纵向上提升监管强度。一是拓展企业、环保组织及其他社会主体多元的监督方式，在2015年环保部颁发《环境保护公众参与办法》的基础上，单独或联合运用如下的系列方法和平台，促进整个第三方治理监管体系的良好运行，如“环境公益诉讼、政府环境行动、环境社会风险预防与化解、环境信息公开和服务、环境宣传教育、环境社会调查、环境社会监督等”(王华,2016)。二是法治化保障公民个人的举报投诉监督方式，通过完善体系性的立法规范切实保障公民的监督举报权利，具体完善举报的提出与受理、举报材料的审核、答复举报人以及期限等环节。三是深入健全社会公众的环境信息公开制度，针对已有的“记录、保存信息”的环境信息从鼓励性公开公布到义务性公开公布，健全信息公布平台，定期按月或不定期公布污染治理和排放信息，强化公布企业的年度报告等，借助政府已有信息数据平台、系统等完善信息分享。环境信息公布的更高层次在于从环境信息的采集到最终环境信息形成全过程的公开，将所有环境信息形成和运行过程充分公开比公开政府和企业‘记录和保存’信息本身更为重要(李长友,2014)。在《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法》的基础上，扩大环境信息的公开范围；基于时间逻辑顺序视角，从立法上加强对环境信息的采集、获取、制作、记录、保存等环节的全过程性公开。

（四）深入健全治理机制

治理机制是第三方治理有效运行的重要脉络，当下治理机制需要在已有的责任机制、合作机制基础上深入健全。

第一，在责任机制完善层面，分类明确第三方治理中各方的法律责任。地方第三方治理原则和适用领域仍未突破环境责任原则，即污染者负担、开发者养护、利用者补偿、破坏者恢复(朱谦, 2009)。当下理论和实务界对责任承担的观点主要有：排污企业担责说、第三方企业担责说、依双方协议履行担责说。无论哪种责任观点均是依托于“损害担责原则”，各方主体的责任明晰要以《环保法》、《合同法》、《侵权责任法》、《行政处罚法》等系列的法律法规作为其基本框架，同时综合考量污染法律性质的差别性和第三方治理的契约型特质(刘畅,2016)。明晰各方责任边界时具体考量如下：（1）依据操作模式所引发的环境服务民事合同或政府合同法律关系，明确各自适用法律、归责原则和免责事由。因合同性质的不同所引发的权利义务、法律责任也各有不同，以及考量第三方的义务主体地位等(腾延娟,2015)，并根据“排污企业与第三方企业的合同行为、排污企业与第三方企业对他人的环境侵权行为、政府对排污企业的行政管理行为(周珂和史一舒,2015)，以及政府与第三方企业的环境服务合同关系等几组法律关系明确具体各自的适用法律、归责原则和免责事由。（2）确定污染企业与第三方企业的连带责任的追究模式和路径。尤其是针对环境民事公益合同，科学合理设计公权力（环保部门）的监督管理和处罚边界。同时要注重环境服务行政法律责任的连带追究模式：考量是由排污企业先行承担行政责任，然后依据《合同法》等民事法律追究第三方的民事违约责任或是通过立法将第三方企业作为独立的行政主体，使之成为环境行政管理活动中的行政相对人(刘畅,2016)。两类模式各有优劣，需综合当下我国环境行政法治、经济社会等综合条件，作出较优选择。

第二，理顺污染企业与第三方企业的合作机制。在合作的动力层面出于排污企业的“理性经济人”考量，既要有外在强有力的行政执法监督激发企业内在动力外，又要有市场经济的诱导。同时注重培养污染企业和第三方企业的社会责任，完善以“国家管控、社会自我管制以及市场（企业）自律组合下发展的企业环境监督员制度”(郑少华, 2014)强化企业的环境责任。在合作方式上，增加企业环境服务的市场供给，从提供末端的污染治理服务转变到集环境诊断、生态设计、清洁生产、循环利用、污染治理等综合性环境服务，满足排污企业不同层次的环境治理需求。在合作效果上，对于合作效果良好的，环境服务行业协会基础上通过市场评价机制，塑造第三方企业的良好形象，为第三方企业的壮大发展提供良好的市场环境。

第三，完善第三方治理履约保障和纠纷解决机制。同时在履约机制上，继续探索完善“第三方支付机制”、环境污染治理项目的众筹模式及其他多元化的合作模式，并健全环境领域保险制度。再次完善纠纷解决机制，要构建以协商调解、仲裁、诉讼等多元纠纷解决方式，在纠纷发生时，政府、司法机关积极介入为双方谈判协商提供平台，同时专家学者、专业机构等参与确保协商解决机制的中立性、专业性，此外建立和强化环保部门与人民法院（环保法庭）间的沟通协调机制。同时借助我国当下司法改革的平台，环境司法模式要探索性的从“调整型”和“保护型”向“治理型”转变，以“‘平衡价值争议、调和政策冲突、推动政策上实施的治理型角色出场’——落实塑造规则，加强联动，承担治理责任”(杜辉,2015)。

四、结语

2016年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中提出“加大环境治理力度环境污染，广泛开展合同能源管理和环境污染第三方治理”(李克强, 2016)。污染治理引入市场化要素，这是对传统污染治理方式、治理模式的反思和超越，在新模式中需要重新明确多方主体间的权利、义务和责任，明确多方主体在治理模式具体类型中的角色定位，减少第三方治理的制度成本。第三方治理是提升我国生态环境质量的重要路径，地方的实践探索还需要从第三方治理地方性立法、明确政府角色定位、严格监管、健全治理机制等方面做出进一步的完善。第三方治理开启了在生态环保领域公私合作的新篇章，随着引入市场化机制的成熟，领域将从污染治理转向环境要素治理、资源要素治理，更好地发挥社会资本在生态环境资源领域的“善治”。

注释：

①截止到2016年3月1日，全国约有19省市人民政府（办公厅）先后出台二十余份关于推进环境污染第三方治理的实施意见（方案）。

②《重庆市巴南区环境污染第三方治理与运行维护管理暂行办法》第2条：“环境污染第三方治理与运行维护具体形式包括：（一）将配套建设的污染治理设施委托第三方管理运行；（二）将污染治理设施的建设或运行委托给第三方实施；（三）将污染物委托给第三方治理”。

③《中华人民共和国行政强制法》第50条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”。

④根据中国国家统计局2015年《中国统计年鉴》，环境污染治理投资总额近五年呈增长趋势，但每年在占国内生产总值比重呈下降趋势。

⑤在财政部首次披露中国PPP大数据中，截止到2016年2月29日全国各地生态建设和环境保护领域的PPP项目数排市政工程之后，位居第2位。

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在课程设置上，现有的会计学本科生课程偏重财务会计专业基础知识的学习，对管理会计教学重视不足。学生学习时往往把大量精力放在基础会计、中级财务会计等课程上，只着眼于各类科目规定、计量方式、会计分录、记账对账等基础核算内容，而这些恰巧是在以后实际工作中容易被人工智能替代的内容。相反，作为以后会计发展大方向的管理会计、模块设计有关内容却没有得到应有的重视。

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Preliminary Discussion on Local Regulation of Third Party Governance of Environmental Pollution

HE Guang-yin；ZHANG Lin-hong
（Law School,Guizhou University,Guiyang 550025,China）

ract:Third-party governance of environmental pollution is in the"local soft law"governance stage. We have made a preliminary analysis of these local standards from the aspects of the basic principles of governance,the application of the field,the mode of operation and the supporting system.According to this,we observe the local third party governance is facing dilemmas.The government's role is unclear,the governance mechanism is not perthat fect,the regulatory system is not perfect,and so on.Due to the lack of central legislation in the third party governance,we need to speed up the improvement of the third party governance of local legislation,and then regulate the local practice.At the same time,we must make clear the role of government "partners",through the positive and negative incentives and reverse the strict supervision,and we need to coordinate the relationship between the government and enterprises.In addition,we should further improve the third party governance mechanisms from the responsibility mechanism,cooperation mechanisms and other aspects.To enhance corporate governance and actively carry out the third party,we need to improve the regulatory system of multiple subjects closely and strengthen supervision of each specific ways of supervision.

rds:Third party governance of environmental pollution;local norms;preliminary analysis;practical difficulties;suggestions for improvement

X321：D922.68

A

1671-055X（2017）01-0029-08

10.16595/j.1671-055X.2017.01.008

2016-04-20

国家社科基金（15XMZ021）；贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目（GDZT2011002）。

贺光银（1990-），男，重庆铜梁人，研究生，主要从事环境法律与政策研究。

*通讯作者：张林鸿（1972-），男，贵州德江人，法学博士,教授，主要从事经济法、环境法研究。E-mail：87712525@qq.com.