论东北老工业基地振兴中简政放权须处理好的四大关系

孙 萍 李倩夫

2003年，中共中央、国务院提出了实施振兴东北地区等老工业基地的战略决策。十余年间，振兴东北老工业基地虽然已经取得阶段性成效，但改革也随之走向触动深层利益的关键时期。2016年4月，中共中央、国务院印发《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》 （以下简称《意见》），明确了新形势下全面振兴东北老工业基地的顶层战略设计与纲领性落实要求。《意见》指出，要“进一步理顺政府和市场关系”，“以建设法治政府、创新政府、廉洁政府、服务型政府为目标，进一步推动简政放权、放管结合、优化服务”。〔1〕在东北老工业基地新一轮全面振兴中，就是要以简政放权为突破口，解决地方政府管得过多、过细等“不会为”的问题，在“想干事”的基础上解决“会干事”的问题。因此，科学认识当前东北的区域发展演进特征，正确处理简政放权中所蕴含的几大关系，帮助地方政府做好减法，优化东北老工业基地简政放权的政策落实已成为当务之急。本文就如何推动东北老工业基地简政放权实现因地制宜、实事求是、内外联动、活而有序，提出以下几点建议。

一、正确处理东北老工业基地振兴中简政放权的内外关系

所谓简政放权，其核心就是理顺政府与市场和社会间的关系。一是实现由上级政府向下级政府放权，通过优化行政权力配置，提升政府部门的行政效率；二是实现由政府向市场和社会分权，突出市场的主体地位，发挥市场在资源配置中的决定作用，充分调动社会组织在公共服务等方面的积极性，创造良好的社会治理环境。由上级政府向下级政府放权，我们称之为系统内部放权，是在政府系统内部发生的对行政权力配置的调整；由市场和社会组织为政府部门分担行政权力，履行公共服务等职能，我们称之为系统外部分权，是政府向其系统外部进行的权力过渡与转让。

简政放权是中国历次政府改革的主体逻辑。〔2〕2013年之前，政府将改革的焦点放在简政上，注重对政府的组织结构进行调整，从而提升行政效率。但党的十八届三中全会以来，为满足新时代“大众创业、万众创新”的市场，呼应发展环境变化，回应社会公众需求，化解新常态下的发展风险，政府加强了对简政与放权的整体统筹。以纵向放权、横向分权，精简错装在政府身上的“有形之手”，破除束缚市场主体的“无形枷锁”，从而释放企业的活力和发展动力，以及全社会的创造力。正确认识并处理好“内部放权”与“外部分权”的关系，将有益于行政体制改革打破重系统内部调整、轻系统外部合作的固化思维，充分激发市场主体和社会组织的活力与积极性。东北老工业基地经济发展水平与模式落后，受计划经济的巨大历史惯性影响，“政府太强，而市场太弱”成为人们对东北营商环境的普遍感受。市场与社会的发展活力受到严重抑制。市场主体与社会组织发育不足的现实情况，决定了在全面振兴中东北老工业基地相比于我国其他地区，必须更加注重处理好简政放权中内部放权与外部分权这一重要关系，从内外两个维度着眼、着手、着力，双管齐下，同步推进。

正确处理东北老工业基地简政放权中的内外关系，一方面须做到在行政系统内部坚持科学放权。通过依照便民利民的原则，合理配置行政权力，破除“公文长征”、“公章旅行”的现象，尽量减少多头管理、权力真空问题的发生。另一方面须重视市场与社会组织的积极作用，在多元治理、协同治理大势所趋的新时代，努力培育市场主体，建立健全社会组织，充分调动市场与社会组织参与公共事务管理与公共服务的积极性，力争从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，在政府、市场与社会间达成共识，形成推动区域发展的强大合力。

内部放权与外部分权是简政放权改革中所包含的一大关系的两个重要方面，应坚决杜绝顾此失彼、偏重一方。倘若在处理简政放权的内外关系时片面重视内部放权，忽视向市场和社会外部分权，将致使东北老工业基地地方政府在新一轮改革振兴中、因循守旧“不会为”，势单力薄“难作为”，无法充分调动市场与社会组织参与多元协同治理的积极性，难以降低政府部门的管理成本，提升管理效益。反之，倘若在简政放权改革中东北老工业基地地方政府过度向市场和社会分权，而过分弱化了政府部门系统的内部放权，也将造成地方政府行政系统落后于市场和社会的发展，无法提供满足企业和群众需要的公共管理与服务，导致政府部门治理体系与治理能力的现代化水平落后于区域发展要求，最终将无法承担地方政府在东北老工业基地振兴中所肩负的主体责任，无力引领东北老工业基地走向经济、政治、文化、社会与生态“五位一体”的全面发展振兴。

二、正确处理东北老工业基地振兴中简政放权“端菜”与“点菜”的关系

在简政放权中，由于政府具有其他任何正式社会组织或非正式社会组织所不具有的行政权力，所以作为简政放权的主体，政府部门必然会具有一定的优势、权威和强制力。“部门端菜”，正是基于此种优势条件下的一种以政府部门主观意志为转移的改革模式。区别于“部门端菜”，“群众点菜”是恰恰一种基于群众利益诉求的按需放权的改革模式。如何正确处理“端菜”与“点菜”的关系，成为简政放权改革的一大难点。

在简政放权改革中，企业和社会组织等作为改革政策落实的对象，每一项公共政策的制定与修改，每一项行政权力的取消、调整和下放，都与其自身的利益息息相关。但若在改革过程中忽视改革对象的现实需求，任何改革都将事倍而功半，无法实现改革的预期目标。实现简政放权改革由“部门端菜”向“群众点菜”的转变，既能够让企业、群众的现实利益诉求得到更为充分的表达与重视，解决市场主体、社会组织和公民在发展中的现实所需，又能够增强相关政策出台的民意基础，在源头打通政策的落实关，提升企业、社会组织和群众对简政放权改革的满意度，是以简政放权改革推进东北老工业基地全面振兴中须正确认识与处理的又一重要关系。深化简政放权改革，放弃走以“部门端菜”为主的行政改革的老路，学会充分尊重民意，体察民需，是国家治理体系与治理能力现代化背景下，建设服务型、有限型现代政府的必然要求。这将有利于为东北的企业和社会组织释放出更大的作为空间，激发企业的活力和社会的创造力，推动东北老工业基地市场经济与社会发展的双转型。

实现简政放权由“部门端菜”向“群众点菜”的转变，关键在于树立科学的改革理念，坚持以民为本，坚持需求导向，主动问政于民，按需放权。简政放权改革实效的取得，不单单取决于政府实行改革的决心与力度，还在极大程度上取决于是否充分采纳了改革对象的利益诉求。一切简政放权公共政策的制定，都必须以满足需求方的利益诉求为出发点和落脚点。政府部门应当同时运用好传统媒体与新媒体两大信息传播与沟通渠道，建立立体式、多功能、相联动的信息交流平台，畅通改革对象的利益表达渠道，便捷群众和基层政府部门的利益诉求表达，准确诊断市场和社会主体对于权力的实际需要，合理制定改革方案，精准协同放权。避免简政放权改革陷入政府部门“一头热”，下放权力不符合群众现实需要、基层政府无力承接的窘境。

国家在新一轮东北老工业基地振兴中提出了“两个明确”，一是明确指出要发挥市场在资源配置中的决定作用，二是明确指出要以着力完善体制机制为重点，坚决破除东北全面振兴的体制机制障碍。〔3〕东北老工业基地受重权力的官本位思想束缚已久，倘若在推进简政放权过程中无法正确处理好“端菜”与“点菜”的关系，没有广泛听取并正确对待改革对象的利益诉求，坚持按照政府部门的主观意志放权，终将造成改革陷入形式主义。不仅无法保障市场在资源配置中的决定作用，破除现有体制机制对于地区发展的羁绊，同时还将导致改革丧失民意基础，成为放非所需、所需不放的“两层皮”。企业、社会组织与公民等具有在改革中共享改革成果的权利。东北老工业基地简政放权若与实事求是的原则相违背，与松绑限权的政策初衷相背离，将导致政府部门的失职与整场改革的失效。并将在一定程度上极大地削弱市场与社会组织的获得感，无法解放企业和社会组织被繁琐的行政程序捆绑住的手脚，无法达到通过简政放权转变政府职能，使东北老工业基地走出市场作为难、社会发展难、经济振兴难、民生保障难的发展困境。

三、正确处理东北老工业基地振兴中简政放权“放”与“管”的关系

2017年6月13日，李克强总理在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上指出，要紧紧围绕处理好政府与市场关系，按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，坚韧不拔地推进“放管服”改革，加快政府职能转变。〔4〕简政放权通过纵向移权、横向分权，不仅实现了为企业松绑、为群众解绊、为市场腾位，还实现了为廉政强身。但是放权并不意味着对市场置之不理，放弃对企业等市场主体的监管。“管”的意义在于，通过改革监管体制、创新监管模式、强化监管手段，加强对市场事中事后的监管，使市场活而不乱。目前我国正处于社会主义市场经济转型升级的战略机遇期，需要政府向市场和社会放权，降低市场准入门槛，限制政府的有形之手，用好市场的无形之手，增强企业活力和社会创造力。但同时我国的市场经济秩序尚不规范，不公平竞争现象仍旧大量存在。因此，我们给市场放权，并不等同于放任，而是为了腾出手来加强政府监管。只有实现运用政府监管有力防范市场乱作为，才能推动简政放权进一步放得更开、减得更多。

正确处理简政放权中“放”与“管”的关系，防止改革陷入一放就乱、一管就死的恶性循环，必须坚决杜绝“只放不管”和“只管不放”两种极端现象的发生，向放管结合、活而有序转变。伴随全面依法治国的推进，坚持法治思维在改革中的运用，是正确处理简政放权中“放”与“管”二者之间关系的重要手段。权力清单的出台，是各级政府以法律法规的形式进行正面确权，对政府部门的行政职权分门别类进行全面彻底梳理，对行政权力设置的必要性、合法性和合理性进行逐项审查，综合听取各方意见，将缺乏法定依据的行政职权，一律及时取消。建立权力清单制度能有力克服行政权力的放纵和腐败，保证简政放权的科学性，并为简政放权提供技术手段上的帮助。〔5〕而负面清单则是以市场主体为政策对象，在法律层面为企业划出禁止触碰的红线，是重要的投资准入制度，以清单的形式列明了禁止企业进行投资的产业和领域，说明了对企业在业绩要求和高管要求等方面的管理限制措施。权力清单与负面清单是针对政府与市场两大不同主体而制定的制度规范。前者约束、限定着政府部门行使公共权力的行为，后者明确了市场主体禁止涉足的领域；前者意在更大程度地放好权力，后者旨在更加合理地监管市场。但在简政放权改革中，二者的制定主体均为政府部门，因此各级政府必须秉持科学公正的态度，以国家经济和社会发展的实际需要为准绳，合理制定权力清单与负面清单。坚持实事求是，积极主动进行自我限权，合理划定市场禁止进入领域，坚决杜绝政府部门通过无限延长负面清单，将在制定权力清单过程中取消的行政权力，在负面清单中变向找回，导致简政放权改革明减暗增，制定出不利于释放市场发展潜力和活力的制度安排。

东北老工业基地受计划经济影响较深，政府“管理”经济的色彩比较浓厚。政府充当市场运行的主角，则市场机制发挥作用的空间必然受限。实现简政放权与政府监管的有效结合，达到“放”、“管”适度的平衡点与互补点，是东北老工业基地激发市场活力，维护市场秩序，走向经济振兴的重要抓手。倘若陷入“只放不管”或者“只管不放”的误区，必将导致此次改革最终走向失败。如果在此次新一轮东北振兴中，一讲简政放权就是重放权轻监管，那么其结果只能是加剧市场中不公平竞争的现象，加大一放就乱的改革风险，导致市场失灵。相反，如果一讲简政放权就是事前监管不断强化而放权实质止步不前，那么其结果只能是空谈为企业松绑、为群众解绊和为市场腾位，无法带动东北老工业基地摆脱振兴难的发展局面。基于计划经济体制的巨大历史惯性和规则淡化的地域文化诱导，东北老工业基地若不能正确处理简政放权中“放”与“管”的关系，便无法解决其在经济发展中“不找市场找市长”的难题，无法为地区营造优良的营商环境，带动地区跟上国家发展转型升级的脚步。

四、正确处理东北老工业基地振兴中简政放权普遍与特殊的关系

以简政放权为突破口，推动各级政府加快职能转变，适应经济与社会双转型的发展需要，已经成为我国促进国家治理体系与治理能力现代化的主要趋势，是不可违背的时代发展潮流。各级政府深化行政体制改革，大力推进简政放权是我国当前政府改革中的普遍趋势，但我国地域辽阔、民族众多，地域发展水平差异较大，各地区、各层级地方政府行政能力参差不齐，也是我们在简政放权改革中不可忽视的重要特殊部分。由国家到地区，正视差异性的存在，合理协调整体与局部、普遍与特殊的关系，是各项改革中必须全面思考、审慎处理的题中应有之义，在东北老工业基地简政放权改革中也同样不可避免。

放权让利是全面深化改革推动东北老工业基地全面振兴的重要举措，但在权力下放的同时也意味着责任下放。东北老工业基地各级地方政府在行政人员行政能力水平、相关行政制度安排、行政办公条件等方面存在较大差异，使得简政放权改革的政策环境十分复杂。部分政府部门可以通过权力下放前的施政辅导、改善履行行政职能的硬件条件等方式，在短时间内补齐短板；然而部分政府部门则不然，短时间内无法缩小其在改革要求与承接能力间存在的差距。如果权力的承接单位没有相应的人力、物力及财力等作为支撑，那么通过简政放权所获得的事权就变成了负担。为避免简政放权由于基层政府无力承接，而被动地沦为了“空放”、“虚放”，政策制定与落实的主体必须处理好简政放权改革“齐步走”与“梯队化前进”的关系。尽管各级地方政府权力承接能力的差异性决定了简政放权在改革速度、进程和范围上允许差异化特殊处理的存在，但同时也不能变向将承接能力的参差不齐作为简政放权杂乱无序的理由。实践证明，在进行地方改革整体设计后，普遍实施统一化放权有利于保证简政放权的改革力度与进程；同时，可以在普遍放权中合理保留差异化放权的特殊部分，进一步探寻权力下放与承接间的平衡点，避免因急躁冒进致使改革效果的虚化，保障下放的权力得以高效行使。

正确处理简政放权中的普遍与特殊关系，应当努力实现二者的辩证统一。整体上应当顺应深化推进简政放权的普遍趋势，但同时可以允许部分地区在改革中先行、部分地区在改革中后试。一方面要求行政主体按照地区经济社会的发展情况，按照权力的性质和可接受程度，对是否进行权力下放进行理性鉴别，分类别、分层次、分地区逐步放权；另一方面需要行政权力的承接单位客观地反映自身的行政能力，既不盲目追求权力的扩张，又不消极抵抗推诿，积极与上级政府沟通协商权力下放的时间表和任务书，做好权力承接准备，确保行政权力下放后不会受到搁置与虚化。

倘若东北老工业基地地方政府在简政放权改革中，无法实现普遍放权与特殊放权的辩证统一，制定“一刀切”的放权政策，那么将造成部分基层政府对于下放的权力无力承接，行政权力被悬空于文件、规定之中而无法正常运转，甚至还将引发基层政府纷纷申请退还权力的局面，出现简政放权的逆化趋势。但反之，如果东北老工业基地地方政府在简政放权中过度强调差异化放权，而忽视了改革的协调统一推进，将导致行政权力在横向与纵向行使过程中出现“打架”的混乱情况，与简政放权便民利民的原则相违背，产生负面影响。各地区的经济社会发展情况、行政管理能力的差异性是不可回避的事实，大力推进简政放权是全国行政体制改革发展的大势所趋，如果在改革中不能坚持因地制宜、实事求是，运用辩证的哲学思维去看待和解决简政放权中所蕴含的普遍与特殊关系问题，那么以简政放权带动政府职能转变，推动东北老工业基地走向振兴终将成为空谈。

综上所述，正确认识和处理东北老工业基地振兴中简政放权的四大关系，是加快实现地方政府职能转变，以有限政府、法治政府和服务型政府建设，积极适应、把握、引领新常态，推动东北老工业基地早日实现振兴的重要前提和根本保证。

[1]中共中央 国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见[N].人民日报,2016-04-27.

[2]娄成武,董鹏.中国政府改革的逻辑理路——从简政放权到供给侧改革[J].贵州社会科学,2016(7):123.

[3]赵儒煜,杨彬彬.论东北老工业基地新一轮振兴的几个问题[J].经济纵横,2016(8):63.

[4]李克强谈“放管服”改革:用政府权力减法换取市场活力乘法[EB/OL].[2017-08-06].http://www.gov.cn/guowuyuan/2017-08/06/content_5216160.htm.

[5]陈坤,仲帅.权力清单制度对简政放权的价值[J].行政论坛,2014(6):23.