河长制下的民间参与大有可为

◎徐煊

河长制下的民间参与大有可为

◎徐煊

人类正面临着越来越严重的河流污染、生态恶化和河流资源剧减等水危机，而河流治理又是一项长期而艰巨的任务，涉及社会各个部门，需要平衡和协调各方面的利益。建立在政府和民间多年实践基础上的河长制及其推行，不仅顺应了生态文明建设的大趋势，而且突破了“多头治水”的体制限制，更为河流的综合治理创造了新的机遇，本文以社会组织NGO的实践案例，结合其自身的特点，总结经验，给出建议。

一、了解河长制

“河长制”，即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。“河长”是河流保护与管理的第一责任人，主要职责是督促下一级河长和相关部门完成河流生态保护任务；协调解决河流保护与管理中的重大问题。

2007年太湖蓝藻暴发后，时任总理温家宝批示加大综合治理力度，无锡市委、市政府针对太湖周边水体污染、河道淤积、企业偷排超排、面源污染等严重问题，首创河长制，各级党政主要负责人承担河流治理责任。

2016 年12月，中办国办印发《关于全面推行河长制的意见》指出：“以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，在全国江河湖泊全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制”。长期以来，河道归水务，岸边归城管，岸上归环保。河长制的产生，打破了河流污染九龙治水的体制尴尬。

从法制建设来看，新环保法首次提出“保护优先”原则，明确指出“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，“地方政府”也在新环保法中频繁出现60次之多。将区域试行的河长制上升为国家制度，是落实了《新环境保护法》中“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责”的规定。

随后出台的水十条更进一步，开篇指出水污染防治行动计划“均需由地方各级人民政府负责落实”。2016年底《关于全面推行河长制的意见》印发，更是健全了以党政领导负责制为核心的责任体系，河流保护得到里程碑式的发展。

二、河长制的NGO实践案例

“河长制”作为环保热词，频繁见诸报道，似乎有了这个法宝，就有了一揽子解决方案，河流治理自然会药到病除，其实不然，河长制从试点到全面推广，经历了漫长的实践过程，需要动员全社会的参与，各地社会组织结合实际情况，有着不同的尝试，发挥了不可替代的作用。

（一）浙江的“五水共治”和“吾水共治”

1．政府的“五水共治”

2013年11月，浙江在全省范围内全面推行“河长制”，以“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”为一体的“五水共治”为载体，落实河长责任。

2．民间的“吾水共治”

河长制确保了每个区段的河流都有一位明确的政府责任人 , 要落实“社会参与、共同保护”，在各个职能部门中，除了环保有单独的宣传教育队伍，与公众有良好的沟通外，其它部门如水务、城管、国土、农业、交通、住建等部门没有专职的宣教工作者，这也为民间环保组织参与提供了活动的舞台。具有公信力，了解居民治理黑臭河的迫切愿望，贴近并善于组织、动员公众，正是社会组织的优势。作为浙江省成立最早规模最大的环保组织，绿色浙江的做法是同步政府，2014年初发起了“吾水共治”行动，为杭州市47条黑臭河招募了56位“民间河长”，从河道整治策划方案开始，参与污染治理。在绿色浙江的持续影响下，杭州市民间河长的工作从最初的河道巡查，报告水质问题，发展到调动社会资源进行治水宣传，劝阻污染行为等，实现了社会共治。

3．实施策略

公共工程公众认可度的高低，与公众参与的深入程度直接相关，河流的治理更是如此。民间河长的作用不仅仅停留在治理的表面，更是居民意见表达和政府履职间沟通的桥梁。公众作为利益相关主体充分参与河流治理，取得的持续性效果也更佳，更是落实河长制度的公众教育过程。

4．主要工作方法

(1)招募民间河长并由城管委授权认可，建立与政府河长、河道管理部门良好的沟通机制，设计工作标准完善考核制度，提升公众对“五水共治”的认知和认可。

(2)开放其它公众参与渠道：针对治理目标、治理方案、意义建议、污染事件举报开通网站、APP、微信、微博、电话、邮件通道，同时也是宣传互动平台。以2013年创办的微信公众号“绿色浙江”为例，原创、高频度、公开透明、抓住热点、互动性强、多涉外考察活动、与政府和媒体互动、高转化率是其特色。因热爱环保而关注微信的粉丝高达84%，污染在线举报解决率仅排在浙江卫视之后，有浙江省“第二聚焦”之美誉。以此平台协同政府各职能部门、媒体，以解决环境问题为终极目标，用“统一战线”的理念，督促企业，加大行政的执法力度，并在过程中建立起各方合力。

(3)召开利益相关方圆桌会议。国际上 NGO 解决环境问题常用的利益相关方圆桌对话也在“吾水共治”活动中频频使用，搭建了政府、职能部门、社会组织、企业、专家和居民，对话、协商、沟通的平台；尝试建立公正、平等、信息对等的对话机制；在圆桌会上各方有机会表达诉求和意见；达成某种程度上的理解；试图找到协商、解决的办法。过程中引进媒体介入，作为第三方监督对话进程，并作为平等公正的见证，同时制造一定程度的压力，促使各方能够积极参与到对话中来，使沟通朝解决问题的方向发展。

(4)举办大型活动宣传倡导。仅“同一条钱塘江”这项活动，就先后与省、市两级的团委、文化、教育、环保等各部门，共同策划执行了公益创新大赛、绿色营、百里彩塘、乐起钱潮、口述钱塘等项目，针对各个群体设计了丰富多彩的活动和便捷的参与形式，6年中吸引了近6万余人共同参加到钱塘江的保护活动中来，树立了全社会护河爱河的环保意识，极大地促进了公众对河流保护的关注。

5．小结

绿色浙江是具备一定公信力和影响力，资源丰富，已经与政府、媒体建立了良好合作关系的环保组织，依托浙江大学的专家资源，在河长制的民间参与上，充分发挥社会组织的专业性和独立性，在政府河长制度之外，探索出了一条匹配机构自身条件，协助政府开展治理，推动公众参与，具备一定独立视角的社会共治之路。侧重于公众意识倡导，培养公众环保行动，亮点是善于运用媒体资源进行传播，借力政府治水大势。

（二）贵阳的“双河长制”实践

贵州的“民间河长”始于2010年，在贵阳公众环境教育中心（以下简称中心）的号召下，贵阳98条河流全部由“民间河长”认领，开展巡视、监督、保护等工作。2013年贵州省政府下发通知，在八大水系重点流域实施环境保护河长制。2016年，中心又推动贵阳“政府河长”与“民间河长”的并轨，首创“双河长制”水环境保护机制。并轨后的双河长们的工作轨迹通常是：民间河长日常巡查发现问题，反馈给政府河段长，政府河长协调各职能部门，处理并把进程回复给民间河长，民间河长跟进复查，直至问题得到根治。“推广第三方治理模式，实行政府、民间‘双河长制’”也写入了贵阳市政府2017年《政府工作报告》。

1．实施策略

贵阳的双河长制，更注重“+”法，讲究政府河长和民间河长的协同作战，二者的沟通交流更加密切，民间河长更像是政府河长延伸的眼睛和手臂。

2．主要工作方法

（1）发动市民，全面调查，掌握全市河流污染源。

（2）接受政府委托，对职能部门的工作和重点污染企业的排放，实施独立监督。

（3）联合职能部门、政府河长和民间河长、司法、环境监察等部门，开展定期巡查。

（4）在环境敏感区，针对重点污染企业，实施合作共建活动，在初期发现并制止污染行为的产生。

3．小结

由于与政府建立起良好紧密的信任关系，贵阳的“双河长制”相互配合特别顺畅，并且开展了更广泛的合作尝试。不同于其它地区，贵阳民间河长通常是由在领域内具有十年以上经验的环保专家担任，他们在上报问题的同时，还能有针对性地提出整改意见，一个民间河长就完成了巡查、宣传、参谋、联络四项工作。贵阳的实践，侧重于河长专业能力，强调一起解决问题，落实治理过程中建立长效机制。

（三）成都江源的河长网络建设尝试

1．开展公众小调查并梳理公众意识盲点

在民间河长的启动之初，针对公众的问卷调查显示，78.8% 以上的大众认为“居住的城市不缺水”；90.2% 不能正确答出水源地；62.1% 不饮用自来水；80.3% 不知道生活废水排放的去处。这些数据表现出大部分公众对水的认识只停留在饮用水层面，各职能部门只负责河流治理及宣传的某个局部，信息呈碎片化且很少有连续性，缺乏联合行动力，公众难以获取整体信息，自然产生疑问，导致居民对河流越来越不了解和漠视，这些也是要引导民间河长推动公众参与的工作重心。

2．社区河长的设计框架

为了解决以上问题，成都江源自2016年起，以少城街道和苏坡街道2个社区为示范点，联合政府、吸引企业参与，从河流、节庆、文化、影像等层面开展有影响力的活动，建立多方合作伙伴关系，进入街道和社区，逐步打通成都环城水系的各个社区，最终建立一个政府指导、企业参与、发挥民间优势，人人参与的河流环保网络。

网络的核心是协助民间河长着力打造他所在的示范社区：从河流教育入手，让社区居民认识周边的河流，认识饮用水与河流的关系，认识上游与下游的关系，在这一过程中带动市民体验、记录河流，挖掘河流文化；建立社区河流健康积分档案，并反思当下的河流问题，逐渐推动民间河长对于河流保护意识的改变。同时建立具有行动能力的社区河长网络，培养他们自主开展河流知识教育、发现和解决河流问题的能力，发挥本地优势，自主开展社区河流保护，从而达到让民间河长具有河流保护意识，能采取保护行动的目标。

3．江源守望者网络

成都江源的合作伙伴大多是江河源头和水涵养地的在地守护者，称之为“江源守望者”，是事实上的民间河长。因为语言、文化等诸多因素，他们无法与外界建立稳定的连接，获取发展资源。成都江源尝试建立西南江源守望者网络，帮助他们规划机构并发展志愿者团队。

4．城市和乡村的链接

在江河上游源头和下游城市采用引进来走出去的方式，建立在地守护者和城市支持者的网络系统，链接城市和乡村的公众，构架民间河长支持网络。

5．小结

成都江源从推动公众参与的角度培养民间河长，并着力培养河长们的领导力和工作技能，试图恢复公众与河流的文化、情感链接，并在社区层面建立支持网络，符合成都所处地域和深厚的河流文化背景。

（四）工业污染防治类社会组织推进河长制

近几年涌现的一批年轻的、专注于工业污染防治的社会组织，他们通常要求相关部门公开污染监控信息，然后排查污染源，向环保部门举报并协助处理相关事宜。这些机构非常适合推动民间河长制的实施，在河流沿线发展关注水质和健康的居民骨干，通过选拔和能力建设，逐步培养成民间河长。

（五）国外的类似经验

1983 年，哈德逊河（Hudson River）渔业协会聘请了第一个全职护水者巡河，目的是解决当地工业对哈德逊河污染的问题，以恢复当地居民赖以生存的渔业。他们认为，确保河流保护相关法律得以执行的唯一途径是发动广大市民的加入，在获得污染企业数百万美元赔偿恢复哈德逊河生态之后，Water Keeper Alliance（WKA）全球护水者联盟成立于1999 年，目标是支持更多的护水者，让江河可渔可游可饮。目前WKA已发展成为分布在全球，有300多名河流的代言人作为护水者加入该网络。

WKA的网络成员通常是以个人名义申请，并获得批准才能成为护水者，需要有该河的治理、巡护成功案例和解决办法，有稳定的工作团队和定期巡护的行动计划，在申请书中须注明流域范围、管辖区、面临的威胁、解决的方案和污染举报热线电话，笔者曾成功申请加入到WKA网络，并推荐一家机构成功加入。WKA每年的年会有几百名河流保护专家参加，分享来自全球的河流保护经验。

三、结语

2017年两会期间环保部部长陈吉宁说过，“环境问题是一个公共利益的问题，需要我们大家共同参与，唯有共治才有共享。”，他寄希望于“引导和支持非政府组织健康有序地参加环保工作”。河流保护多部门联合治理，全社会的共同参与，是河长制有序推进的基石。倒计时两年全面建立河长制的过程，也是各地社会组织大显身手的机遇：从绿色浙江的“政治智慧”和资源调度能力，到贵阳公众环教中心的独立监督和联合巡查、协同作战，以及成都江源的江源守望者支持及社区河长能力建设，网络平台搭建；无论是功力深厚的社会组织，还是正在崛起的环保新秀，河长制下的民间参与大有可为。

（责任编辑 陈莹）

● 徐煊，成都江源公益发展中心主任。