机动车污染治理的合法性危机与模式转型

◎伏创宇

绿叶观察

机动车污染治理的合法性危机与模式转型

◎伏创宇

机动车的限行、摇号以及黄标车的强制淘汰政策不但面临合法性的指摘，而且“治标不治本”，难以从根本上治理机动车污染的顽疾。为克服以“命令—服从”为特征的行政管制模式的合法性危机，机动车污染治理应当从管制性模式向参与型模式转变。大气污染治理关乎公共利益，除了命令、禁止与处罚等强制性手段外，行政机关还应善于运用非权力行政手段，建构公私合作的机动车污染治理体系，实现行政监管、企业参与和公众参与的合作与协调。

随着经济社会快速发展，特别是机动车保有量急剧增加，我国大气污染正向煤烟与机动车尾气复合型过渡。1． 周生贤：《关于〈中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）〉的说明》，2014年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上。机动车污染的治理是绿色发展的必然要求，事关人民群众健康和长远的根本利益。2017年政府工作报告特别将“着力抓好减少燃煤排放和机动车排放”作为环境治理的重要举措之一，可见其重要性。机动车污染的治理既不离开“法治的笼子”的约束，又需要法治为之提供助力与保障。

一、法治视野下机动车污染治理的检讨

空气质量主要受两个变量的影响，包括污染物的排放量与气象条件，而只有前者是可控的。大气污染主要来自燃煤排放与机动车排放，其中后者对PM2.5的贡献主要通过二次生成。环境保护部发布的《2016年中国机动车环境管理年报》指出，2015年全国机动车保有量达到2.79亿辆，氮氧化物排放量约占全国排放总量的30%，特别是在北京、上海以及东部人口密集区，机动车对细颗粒物浓度的贡献达到30%左右，在极端不利的天气条件下，贡献甚至会达到50%以上。因而，机动车规制在大气污染治理中的作用不容小觑。机动车的污染治理离不开法治的保障，一则其应当遵循现行的法律规范，二则相关的法律法规应当进一步完善，从而更好地促进污染的治理。

从实践层面上进行检讨，我国现行机动车规制面临着法律约束不足与法律保障不力的双重困境。

（一）法律约束不足

从机动车的污染治理来看，现有的手段涵盖了机动车限行、机动车摇号、淘汰老旧高排放车辆等措施。从行政法学的视角来看，上述手段对公民的财产权予以限制甚至剥夺，属于侵益行政的范畴，因而应当接受法律优先原则与法律保留原则的约束。法律优先意味着行政应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施，要求机动车限行、机动车摇号等措施不得与现行的法律相抵触。同时，法律保留要求行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为，从积极的意义上强调行政活动具有法律依据。对公民的财产权造成重大影响的行政措施，如机动车单双号限行、黄标车的强制淘汰等，应当由全国人大及其常委会制定的法律进行调整。无论是从法律优先还是从法律保留的角度，我国机动车污染治理都面临着法律约束不足的困境。

（二）法律保障不力

迄今为止，我国机动车污染治理主要遵循的是行政管制性的思维，企图通过“命令—服从”的方式达到理想的效果。无论是机动车限行、摇号，还是黄标车的强制淘汰，所折射出的依然是行政机关“命令控制”的传统环境行政管理思维。2． 参见竺效：《机动车单双号常态化限行的环境法治之辨》，载《法学》2015年第2期。这种管制性模式成本高，效果却未必好。立法机关或许已对此有所洞察，如机动车限行的授权条款在2015年《中华人民共和国大气污染防治法》修订的过程中最终被删除，立法机关即认为：“考虑到限制机动车通行的社会成本高，群众反响大，可以不在本法中普遍授权实施。”3． 孙宝树：《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）〉审议结果的报告》，2015年8月24日在第十二届全国人民大表大会常务委员会第十六次会议上。

因而，这种行政管制性的污染治理路径应当得到全面检讨，一则其采取了一种限制公民权利的方式实现公共职能，面临着合法性的危机；二则这种管制性的手段对大气污染治理能发挥多大的功效，有待进一步考察。因此在管制性手段之外，法律与法治还应当提供更有效的且符合基本权利保护的机动车污染治理模式。

二、机动车污染治理的合法性约束

据不完全统计，目前全国有189个地市出台并实施“黄标车”区域限行或车牌尾号限行政策。北京、天津、上海、广州、深圳、杭州、贵阳等地还实行机动车摇号政策，将机动车摇号作为登记的前置条件。4． 参见环境保护部发布的《2016年中国机动车环境管理年报》。

（一）机动车限行的合法性约束

机动车的限行包括单双号限行与每周工作日高峰时段限行一天。两者都对公民拥有的机动车所有权形成限制，其中单双号限行不但使得机动车主为公众承担了特别的牺牲，而且导致机动车主在几乎一半的工作日无法使用机动车，因而构成机动车财产权的征收。依据我国《立法法》第8条，“对非国有财产的征收、征用”属于狭义法律保留的范围，即只能由全国人大及其常委会通过法律予以调整。同时依据宪法13条，征收与补偿“唇齿相依”，行政机关应当对受到单双号限行的机动车主给予补偿。

即便是机动车每周工作日限行一天，其合法性仍有待商榷。以北京市为例，政府自2009年开始每一年都会发布交通限行的通告，并明确其依据为《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》。后者第24条（自2014年开始修改为《北京市大气污染防治条例》第72条）授权“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管理措施”。作为地方性法规，该条例无权对机动车的单双号限行进行规定，否则违反法律保留原则，因而该法所规定的交通车限行应指限行一天的措施。即便每周工作日限行一天的措施，须受到正当法律程序的约束，政府应对“大气环境质量状况”及机动车限行的必要性进行论证与说明。同时，这种措施还应接受比例原则的检验，就有效治理大气污染而言，其是否属于对公民权益侵害最小的手段，是否符合均衡原则。

（二）机动车摇号的合法性约束

机动车摇号政策虽不如限行普遍，但也具有一定的影响力。目前关于机动车登记的相关法律规定中，法律效力最高的是《中华人民共和国道路交通安全法》，该法第9条明确机动车登记申请的要件包括提交5项证明或凭证，如车辆购置税的完税证明、免税凭证。国务院颁布的《道路交通安全法实施条例》第5条与公安部的《机动车登记规定》第7条与以上规定如出一辙，未包含摇号指标证明。所以通常情况下，只要申请人符合法律、行政法规确定的机动车登记条件，公安交通管理部门就应该进行机动车登记，不得再附加其他的条件。

机动车登记应当属于政府对于申请人所实施的行政许可行为，由于法律已对机动车登记设定了行政许可，即便援用《行政许可法》第15条的规定，地方性法规亦无权设定与此相关的摇号指标许可。因而，为了摆脱机动车摇号的合法性质疑，应对《道路交通安全法》第9条进行修改，将机动车登记的条件扩大至“法律、法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。”

三、机动车污染治理中的信赖保护

机动车污染治理除了具备合法性以外，还须保护公民的信赖利益。依据《北京市空气重污染应急预案 (2016 年修订 )》，在空气重污染橙色及红色预警时，国Ⅰ国Ⅱ排放标准轻型汽油车全市禁行。一些地方如海南省，则采取高污染排放机动车全时段、全区域禁行，机动车主若违反禁行政策将遭到行政处罚。许多地方对超过国家机动车排放标准的机动车交易、登记进行限制，如济南市、沈阳市、西安市。无论是本地内的黄标机动车交易，还是外地未达到相关排放标准的机动车转入，皆通过相关的规范性文件予以禁止。甚至一些地方如成都，为实现地方全面淘汰黄标车的污染防治计划，黄标车几乎无法通过年检。未通过年检即意味着违法行驶，保险公司不承担法律责任。

这种治理手段服务于“进一步完善空气重污染应急机制，不断提高环境管理精细化水平，切实减缓污染程度、保护公众健康”，为公共利益的需要限制公民的财产权，其目的正当性似乎无可非议。但对黄标车采取禁行、禁止交易、年检不合格等措施，无异于对黄标车的机动车登记进行废止。机动车只有符合法定的使用年限、不符合法定的安全技术标准与尾气排放标准等，方能被强制报废。固然国家尾气排放标准随着技术的发展不断升级，但若以新的标准强制本符合法定要件的机动车报废，显然缺乏对机动车主的信赖利益给予足够关照。

信赖利益保护在我国行政法领域已经得到法定化。2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出，因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿，《中华人民共和国行政许可法》第8条也对此予以确认。机动车主的信赖利益受到法律的三种保障：一是机动车登记所依据的法律、法规、规章修改或废止，或所依据的客观情况发生重大变化；二是为了公共利益的需要，且公共利益大于信赖利益时，行政机关方可撤回登记；三是由此给机动车主造成财产损失的，行政机关应当给予补偿。因而，针对可能采取的禁行、禁止交易、年检不合格等措施，行政机关应当对客观情况的重大变化以及公共利益的需要承担充分论证与理由说明的义务，同时，对于法定报废以外的黄标车强制淘汰，政府应当承担公平的经济补偿义务。

四、机动车污染治理的参与型模式

鉴于以“命令—服从”为特征的行政管制模式面临着合法性的危机，机动车污染治理应当从管制性模式向参与型模式转变。环保部陈吉宁部长在2017全国两会期间答记者问指出，环境保护涉及千家万户，与我们每个人都息息相关。我们每一个人既是受害者，又是享有者，既是污染者，也是保护者。“行政机关可以通过命令或者禁令，达到使公民采取预期行为的效果，但通过负担性的收税或受益性的给付，调节的效果可能更有效。”5． Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17．Auflage, 2009, S．10．只有充分调动企业、社会与个人等各方主体的积极性，引入公众参与，才能实现大气污染的有效治理。多中心的参与治理模式意味着政治部门、企业利益、公民社会等保持“合作与协调”，6． See Y． Papadopoulos, Cooperative Forms of Governance: Problems of Democratic Accountability in Complex Environments, European Journal of Political Research, Vol． 42, 2003, p． 473．除了命令、禁止与处罚等强制性手段外，行政机关还应善于运用非权力行政手段，建构公私合作治理的机动车污染治理体系。

（一）企业参与

根据北京大学环境与经济研究所研究，与“控制新车增长”措施和“每周限行一天”措施相比，“淘汰高排放车”措施可以通过控制相对少的车辆数量来实现更多的 NOx 减排的效果。7． 张秀丽、吴丹、张世秋：《北京市淘汰高污染排放车辆政策研究》，载《北京大学学报》(自然科学版)2013年第2期。近地面臭氧(O3)污染和细粒子(PM)污染都与机动车的NOx排放有关, 因此NOx是机动车污染排放控制的重要指标。这意味着高排放车是机动车污染的“罪魁祸首”，因而限行也好，摇号也好，对大气污染治理的效果不可高估。污染物排放量的削减，更多地与“实施更严格的机动车排放标准、加快淘汰高排放的黄标车、提升车用燃料品质等措施有关”。8． 参见环境保护部发布的《2016年中国机动车环境管理年报》。政府与其对公民的财产权进行限制，不如引导企业发展新能源汽车、提升燃油品质、更新尾气排放技术以及扶持共享经济。

一方面，国家应出台相应政策调动燃油生产企业、机动车尾气环保施治企业、共享交通（如共享单车、共享汽车）企业等的积极性，通过产业计划、提供补贴与激励、完善支持共享经济发展的法律制度（如共享交通工具的停放、安全管理）等措施，为绿色出行提供必要的给付与协力。另一方面，政府应当通过与汽车生产企业、银行签订协议的方式，激励企业生产新能源汽车，引导汽车生产企业对报废高排放老旧机动车并更换新车的车主给予奖励，促进高排放老旧机动车淘汰更新。

（二）公众参与

机动车的限行、摇号政策不但面临合法性的指摘，而且“治标不治本”，难以从根本上治理机动车污染的顽疾。“如果我们每一个人都有好的环保理念，解决这个环境问题会快得多。如果每个人都践行绿色生活方式，我们也会节省很多资源，减少很多污染物的排放。”环保部陈吉宁部长的讲话表明，机动车污染的治理有赖于公众自身的参与。

一方面，绿色理念与绿色出行需要通过政府的倡导与宣传逐步养成。另一方面，政府在绿色生活的形成过程中应当避免“理念多、口号多”，通过引导行政与给付行政实现公民的参与。个体往往具有趋利避害性，当个体利益与公共利益协调一致时，治理效果才更有效。淘汰黄标车、增加公共出行等绿色生活须通过良好的公共服务予以促进，如优化城市功能与布局规划、大力发展公共交通、提供出行便利、为黄标车的自愿淘汰提供有效激励等，才能有效地引导公众形成绿色出行的习惯，积极地参与机动车污染的治理。当然，这远非环保行政部门能独自承担的公共职能，公共出行服务的完善还离不开其他行政部门提供有力的协助与支持。

大气污染治理关乎公共利益，唯有共治才能共享。如同陈吉宁部长所言，每一个人不要成为环境问题的旁观者、指责者，要成为解决环境问题的参与者、贡献者。公私合作的治理模式要求不同主体的多元参与，避免政府单向度管制性模式的局限性，从而实现“天蓝、路畅”的美丽中国。

(责任编辑 陈莹)

● 伏创宇，中国青年政治学院能源法研究所所长，法学博士。