谈行政许可档案管理中应注意的几个问题

代阳 梁沙

（1.四川大学公共管理学院 2.成都工业投资集团有限公司成都610000）

谈行政许可档案管理中应注意的几个问题

代阳1梁沙2

（1.四川大学公共管理学院 2.成都工业投资集团有限公司成都610000）

近年来，我国各地行政审批制度改革普遍采用成立政务服务中心、搭建政务大厅的做法。大力推行“一口受理”，即承担行政审批职能的部门实行“一个窗口”对外统一受理，提高了办事效率，方便了办事群众。随着行政审批制度的大刀阔斧改革，审批内容越来越专业化、精细化，由此产生了大量的行政许可档案。以某区行政审批局的实际情况为例深入分析行政许可档案管理中应注意的问题，以期为未来的行政许可档案管理工作提供参考。

行政许可档案行政许可行为档案管理归档

G271

A

2017-05-22

自2004年7月起正式施行《中华人民共和国行政许可法》至今，已有十余年的历史。在这十余年中，行政许可制度在追随着时代发展的脚步不断优化和升级。深入推进简政放权，优化行政许可审批流程，提高政府监管效能已成为近年来行政许可审批改革的重点和难点。创新行政许可审批服务方式，打通信息壁垒，实现行政许可档案数据和信息资源共享是现阶段行政许可档案工作的基本目标。

行政许可档案是各级行政审批部门在日常行政许可审批活动中产生的档案，它与行政审批行为关联度最强，是事前、事中行政行为历史痕迹的记载，是行政行为是否具有合法性最原始的、公正的、最强有力的证据，是证明行政许可案件办理质量、能力、水平最重要的评价标准，也是网上审批办理和审批信息共享的重要基础信息来源。因此，关注行政审批行为，分析行政许可档案的现状，研究行政许可档案的特点和管理方法。有利于规范行政行为，提高档案的利用率，更好地为行政服务。下面，就某区行政审批局的行政许可档案管理工作中存在的问题进行讨论。

一、行政许可档案的归档范围

明确归档范围是建立档案工作基本秩序的关键步骤。确定行政许可档案的归档范围有利于提高归档率，有利于科学、高效地开展档案工作。

一般认为，行政许可档案是在行政许可审批行为中产生的，是行政审批部门在业务活动中形成的业务档案。因此，行政许可档案的归档范围只包括各级各类行政许可审批行为产生的档案。以某区行政审批局为例，该局成立近十年，已归档的有且仅有少量各年度产生的管理类档案，而负责行政许可审批的多个部门产生的近十万卷行政许可档案仍处在未归档整理的“办公室积累”阶段。由于数量庞大，查阅利用难度极大，档案材料遗失、散落的比例极大。目前，该局已意识到行政许可档案的重要性，正在着手开展基础整理工作，但在确定归档范围时，仅考虑到了行政许可审批事项产生的档案，而未覆盖管理、组织行政许可审批行为时积累的档案，如权力清单、办事指南等材料。

划定科学、合理的归档范围是保障档案查全率、查准率的前提和基础条件。行政许可审批事项作为一项行政审批部门特有的业务活动，从这一角度看行政许可审批业务与金融类业务、国土资源业务等各项业务活动并无本质区别，都是某一类单位的常规业务活动。

近年来，国家陆续出台了各类业务档案的管理规范，如《金融企业业务档案管理规定》《国土资源业务档案管理办法》等，但目前国家层面尚未出台针对行政许可档案的标准和规范，各省、各地区正在积极探索符合相关法律法规、适应客观实际、便于行政许可档案的保管和利用的制度和方法。江苏省、辽宁省、贵州省、山东省等都曾出台过《行政许可案卷管理办法》。2015年，山东省出台了《山东省行政许可档案管理办法》，其中第八条规定行政许可档案的归档内容应包括：行政机关实施行政许可过程中直接形成的书面文字材料，行政许可申请人依法应提交的所有文字、图表和照片等材料，和法律法规规定的其他材料[1]。据此可知山东省认为行政许可审批过程中产生的材料是行政许可档案，而没有提及管理、组织行政许可审批行为时积累的材料。值得注意的是，山东省在此处使用的词汇为“归档内容”而非“归档范围”。

二、行政许可档案的归档时间

归档是整个档案管理工作的起点。确定归档时间是建立一套完善的档案管理制度首先要解决的问题，确定科学、合理的归档时间有利于保障档案管理的及时性和时效性，有利于保障档案管理工作中各环节的顺利进行。

以管理类档案为例，各单位档案的归档时间多为次年年初，即每年初整理上一年度积累的档案。纸质档案以年度为单位进行归档，而电子文件的归档方式分为逻辑归档和物理归档两步。《电子文件管理教程》中提出：“逻辑归档是指在计算机网络上进行，不改变原存储方式和位置而实现的将电子文件管理权限向档案部门移交的过程。物理归档是把计算机及其网络上的电子文件集中传输至独立的或可脱机保存的载体上，向档案部门移交的过程。”[2]因此，纸质档案的归档相当于电子文件的逻辑归档和物理归档的综合体，是管理权限和实体的双重归档。

目前，行政许可档案以纸质档案为主，此处仅讨论纸质的行政许可档案。以某区行政审批局为例，据不完全统计，该局成立近十年来共积累了纸质档案约十万卷，近年来产生的纸质档案数量尤其多，仅2016年就产生了2万余卷纸质形态的行政许可档案。其归档时间同一般管理类档案一样，次年年初归档消化上一年度的存量，即每年年初产生的行政许可档案需在审批人员手中停留一整年，直到第二年年初进行归档处理。就该局的实际情况来看，部分档案在审批人员手中停留的时间较长，导致档案遗失率较高、档案要件补齐率较低，档案收集难度较大，究其原因为归档时间的设置不合理。

确定归档时间应结合档案的自身特点，充分考虑本单位的基本工作情况和档案利用需求。较之管理类档案，行政许可档案有其自身特点。行政许可事项以卷为单位，针对同一行政许可事项的不同申请人产生的档案各为一卷。行政许可程序相对固定，针对同一行政许可事项的不同申请人积累的档案内容相似，不同申请人之间关联度较低，档案数量多。行政许可事项办结后，其档案新增、修改的可能性较小，短期内查阅利用率较高。

可借鉴电子文件管理中的逻辑归档和物理归档概念，对已办结的纸质行政许可档案进行及时的“逻辑归档”，定期进行“物理归档”。行政许可档案的“逻辑归档”不同于电子文件的“逻辑归档”概念，主要指审批人员在行政许可事项办结后按照档案管理的要求，使用标准档案盒以卷为单位装盒，给定档号，并编制案卷级文件目录的行为。此时行政许可档案的保管地点仍在形成它的业务部门，其管理权限仍集中在审批人员手中。行政许可档案经“逻辑归档”后，可实现行政许可事项“以盒为单位”，查阅利用相对便利，大大降低了档案遗失的可能性，提高了档案的安全性。其次，定期对已实现“逻辑归档”的行政许可档案进行“物理归档”，此处的“物理归档”概念也不同于电子文件管理中的概念。行政许可档案的“物理归档”是指行政许可档案归档环节的第二步，向档案部门对已实现“逻辑归档”的档案进行管理权限和实体的移交，档案部门在接收档案后，编制卷内文件目录，补充对其实体的规范整理。

因此，行政许可档案的归档时间应从自然年度提前至行政许可事项办结后，及时对其进行装盒、给定档号、编制案卷目录的“逻辑归档”，保障卷内文件的齐全完整，提高查找调卷的速度。在实现“逻辑归档”的前提下，以年度为单位定期进行行政许可档案实体和管理权限的移交，即“物理归档”。把行政许可档案的归档过程拆分成逻辑归档和物理归档两个阶段，提前归档时间，有利于提高档案的收集效率，保障档案管理的时效性。

三、行政许可有效期≠行政许可档案保管期限

在实际工作中，二者常常发生混淆。以某区行政审批局为例，混淆行政许可有效期和行政许可档案的保管期限的已成为普遍现象，多数人缺乏对档案和档案的保管期限的正确认识。在调研过程中了解到一些情况，如该局工作人员认为食、药品经营许可的有效期较短，仅为5年，不需要归档保存；烟花爆竹类经营许可有效期仅有3个月，所以无须耗费人力、物力进行档案管理；某项资质认定日前已被国家取消，那么此前已许可的审批档案也无须保存等。陷入上述误区的主要原因都是档案常识的缺乏，行政许可有效期和行政许可档案保管期限无论在概念上或是在意义上都有着本质区别。

1.概念上。行政许可有效期是指行政机关根据公民法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的限定时间[3]。对于一般行政许可审批事项而言，行政许可的有效期就意味着行政许可审批事项办结后形成的许可证的有效期限。不同行政许可事项的有效期不同，短则数月，长则数年甚至更长。档案的保管期限是指对档案划定的留存年限[4]。行政许可档案的保管期限即对行政许可档案划定的留存年限，它直接关系到行政许可档案的寿命和价值。不同行政许可事项产生的档案保管期限不同，行政许可档案自身的价值决定它的保管期限。

由上述可知，行政许可有效期和行政许可档案的保管期限是两种完全不同的事物，不能混为一谈。另一方面，行政许可有效期是行政许可有效的时间范围，行政许可档案的保管期限是保管行政许可档案的年限。从这一角度来说，二者有相通之处，即都是指其有效（保管）的时间。

2.意义上。根据文件生命周期理论，按照文件的运动形态可将文件的生命周期划分为三个时段：现行文件、半现行文件、非现行文件。在行政许可有效期内的审批文件可被理解为一种现行文件，即行政许可审批文件在产生之初的一定时间内会被办事群众频繁利用。而行政许可档案由有价值的现行文件转化而来，是经过筛选的行政许可审批文件。二者存在逻辑上的递进关系。

另一方面，档案是历史的真实记录，行政许可档案是行政审批行为的客观反映和直接证据。管理行政许可档案的目的不仅仅是为行政审批行为提供信息服务和数据参考，更是为了保留行政许可执法记录，为行政许可执法提供可追溯的真实依据，这是行政许可档案参考价值和凭证价值的直接表现。从这一角度来说，行政许可档案的保管期限是行政执法可追溯的时间保障。如果因为烟花爆竹经营许可的有效期仅为3个月，就将烟花爆竹经营许可审批档案的保管期限判断为3个月，甚至做不归档处理，都会出现事后追溯无渠道、行政执法无依据的重大问题。

判断行政许可档案的保管期限需要综合多方面因素。行政许可有效期是判断行政许可档案保管期限的依据之一，但不是唯一，如果仅仅根据行政许可有效期来确定行政许可档案的保管期限，甚至给行政许可有效期和行政许可档案保管期限二者画上等号，就会犯以偏概全的逻辑错误。

行政许可档案是伴随着行政许可审批事项产生的档案类别，其存在已有近二十年的历史，早已不是新事物。但就现阶段的实际情况来看，我们对行政许可档案的理解还不够深入，还需对现有的行政许可档案管理方法和手段进行优化和升级。提高档案学基础理论素养，深化行政许可档案的认知，理顺行政许可档案管理工作。积极培养行政许可档案意识，建立完善的、符合实际情况的行政许可档案管理制度，从小处着眼，确定行政许可档案的归档范围、归档时间，明确行政许可档案的保管期限，有利于保障行政许可档案管理工作的顺利开展，实现行政许可档案数据和信息资源的共享，从而为行政审批部门提供参考，为办事群众提供便利。

[1]佚名.山东省行政许可档案管理办法[EB/OL].http://www.sdab.gov.cn/daj/zcfg/fgbz/ywgf/webinfo/2015/05/1432536657924376.htm,2017-3-25.

[2]冯惠玲.电子文件管理教程[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[3]江子浩,马贝艺,余飞麟，等.行政许可有效期若干问题研究[C].政府法制研究,2008.

[4]佚名.档案工作基本术语[J].贵州档案,2001（5）.

Several Problems in the Management of Administrative Licensing Archives

Dai Yang1,Liang Sha2
(1.Public Administration School of Sichuan University,2.Chengdu Industry Investment Group Co.,Ltd,Chengdu 610065,China)

In recent years,the establishment of government service center is the main method of China's administrative examination and approval reform. Vigorous promotion of the"handling at a time"method is conducive to improving efficiency and facilitating the public,that is,all the departments assuming the administrative examination and approval functions open one unified"window"to handle affaires.With the drastic reform of administrative approval system,approval content becomes more and more specialized and refined,resulting in a large number of administrative licensing archives.This paper,taking a certain administrative licensing bureau as an example,analyzes the problems in the management of administrative licensing archives that should be paid attention to,in order to provide reference for the future administrative licensing archives management.

administrative licensing archives;administrative licensing behavior;archives management;filing

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.20.05

代阳，四川大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为档案管理理论与方法。