论农地确权中的深层次问题与基层政府行为

唐建兵

（淮北师范大学马克思主义学院，安徽淮北235000）

·管理学与法学研究·

论农地确权中的深层次问题与基层政府行为

唐建兵

（淮北师范大学马克思主义学院，安徽淮北235000）

农地确权是对农村土地所有权、使用权和他项权利的确认，其核心是还权赋能，进而更好地维护农民合法权益。推进农地确权实践，必须对“有人无承包地”与“有承包地无人”问题、农地抵押贷款偿还无力与失地农民生计问题、农地“非粮化”与国家粮食安全问题等给予足够重视。对这些深层次问题，基层政府尚需要立足农村实际，准确定位、履职尽责、拓展创新、积极作为。

农地确权；政府行为；土地产权

农地确权是理顺集体组织和农民个体关系的基础环节，也是深化农村土地改革的关键步骤。但是，由于种种原因，当前学术界对农地确权问题的关注还远远不够，尤其是对农地确权中的政府行为缺乏系统而深入的研究。实际上，农地确权推进中涉及多项政府行为，包括制定完善法规政策、处理土地权属争议、办理登记核发证书、服务引导监督检查等。令人遗憾的是，我国基层政府在上述行为中依然存在职能错位、越位、缺位的现象，致使一些地方在土地管理领域出现了严重的权力腐败，权属纷争凸显、利益矛盾增多。为此，有必要对农地确权中的深层次问题以及这些问题与政府行为的关联性进行全面研究，以期提高农地确权的制度化、规范化水平，切实强化物权保障，维护农民的合法权益。

一、农地确权的概念、背景及其意义

农地确权是指确权权力主体委派土地管理工作人员依照法律法规、政策制度等相关规定就管辖范围内的农村各类土地经过土地登记、地籍调查、核属审核、登记注册等程序，明确每宗土地的地块面积、空间位置、权利类型、权利期限等具体内容，厘清、确认农地产权归属，并向土地权利主体颁发权属证书的行政行为。本概念来源于《中华人民共和国土地管理法》《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》等相关规定，反映了农地确权的鲜明特征：第一，农地确权是政府自上而下的一种行为。根据我国相关法律规定，农地确权的权力主体为乡镇或县级以上人民政府，而土地管理机关是各级人民政府的职能部门，代表政府具体开展农地确权工作。第二，就农地确权的客体而言，确权机关依据法律法规并遵循严格程序，对农村所有土地的所有权、使用权隶属关系和他项权利的确认或确定，农地权属依法得到确认即赋予了土地权利主体相应的法定权利，同时也必须履行规定的义务。第三，农地确权的结果有法定性、权威性。确权是土地管理机关依法履行职权，代表的是一种政府行为，一旦确认土地权属即具有法律效力，非经法定程序，任何组织和个人不得侵犯和剥夺。

我国农地确权的背景主要有两个方面：一是物权制度改革的持续推动。伴随改革的深入推进，从维护国家基本经济制度和市场经济秩序的角度而言，明确物的归属，保护权利主体的物权被顺势提上议事日程。2007年10月，《中华人民共和国物权法》正式颁布实施，该法将农民土地承包经营权和宅基地使用权明确地界定为用益物权，权利主体的合法权益必须得到保护。2013年中央1号文件明确提出：“依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”，必须深入全面地开展农地确权登记工作，不断“健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护”。①中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2332767.htm。土地是农村最不可移动的重要资源，是农民的生存之源、衣食之本，通过登记明确土地权属是加强权利主体用益物权保护的最有力措施。二是城乡一体化改革的深入推进。城乡一体化是借助制度变革、体制更新，消除城乡二元结构的壁垒，逐步建立城乡统一的土地交易市场，实现农村集体建设用地和城市国有建设用地公平竞争流转，推动农村宅基地自由流转，使农村享有与城市同等的发展机会，让农民与市民享有平等权利，推动城乡协调、均衡发展，有效地解决“三农“问题。农地确权是农村新一轮土地改革的重要起点和城乡一体化改革的关键切入点，其重要意义在于：

首先，有利于强化农地物权保障。土地作为广大农民最基本的生产生活资料，不仅具有社会生产功能，可以满足农业生产的需要，而且具有社会保障功能，能给农民带来养老、就业等多方面“福利”，因而被农民视为“命根子”。在城乡二元结构体制下，城市土地属于国家所有，产权主体明确而具体，农村和城郊土地属于农民集体所有，“农民集体”概念颇为模糊，导致了实践操作层面上产权主体虚位。农民作为农村集体中的重要成员，理应享有相应的土地产权，但由于缺乏明确的法律依据，维权面临诸多困难。不可否认，农村土地权属模糊是导致农民维权困难的重要因素。在推进土地流转的实践中，农民不得不牺牲附着于土地上的部分法律权益。在此意义上说，开展农地确权，理清农民集体与农民个体享有的土地产权范围，进一步明确农民土地承包经营权的物权主体地位，对依法保障农民土地承包权益是有利无害的。

其次，有利于强化农民的市场主体地位，巩固农村土地承包经营制度。数千年来，土地作为农民生存发展的基本资源，孕育着生命和希望，农民对土地始终有着特殊的情结。但是，由于土地权属上的较大争议，农民拥有的是土地的不完整产权，土地只能作为资源而非资本参与到生产环节当中，乃至于农业生产带来的比较效益越来越低，农村剩余劳动力也向城市大量转移，心中的“土地情结”渐趋淡化。“谁来种地”“怎么种地”的问题愈发地凸显出来，这迫切需要新的经营主体以消除家庭分散经营的弊端。农地确权并核发证书就是要将土地使用权真正地赋予农民，这是强化农民市场主体地位的有效手段。这样做，有助于将土地资源优势转化为资本优势，等于激活了农村土地这笔“沉睡资产”，为发挥农村土地资源的最大价值创造了前提条件。农民凭借掌握的土地使用权，在不改变土地基本用途的前提下可以决定自己管理经营还是以转让、租赁、入股和抵押等多种方式交给其他主体经营，并从中获得实物或租金，任何组织和个人无权干涉。同时，无论行政部门还是社会自治组织，非经本人同意或授权，不得擅自动用农村的经营承包地，从而有利于稳定土地承包经营关系，巩固土地承包经营制度。

最后，有利于解决土地权属矛盾和纠纷，推动农业现代化。“产权制度是农村土地制度的核心，不动产统一登记制度是农民土地产权的重要保障。”②姜大明：《处理好农民和土地关系促进“三农”工作健康发展——学习习近平总书记安徽小岗村重要讲话体会》，《人民日报》2016年6月8日。农地确权登记就是借助法律手段有效解决地块面积不准、四至不清和空间不明的问题，确认农村集体和农民个体的实际土地权属，进一步理顺土地产权关系，并在农地确权基础上，建立有价值的农村土地信息数据库，健全完善的管理信息系统，进而逐步消除土地流转经营中潜藏的巨大风险，最大限度地避免土地产权争议和流转不畅的问题。从长远来看，农地确权登记就是促使土地承包权和经营权相分离，形成土地所有权、承包权、经营权“三权”分置，土地经营权流转顺畅的格局。通过有序的土地流转激发更多农民的创造、创新和创业活力，促进他们离开土地，选择其他适宜的方式谋业发展，使少数农民成为土地适度规模的经营者和受益者，积极主动地选择适应农场化、集约化的农业经营，这就为农业现代化发展奠定了良好基础。

二、农地确权中存在的一些深层次问题

农地确权历史可以追溯至新中国成立初期。20世纪共出现了三次大规模的农地确权。第一次是1951年的农地确权，这次确权涉及农村的宅基地、耕地和园地等农村所有土地的完整产权。第二次是20世纪80年代中期的农地确权，这次确权主要是针对农村宅基地的使用权。第三次是20世纪90年代早期的农地确权，主要是针对宅基地使用权、集体建设用地使用权和集体土地所有权。但是，受时代背景、意识形态等复杂因素影响，三次农地确权都留下了诸多后遗症，总体效果有些不尽人意，以土地权利保障为核心的产权制度体系并没有真正地确立起来。

适应农村改革新形势发展的客观需要，十七届三中全会明确提出“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的土地管理要求，从而为农村新一轮的土地制度改革指明了方向。2010年中央1号文件和《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的印发实施，进一步明确了农地确权涉及的重大政策，使该项工作有了强有力的政策支撑。以此为重要开端，第四次农地确权在广大农村迅速开展起来。从浅层次来看，农地确权是行政机关依职权对农村土地所有权、使用权和其他权利确认的行政行为，但这一行政行为却因为触及到深层次的社会问题，使农地确权中的遗留问题纠葛、权属信息模糊、承包经营纠纷、登记薄不健全、引导监督缺位等问题大量存在。研究发现，农地确权折射出的深层次社会问题主要有三个方面。

（一）“有人无承包地”与“有承包地无人”的问题

十一届三中全会的召开，标志着中国改革开放的序幕正式拉开。农村既是复杂矛盾的集中地，也是计划经济体制中最薄弱的环节。农民群众有着强烈的改变现状的愿望。基于此，改革率先从农村取得突破，家庭联产承包经营责任制被誉为中国改革的开篇之作。“大包干”试验成功并得以普遍推行。1982年中央1号文件明确规定，双包到户“是社会主义集体经济的生产责任制”，“是社会主义农业经济的组成部分”。1984年中共1号文件决定将农村土地承包经营期延长到15年。1993年3月，家庭联产承包经营责任制载入宪法，获得了国家根本大法的确认。1998年，在农村土地第一轮承包有效期将至之时，全国范围内又陆续开展了第二轮土地承包。《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定耕地承包期为30年，草地、林地承包期可以延长至50年或70年，且在约定承包期内，承包方不得收回承包地。从第二轮土地承包启动到现在，已经有近20年的时间了，生、老、病、死等自然规律促使农村人口发生了重大变动。相伴生的问题是，“有人无承包地”“有承包地无人”成为较为普遍的社会现象。推进农地确权是否以第二轮土地承包结果为基本依据是必须面对的问题。我国一些地方脱离实际、违背无承包地农民意愿盲目推进农地确权的情形，其深层问题就是某些基层政府将农地确权问题简单化，没有充分考虑到土地的社会保障功能；对第二轮土地承包引发的后遗症估计不足，对“有人无承包地”的问题也缺乏具体的解决思路和办法，认为农地确权只是在第二轮土地承包结果基础上的土地权属确认登记。以上两点造成了历史中积聚的人地矛盾尚未化解，又出现了新的土地权益纠纷。

（二）农地产权抵押贷款偿还无力与失地农民的生计问题

农地确权是一场以还权赋能为核心的农村土地产权制度改革，借助“确权”让农民吃下“定心丸”，通过“赋能”增加农民产权的“含金量”，给予农民更为全面多样的权能。完成确权颁证程序之后，持证人成为土地权利主体，既可以依法使用、经营或流转土地，也可以将土地作价、折股，以资本的形式进行股份经营或合作经营，或者作价抵押贷款进行融资以获得农业发展的支持资金。从实践来看，抵押标的以农地承包经营权、农地流转经营权抵押为主，土地上的农作物价值担保抵押是其间的必要补充。其中，非家庭承包经营权抵押是农地承包经营权抵押的最直接方式，家庭承包经营权抵押尽管相关法律作了限制性规定，但一些地方却通过成立土地股份合作社实行变相金融抵押方式而向银行成功申请贷款；土地流转中出现的新的承包经营者由以土地流转经营权为标的进行抵押贷款。但也应当看到，农地承包经营权抵押贷款中潜藏着较大风险，即农民因无力偿还抵押贷款而面临失地的风险。在承包经营方经营不善无力偿还抵押贷款的情况下，依据法律规定或合同约定，农地承包经营权转归银行或担保方持有，承包经营方丧失农地承包经营权而沦为无地农民。即便是流转经营权抵押贷款会在一定程度上降低承包经营方的失地风险，但也会遭遇租金损失风险。“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”①《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《人民日报》2008年10月20日。的规定也就意味着农民“失地”不是暂时的而是长久的，没有了土地这个生存之源，失地农民的生计也就成了严重的社会问题。

（三）农地“非粮化”与国家粮食安全问题

农地确权旨在将附着于农村土地上的各项权利还给农民，给予农民在土地经营管理上更大的自主权、支配权，推进土地健康、有序地流转，带动农村土地专业化、集约化、标准化、规模化生产经营，同时让更多的剩余劳动力从土地上彻底解放出来。一方面权利主体即出让方可以通过流通领域进行土地承包经营权和流转经营权的交易并从中获得收益，另一方面受让方通过交易取得土地的相应权能，并通过多种经营方式实现土地增值，以便在规定期限内获取最大化的经济收益。而农业经营的实践表明，粮食种植产生的经济效益却相对较低。在经济利益的驱使下，农地“非粮化”使用成为众多农地经营主体的理性选择，对农用地进行了掠夺式的开发利用。一方面，大量缩减了粮食种植面积，将可耕地用于林、牧、副、渔等其他农业，甚至将农用地视为建设用地进行旅游开发、办企设厂；另一方面，基层政府“面对土地之上附着的巨大利益以及因土地带来的政绩诱惑，往往极易介入土地利益结构”②刘颖、蒋建秋：《关于我国土地执法困境与成因的再思考》，《法学杂志》2009年第6期。，对改变土地用途的违法行为或视而不见、听之任之，或行为失范、介入其间。另外，农地“非粮化”也使国家粮食安全面临巨大威胁。当然，国内自产和国外进口是确保粮食供给和国家粮食安全的两种渠道。但是，就一个拥有13亿人口的大国而言，稳定的粮食供给依赖国外进口是不可想象的，国内自产才是保证粮食安全的根本之道。因此，农地确权后如何引导农地经营者的种粮积极性是需要政府层面重视的问题，对改变农用地种粮用途的违法行为要加强检查监督，进行必要的约束和规范。

三、农地确权中的基层政府行为

农地确权触动的深层次社会问题折射出基层政府在角色定位、职责履行方面仍然存在较大偏差，要想有效破解这些问题，尚需要从主动转变政府职能、科学规范政府行为方面切入。客观地说，关注并及时解决农地确权中的问题是政府尤其是县乡两级基层政府的重要职责，这对于保护农民合法权益、推进农村土地制度改革都是相当必要的。

（一）切实领会国家法律和中央文件精神，制定农地确权实施细则

解决农地权益纠纷，推动确权颁证工作有序进行，应当将农地确权置于农村土地制度改革的宏大背景下进行整体考量，而农村土地制度改革必须首先解决法律制度、政策法规等层面的保障问题，否则农地确权就可能背离初衷，违背绝大多数农民的真实意愿并侵犯其合法权益，甚至酿成难于解决的社会问题。基于此，依据《土地管理法》《农村土地承包法》《土地权属争议处理办法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关法律政策文件，国土资源部等相关部委高度重视并联合印发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，该意见对农地确权具有重大的指导意义。但是，国家层面的法律制度、政策法规等方面的规定又过于宏观，落到实处还需要基层政府在认真领会相关文件精神的基础上，结合地方实际制定出农地确权的实施细则，提高农地确权的现实针对性和可操作性。农地确权实施细则应尽可能详细地规定确权范围、确权依据、确权内容、确权方法和争议处理，以避免农民在法律制度和政策法规等方面出现误读和曲解，同时还要有助于减少确权登记工作的随意性和盲目性，尽可能地防止基层土地管理机关及其工作人员在执行中出现偏差。

（二）强化基层政府服务职能，在农地确权推进中做好服务引导

实践证明，各项改革的顺利推进，都需要政府把“自身革命”摆在极为重要的位置，做到定位准确、顺势而为。其实，当各项改革进入“深水区”之时，政府再造已不再是陌生字眼。政府作为改革路上的引导者和公共服务的提供者，要做到情为民系、利为民谋、权为民用。基层政府在推进农地确权的实践中，不仅仅是简单的决策者和推动者，更重要的是引导员和服务者，在履职行权的过程中要承担更多的社会责任。第一，重视政策法规宣传。确权是对农民最重要生产资料产权的确认，随着国家惠农力度的进一步加大，农民的“土地情结”有所增强，而当前部分农民对确权政策制度知之甚少，对农地确权不免心存疑虑。为此，基层政府可结合实际，组织业务骨干围绕确权政策法规议题开展较为系统的宣传培训，使乡村干部群众熟知农地确权的相关法律制度和政策法规，从而加强实践工作的引导监管。同时，还可借助网络媒体、广播电视等进行中央文件精神和相关政策法规的讲解和宣传，通过讲解宣传让农民正确地理解政策，以消除疑虑，积极主动地配合农地确权工作。第二，完善社会保障体系。就农民而言，土地不仅具有生活保障功能还具有养老保障功能。当农民从社会保障中获得的安全感、归属感越低，就越发重视土地的保障功能，这就增添了土地纷争解决的难度，推进农地确权面临的障碍也就越多。社会保障制度完善、保障能力提升，低保、就业、医疗等方面有了保障，等于解除了农民后顾之忧，农地确权争议也就自然而然地减少了。第三，积极引导中介服务。农地确权任务重、难度大，有些工作特别是基础性工作由社会服务组织承担较为适宜。即便如此，基层政府也不能置身事外，而要对社会服务组织进行科学的引导，以防止其偏离政策方向。

（三）完善基层政府的监管职能，加强农地确权后的用地行为监督

农地确权旨在界定农村土地产权，实现地、帐、簿、证“四相符”，确认土地权利主体，保障土地权利主体的合法权益。明确土地权属是权利主体享有土地权利的重要前提，而更关键的是土地权利的保护及其实现。农地确权颁证程序完成以后，也就表明农村最主要的权利主体即农民对自己的承包地享有承包经营权、宅基地享有使用权和宅基地上的房屋享有完全产权，实际上是赋予了农民更大的自主权和财产权益。毫无疑问，这些权利于法有据，是受法律制度保护的。确保农民充分行使土地权利，基层政府要不断完善监督管理职能，加强经营主体的用地行为监管。一方面，在土地流转经营中，由于市场经济的导向作用，可能会出现伴随着企业囤积土地、改变土地用途等不法行为，基层政府必须把住源头、扎紧红线，加大监督检查的力度，发现问题即刻处理，绝不能任由其滋生蔓延。已经造成严重后果的，要督促其整改，责令其在规定期限内恢复土地原状。而构成犯罪的要利用法律手段追究刑事责任，做到绝不姑息。另一方面，对依法未取得相关产权证书的农民个体和集体组织，擅自侵占他人承包地或宅基地、农村未利用地或预留用地的不法行为也必须严令禁止。而就农村集体中“五保户”、村集体供养户等宅基地和承包地的处理，应在其死亡后由农民集体收回并在集体成员的监督下重新分配确权，而不允许他人非法侵占、挪为己有。唯有如此，才能使农村土地使用逐步进入理性化、法制化轨道。

Underlying Problems with Farmland Claiming and Grass-Roots Governmental Function

TANG Jian-bing
(School of Marxism，Huaibei Normal University，Huaibei Anhui 235000，China)

Farmland claiming refers to recognition of ownership，use，and other rights of rural land.The core purpose is to restore rights and assign functions to protect farmers'legitimate rights and interests.In the practice of farmland rights claiming，we have to pay sufficient attention to such problems as"owner-land correspondence"，land mortgage，livelihoods of farmers，"non-food"farmland，national food security，and so on.In this regard，the local government need consider the rural reality to set up correct positions，fulfill contractual obligations，develop innovative functions，and enact positive measures.

farmland claiming；government function；land property right

D922.32

A

1674-3210（2017）01-0105-05

2017-01-02

安徽省社科规划项目“美好乡村建设进程中皖南古村落人居环境优化研究”（AHSKY2015D58）；安徽省社会科学创新发展研究课题“大别山片区扶贫攻坚对象特征与脱贫致富对策研究”（2016CX036）；安徽省优秀传统文化研究中心招标课题“皖北地区古镇古村落古遗址保护开发调查研究”（AHWH2016205）。

唐建兵（1975—），男，安徽怀远人，法学博士，淮北师范大学马克思主义学院副教授、硕士生导师，主要研究乡村环境治理。