国有企业混合所有制改革的主要模式及对辽宁的启示

赵玉红

（辽宁社会科学院 经济研究所，辽宁 沈阳 110036）

国有企业发展混合所有制经济是新一轮国有企业改革的一项重要内容。2014年11月18日，辽宁省出台了《深化国资国企改革意见》，明确鼓励非国有资本参与国企改制重组。辽宁现存一定比例的国有独资公司与国有资本控股的股份制公司，未来除少量僵尸国企残存资产涉及作价转让或清产核销外，绝大多数国企都会分批进行“混改”，辽宁在发展混合所有制经济方面的动作会比较大。国有企业特别是中央国有企业对辽宁经济发展影响巨大，垄断央企的破题和改革模式备受关注，因此关注实践中的国有企业混合所有制改革模式，对辽宁国有企业改革探索深具意义。

一、全国主要省份混合所有制改革的模式

目前国有企业存在的问题主要有三个方面。第一，片面追求规模导致国企杠杆率迅速上升，从2008年到2014年，资产负债率上升明显的行业多为国企占比较高的行业。第二，所有者缺位导致国有经济效率低下，这体现为国企占比较高行业的资产周转率和盈利增速明显偏低。第三，部分国有企业形成的行业垄断阻碍了市场化改革的进程。新一轮的国企改革正是针对上述三个问题而展开的。通过对目前已公布的各省市国资国企改革文件的整理和归纳，笔者总结出目前国有企业主要采用以下五种混合所有制改革方式：

1．开放式改制重组

开放式改制重组是指通过资产、业务和债务等要素进行改制重组，以企业的核心业务、核心竞争力为定位，采取资产剥离和债务重组等多种手段提高企业价值，整合组织架构、资产负债和人员等运营平台，从而为进一步引进战略投资者做准备。

2．整体上市

整体上市是指公司将其主要资产和业务整体改制为股份公司进行上市的做法。为实现集团公司整体上市股东一般会把大量低效无效资产剥离，比如幼儿园、亏损的资产、沉重的企业办社会职能和历史遗留问题等，还可能分流过多的冗员。股份公司成功上市后再用得到的资金收购原来的母公司。实现集团公司整体上市需要前期创造大量的条件和做充分的准备工作。

3．员工持股

员工持股旨在调动国企员工的积极性，为了激发企业活力而实施的核心人才和高管持股计划，优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的高新技术企业、转制科研院所、科技服务型企业开展员工持股试点。

4．产权制度改革

通过设立政府引导基金，吸引更多社会资金投资国企混合所有制改革或进入新型战略产业。

5．引入战略投资者

引资的目的是做大做强，对资产规模巨大，在全省经济战略中地位极为重要的国有大中型企业，可通过引入战略投资者而获取其丰富的投资经验和行业整合经验，以及在资金、人才管理和资本市场等各方面的资源，对改变其治理结构有重要意义。

二、全国主要省份混合所有制改革的主要内容

国企混合所有制改革进展比较快的省市其主要改革内容集中在以下方面：

1．提出国有资本证券化比例

浙江省国企改革方案要求省属国有企业的国有资产证券化率达到75%左右，注重引入更多有助于国企产业整合和转型升级的战略投资者；广东省国资委规划至2020年，资产证券化率达到70%；江西省提出力争经过5年左右努力，省属国有资本证券化率提高到60%。辽宁省国企资产体量庞大，资产证券化率相对较低，结合以上几个省提出的目标，笔者认为我省国企混合所有制改革空间较大。

2．提出推进混合所有制的途径

上海市推进混合所有制的主要途径为：公司制股份制改革、开放性市场化双向联合重组、股权激励和员工持股。整体上市、核心业务资产上市、公司股份制改革，以及探索特殊管理股制度是公司制股份改革的主要内容；聚焦产业链、价值链，从国有经济、非公经济两个方面实行开放性市场化双向联合重组。

3．合理设定国有股权比例

上海市国资改革根据不同企业的功能定位设定国有股权比例。国有资本管理公司可保持国有全资；负责基础设施和功能区域开发建设、提供公共服务和保障改善民生的功能类和公共服务类国有企业，可保持国有全资或国有控股；战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业中的国有重点骨干企业，可保持国有控股或相对控股；一般竞争性领域的国有企业则根据发展实际，按照市场规则有序进退、合理流动。

4．允许混合所有制企业员工持股

广东省鼓励科技型企业管理层和员工以现金、技术、虚拟股权等方式持股；上海市鼓励整体上市企业集团、国有及国有控股的专职科研院所、符合条件的竞争类企业集团及下属企业以及高新技术企业实施股权激励和员工持股。

三、对辽宁国企混合所有制改革的启示和建议

目前推进国有企业混合所有制改革省区的改革内容和模式给辽宁国企混合所有制改革很多启示。辽宁推进国企混合所有制经济发展模式也大体通过这几种方式。笔者认为应该从以下几个方面逐步努力和完善。

1．发挥国有资本投资运营公司的作用

改组和组建一批具有不同功能的国有资本投资运营公司，增强对国有股权的市场化、专业化运作能力。国有资本投资运营公司作为市场化的资本运营主体，在国有资产监管机构授权范围内，以产业投资为重点，强化产业聚集和资源整合，充分发挥投融资功能，形成与国有资本功能定位相适应的国有资本布局动态调整机制。国有资本投资运营公司承担着国资流动重组、布局调整的任务，以管理资本为主加强国有资产监督；国有资本投资运营公司对所投资企业仅作为股东参与经营管理，不能进行除投资管理业务之外的其他经营活动。将开展两个“试点”，即“由国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司履行部分出资人职责试点”和“政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责试点”。目前国有资本投资运营公司主要有这几类形态：第一类是主要做增量的资本投资公司；第二类是主要做存量的资本运营公司，这类企业在并购重组过程中，重新整合包装现有资产，再去市场运作；第三类是把集团公司打造成资本运营公司，具备各类资本运营职能、拥有若干金融牌照的实体，这也是实体经济发展到一定规模后必然带动的产融结合；第四类是控股公司，此类公司作为参股后的股权持有人。辽宁应该结合国有企业改革试点情况，把发展和发挥国有资本投资运营公司在国企混合所有制改革中的作用作为未来国有企业改革的重点，提高国有资本的配置效率。

2．根据企业功能不同探索多种方式发展混合所有制经济

一般竞争类企业按照市场规则有序进退，放开国有股权比例。逐步将具备条件的国有集团母公司直接改组为国有资本投资运营公司，对二级、三级企业实行产权改制。部分集团母公司可改造成为股权多元化公司特别是上市公司。鼓励包括民间资本、外资以及各类新型资本等非国有资本，通过出资入股、认购可转债、融资租赁、收购股权以及组建股权投资基金等多种形式参与国有企业改制重组和合资经营。探索混合所有制企业有序推进管理层、技术骨干、员工出资参与本企业改制。推动国有企业完善现代企业制度，国有资本参股控股公司基本形成比较健全的法人治理结构。分类完善国有企业管理模式、治理结构和激励约束机制，推进竞争类企业建立相互制约的多元产权主体公司法人治理结构。加快规范的董事会、监事会建设，规范决策程序和财务制度，更好地实现企业保值增值等重要发展目标。探索按市场机制建立国有资本职业产权代表制度，建立和完善国有企业经营投资责任和资产损失责任追究制度，建立和完善国有企业信息公开制度。

3.创新金融发展为国企改革股权多元化创造条件

国企改革离不开金融支持。辽宁应该学习和借鉴发达地区金融投资的新理念、新方法、新工具；让更多的“北上广深”金融投资机构在辽宁投资落户；要积极吸引公募基金、私募基金、券商资管、保险资金、民营投资控股集团等多种形式的外部投资者参与国企改革，为存量资产重组、并购引进民间资本；让各种类型的新金融助推辽宁经济转型升级。创造良好的金融发展环境，在大力发展银行、证券、保险等传统金融业的同时，也要将小贷、担保和私募股权等创新型金融机构作为今后发展的重点，为国企改革创造良好的融资条件。在扩大企业直接融资规模的同时，引导保险资金通过投资股权、债权等方式参与国有企业改革。

4.清晰界定和防止国有资产流失

从上述几种混合所有制改革的模式看，无论是国企整体上市还是改制重组，既要有产权制度改革还要有合理的产权结构，改变国有股“一股独大”的问题，优化产权结构，鼓励非国有资本参与国企改制重组。将有更多的民营资本参与国企改制重组，因此如何界定和防止国有资产流失就成为重要的挑战。目前关于国有资产流失还存在很多认知分歧和法律方面的模糊问题，应该尽快在政策和法律层面明晰，否则将会影响到社会资本参与新一轮国企产权改革的积极性。对国有资产整体性的评估和透明公开化的流程规范、公开交易和市场定价是保障国有资产不流失的基本条件。

5.逐步依靠市场化手段管理国有资产

创新和完善国有资本授权经营体制。根据地方国有企业产业特征、承载功能、股权结构和发展阶段，将地方国有企业界定为竞争、功能、公益三种类型，实施分类监管。构建透明有序的国有资本投资运营平台，增强国有股权的流动性。建立健全统一的国有资产监管法规制度体系和基础管理工作体系，全面落实国有资产保值增值责任。规范国有资本运作方式，建立出资人审批事项清单制度。建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，推进国资经营预算与公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算相衔接。

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