《档案法（送审稿）》解读

袁向阳 张瑞梅 段 文 王 娟

（西北核技术研究所 西安 710024）

《档案法（送审稿）》解读

袁向阳 张瑞梅 段 文 王 娟

（西北核技术研究所 西安 710024）

本文解读了《档案法》送审稿，分析了档案形成、档案权属与处置、信息化与电子档案管理、档案工作监督与管理等四部分的新增内容；指出档案工作新理念，五项新观点和八项新方法；指出三处容易混淆的地方。

档案立法 送审稿 解读

G270

A

2017-07-27

2016年5月30日《中国档案报》公布了《中华人民共和国档案法》修订草案送审稿[1]。《档案法》是档案工作者的基本依据和首要遵循，是档案行政管理人员的执法依据，涉及社会所有组织机构档案工作的规划、计划与要求，规定了所有人员形成档案的责任和利用档案的权利[2]。《档案法》的修改必然会引起档案界乃至全社会的广泛关注。为此解读送审稿，体会其中的新思路、新观念、新办法，是档案工作者分内之事。与起草送审稿是用具体条目表达思路、观念和办法的过程不同，解读送审稿是从具体条目来体会或者反推这些文字试图表达的含义[3]。

一、内容只增不减

现行《档案法》有六章27条2600多字，而送审稿是九章88条10000多字。条目是原来的3倍多，字数是原来的4倍。条目增加了61条，原第九条、第二十一条各自拆分成两条，原第十七条、第十八条合并成一条。章节上增加第四章档案的权属与处置、第六章档案信息化与电子档案管理、第七章档案工作的监督与管理三个新的章节；第三章由“档案的管理”扩展为“档案的形成与管理”。由此可见改动是相当大的。

总体上讲，送审稿是只增不减。原来的内容删除的极少，大都是进一步充实和细化，吸纳了其他规章中的内容，也出现一些新的提法。

删除的内容仅有两处。一是删除容易引起误解且没有多少实际意义的“国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档。”到目前为止并未见到有关“国家禁止归档”的规定。1987年发布的《机关文件材料归档和不归档范围》中提及“不归档的文件材料范围”，从内容来看，相当温和，主要是剔除重份和无价值的材料[4]。2006年发布的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》中也只是提及不归档范围。迄今为止，尚未见到过有禁止归档的条文。对“国家规定不得归档”字面上的理解是某些事件、活动的材料不得归档，这有悖于档案存留历史的责任，从逻辑上是讲不通的。另一个是取消对非国家所有档案的收购与征购，显然是为了避免收购与征购的侵权或者违法嫌疑[5]。

二、体现公平公正

立法首先要明确立法依据和适用范围，为此第一条增加“根据宪法，制定本法”，第二条明确了适用范围。

《档案法》体现公平公正主要有两种手段：一是义务与权利对等，不能单独强调其中的一方面；二是权益对等，维护自身权益不得损害其他的权益方[6]。

体现义务与权利对等的有：第四条在义务之后紧接着阐述了对等的权利；第四十五条“涉及个人隐私档案的公开须经当事人或者其受托人的同意”；第五十二条专门叙述档案形成者和捐赠者的权益。

体现权益对等有多处：第四十七条，不得以公权力利用档案谋取个人利益或者泄露未公开档案信息；第四十九条，不得违反国家有关知识产权保护的法律规定，不得损害国家安全和公共利益，不得侵犯商业秘密、他人隐私；第五十一条，不得危害公共利益或者他人合法权益；第五十六条，不得侵犯国家利益、社会利益和他人合法权益。

送审稿重视保护档案工作者权益：第九条沿用原来的第九条第二款，给予档案工作者表彰奖励；第十六条设立了岗位津贴；第十七条建立业务培训继续教育制度；第六十八条，干预档案业务正常开展的，档案人员应当如实记录于档案管理案卷之中；第七十条，对违反法规的行为，档案工作人员有权拒绝办理，并应当向档案行政管理部门举报；第七十九条，对受打击报复的档案工作人员，应当恢复其名誉和原有职务、级别。

对行政行为进行申诉并申请赔偿，是行政执法的惯用做法。第八十四条有行政复议或行政诉讼，第八十五条有申请赔偿，这也是档案法作为行政法分内的事情。

三、新增内容之一：档案的形成

鉴于档案的形成是整个档案工作的基础、档案资源建设是档案工作的首要任务、档案的形成涉及社会各种组织机构，送审稿把原《档案法》关于档案形成的第十条扩充为第十九条至第二十六条共八条。第十九条，规定了档案工作的责任人是单位负责人；第二十、二十一、二十二条分别针对三种活动提出归档要求，第二十条针对公益活动中“有责任追溯和凭证要求的记录、凭证和信息”，第二十一条针对法规遵从要求归档“作为工作、活动或者任务完成的必备环节”，第二十二条针对职能活动规定了归档范围；第二十三条规定合作事务由主办单位归档。第二十四条规定制定归档范围和保管期限的权限。第二十五、二十六条建立了档案形成责任制、档案验收制度。通过以上八条，涵盖了社会各种组织机构和团体，对于促进档案的形成必将起到巨大促进作用。

四、新增内容之二：档案的权属和处置

原来涉及档案权属和处置的有三条，送审稿把其中的两条合并，再增加了六条，这一部分内容共八条。我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”因此不仅要界定档案的所有权，还要尊重私有档案的处置权。送审稿删除了对私有档案有权代为保管，可以收购或征购的违宪做法，对私有档案的处置不置可否，而是把重点放在保护国有档案上，对组织机构变动时档案的处置给出具体规定。

五、新增内容之三：档案信息化与电子档案管理

在目前的技术水平之下，对于电子档案管理只能提出原则性框架，不宜提出具体的实施办法。这一部分包括第五十八条至第六十五条共八条。第五十八、六十、六十三、六十五条是政策导向，第五十九条是信息化的组织，第六十一条提出归档接口，第六十二条提出电子档案的标准是“真实、完整、安全、有效”，第六十四条规定电子档案的法律效力。

六、新增内容之四：档案工作的监督与管理

档案工作监督是档案行政管理部门的首要任务，具体规定在1992年发布的《档案执法监督检查工作暂行规定》中。档案法作为法律不会做出过于具体的规定，只是简要说明一些原则性问题。这一部分是第六十六条至第七十五条共十条。

第六十六、六十七条规定监督机构与监督事项；第六十八条规定自行监督要求；第六十九条是执法权限；第七十条至第七十五条规定了一些细节处理，包括违法举报、不执行执法结果、对服务机构的要求、违法通报、文明执法、执法监督等。

七、新思路、新观点、新办法

送审稿提出了新的档案工作思路。第一条叙述的立法目的是“服务和促进国家治理体系和治理能力现代化建设”，应该说这也是档案工作的目的所在。这一理念比笼统的“为社会主义现代化建设服务”更加具体，但是档案的意义不限于此，应当是为后人保留真实的历史信息。

新观点包括：第一，档案工作的五个方面。第二条叙述档案法的适用范围为：“形成、管理、保护、利用活动及档案信息化建设”，这也是说档案工作可以划分为五个方面。与“三个体系”比较，形成属于资源体系，保护属于安全体系，管理、利用和信息化属于利用体系。其实五分法更适合日常的档案管理工作。第二，档案的法律定义。第三条给出了“档案”的法律定义。与现行法律比较，取消了时间因素“过去和现在”，不再罗列“政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动”，扩展了“对单位、个人”具有利用价值的鉴定标准，增加了“应当归档保存”的法规遵从，不罗列档案的形式和载体，而是罗列了信息记录形式为“文件、记录和数据”。这一定义更加简洁清晰，涵盖的范围更广。如果说原来的定义是“国家档案”，那么现在则是“全民档案”。特别是“文件、记录和数据”的提法更加全面，也更便于大众接受。第三，区分档案工作的体制与原则。原来是把体制也当成原则。第四，提倡信息化、标准化和规范化。信息化在第六章进行阐述。第七条提出标准化、规范化。第十八条规定了规章制度和标准规范的制定权限，要求基层单位制定实施细则。以后各基层单位的“管理规定”应改称“实施细则”。对于归档范围和保管期限在第二十四条、第二十五条又做出具体规定。第五，鼓励创新和提高管理水平。在第六十条、第八条有明确阐述。

新办法包括：第一，各级政府的职责。从原来笼统的“领导”具体表述为“建立机构、保障经费、确保水平”三个方面。第二，规定了居民委员会和村民委员会的档案工作，也规定了中国人民解放军的档案工作。这样档案法就涵盖了整个社会，没有遗漏。第三，提出“档案咨询委员会”。这是一种类似陪审团、听证会的机构。基层单位很可能会仿效成立相应的组织。我所为提高科技档案质量，为实施科技档案的内容质量审查，正在筹划成立档案鉴定各委员会。第四，提出“档案验收制度”。科技档案“三纳入四同步”管理办法上升为法律条文。第五，明确规定三个时限。规定移交期限为5年到10年，原来没有明文规定。封闭期限由30年缩短为20年。禁毁年限为60年，原来没有明文规定。第六，明确了档案复制件和电子档案的法律效力。第七，区别档案“公开”与“公布”。公开是结束封闭期，公布是以一定形式向公众展示。第八，规定了申请公开的时限是10个工作日，申诉受理是60日内。这是行政法的基本要求。

八、容易混淆的地方

送审稿中有几点容易引起混淆。

第一，有15处提及“机关、团体、企业、事业单位和其他组织”，这一概念类似于档案术语“立档单位”，通俗的说法是“基层单位”。送审稿似乎刻意回避“立档单位”这个概念，在叙述时给人冗长的感觉。或许“立档单位”这一概念不宜引入法律条文，又或许“立档单位”这一概念与“机关、团体、企业、事业单位和其他组织”不尽相同。

第二，第二十条、二十一条、二十二条这三条容易混淆，起码不是非常简洁明了。第二十条要求“法律法规有责任追溯和凭证要求的应当归档”，第二十一条要求“归档作为工作、活动或者任务完成的必备环节”，第二十二条具体规定了四类应当归档的信息或记录。这三条从不同侧面阐述了归档范围，有重叠和交叉，作为法律条文有些费解，也有琐碎之嫌。

第三，第六条叙述的档案工作原则是“真实、完整、准确、安全，便于利用”，而第十九条叙述档案工作责任为“真实、完整、安全”。“准确”一词在送审稿中仅出现一次。“真实”和“准确”是容易混淆的，探讨两个词的含义也颇费周折。

《档案法（送审稿）》出现在当今的社会变革之时，承载了太多的期盼，也经历了许多曲折。送审稿基本实现了与时代的接轨、与相关法律的接轨，是一部较为完备的法律草案，从中能够明显地感受到时代的信息，如以人为本、重视公民权益、重视个人发展、鼓励创新、档案中介机构（送审稿中称之为“社会化服务机构”）等，也能够体察到相关法律的影响，如《著作权法》、《政府信息公开条例》、《爱国主义教育基地工作规范》等。顺理成章，待《档案法》修改之后，其他相应的法规都要重新起草，例如国家档案局令第1至11号、第30号等。

[1]《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）[N].中国档案报，2016-05-30（3）.

[2]杨冬权.关于加快修改《中华人民共和国档案法》的提案[J].中国企业档案，2016（2）:11.

[3]王岚.国家治理视角下《档案法》的修改思路与思考[J].档案学研究，2015（1）:41-48.

[4]陈兆祦，沈正乐.现代档案工作实务[M].北京:中国档案出版社，2001:951-953，985-986，1002-1005.

[5]蒋卫荣.档案法的理论与实践[M].上海:世界图书出版公司，2013.

[6]陈忠海.档案法立法研究[M].上海:世界图书出版公司，2013.