论环境侵权损害中致害人负担与基金救济的衔接

林雨新

(福州大学 法学院，福建 福州 350116)

论环境侵权损害中致害人负担与基金救济的衔接

林雨新

(福州大学 法学院，福建 福州 350116)

环境侵权损害填补基金在我国尚未建立，其具体构建方案也有待学界加以探讨，其中关键在于致害人负担与基金救济的衔接问题。文章在参考域外立法经验的基础上，从我国环境侵权损害填补基金应有的性质及目的入手，提出制度构建的相应对策，以期取得抛砖引玉之效。

环境侵权；致害人负担；损害填补；基金救济

一、问题的提出

随着社会的发展，环境问题日益突出，环境侵权的概念在学术界仍有分歧：有学者认为环境侵权的客体除了“生命、身体健康、财产”之外，还包括“环境权益”。[1]邹雄教授则认为：“环境侵权是指因产业活动或其他人为原因，致使环境介质的污染或破坏，进而间接对他人人身权、财产权造成损害或有造成损害之虞，依法应当承担法律责任的行为”，[2]其客体仅包括人身权、财产权，而不包括环境权。《民法通则》第124条规定：环境污染致人损害乃特殊侵权之一种。因而邹雄教授对环境侵权的定义符合现行法体例，益于维持法律系统之稳定，故笔者采之。

既然环境侵权属于特殊侵权行为，那么理应由环境侵权损害的致害人承担损害赔偿责任。但实践中，由于环境侵权具有因果关系隐蔽、影响范围广泛等特点，有时无法找到明确的致害人；即使致害人明确，亦存在致害人无力负担部分或全部损害以及依法不负赔偿责任的可能性。在此情况下，现行民法体制无法为受害人提供有效救济，这不仅对受害人极不公平，对社会安定更是有弊无利。鉴于此，不少国家都设立了环境侵权损害填补基金(下称“基金”)，以便对受害人进行补充救济。反观我国，中华环境保护基金会并未将填补环境侵权损害赔偿的责任明确纳入其业务范围，真正意义上的基金制度和具体方案仍有待建立。

环境侵权损害中致害人负担与基金救济的衔接是重要一环，二者之衔接应明确如下几个方面问题：(1)衔接的实体要件。主要表现为基金救济的适用范围，包括一般适用条件以及在侵害环境权与环境侵权竞合情况下，基金救济是否应囊括人身、财产损失及生态损失？其赔偿顺序是否有先后？基金是否应规定赔偿之上下限额以及基金是否有其自身的免责事由？(2)衔接的程序要件。主要表现为基金的具体受理程序，包括基金之发放是否需要诉讼前置程序？其审核有何原则及条件？(3)基金是否享有后续追偿权，即在环境侵权责任人得以明确且具有赔偿能力时，基金是否拥有就其垫付款向责任人追偿之权利？其权利行使是否有时间限制？

依笔者所见，要解决上述问题，应当在参考域外立法经验的基础上，厘清我国基金应有的性质及目的，并以此为依据指导具体制度设计，从而保证制度设计的合理性及完备性。

二、域外相关立法借鉴

(一)1992年国际油污损害赔偿基金

该组织系全球性政府间组织，其设立目的在于为不能获得全额赔偿的油污事故受害人提供补偿。基金仅受理损害金额能得到实际证明的索赔，其救济范围包括各类经济损失及环境损害，最高补偿额可达1.35亿特别提款权，基本可以保证索赔人获得全额赔付。公约规定，申请人应以包括电传、电报及电子邮件在内的书面形式向基金申请索赔。在收到索赔请求后，基金通常与船东的保险人合作委派专家以监控清污工作，调查索赔的技术合理性，由专家提供独立的损失评估意见以便基金参考。在索赔时效的规定上，索赔人应在损害发生之日起三年内向法庭提起诉讼或向船东或船东保险人提出索赔并通知基金会；损害在事故发生时尚未显现的，索赔时效可延长为六年。此外，基金对战争、敌对等情况下造成的油污损害不予赔偿。[3]

(二)日本公害补偿基金

该基金设立的主要目的在于为受害人提供及时的民事救济，其救济范围仅限于受害人的健康损害，并应同时满足指定地区、指定疾病、暴露时间三个要件方可申请。其中，指定地区可分为两种：第一种系因大气污染而导致哮喘等疾病多发的地区；第二种为水俣病、痛痛病等与原因物质有明显因果关系的疾病多发地区。在审核程序上，对满足上述三个要件的第一种指定地区的受害人进行直接救济，对其因果关系不再作个别认定。而对于第二种指定地区的受害人，除满足上述要件外，其因果关系还需由都道府县知事进行个别认定，“存有疑问时，一般遵循予以认定的原则”。[4]被害人可以在领受补偿后，再诉请损害赔偿。基金对第一种指定地区受害人进行补偿后，对致害人无追偿权；而对造成第二种指定地区疾病的致害人则享有相应的追偿权。

(三)其他国家的环境基金

荷兰根据1972年实施的相关法律，由国家成立空气污染基金，用于救济无法获得赔付的空气污染受害人。当受害人无法及时获得致害人赔付时，受害人可将其对致害人所享有的求偿权转让给基金，以获得基金的及时救济。但是，当损失数额低于500荷兰盾时，基金将不予理赔。

瑞典五家保险公司根据1989年实施的《环境损害保险法》成立了赔偿基金。该基金的赔偿限额为：每年2亿瑞典克朗、每人500万瑞典克朗、每次事故1亿瑞典克朗(包括人身伤害和财产损害，其中，财产损害不超过5 000万瑞典克朗)。但基金不赔偿政府机构的清理费用和大型公司所遭受的损害。[5]

根据上述域外相关立法可以看出，目前各国对环境侵权损害中致害人负担与基金救济衔接的具体制度设计尚无定法，而是在结合各自国情的基础上加以规定。笔者认为，要保证我国致害人负担与基金救济衔接制度的科学性和合理性，除了借鉴域外先进立法经验，还应对我国基金应有的性质及目的加以研究。

三、我国环境侵权损害填补基金的性质及目的

(一)环境侵权损害填补基金的性质

由于基金本身的价值取向侧重于社会利益，因此，理论界和实务界均将其界定为公益基金。但在此基础上，对基金应进一步被定义为“民事赔偿基金”还是“民事补偿基金”，学界则略有分歧。笔者认为，由于环境侵权的“原因行为通常伴随着社会妥当性、合法性、价值性和公益性”，[6]其所带来的经济利益使得社会多数人实际上都成为侵权行为的受益者。利之所生，损之所归，作为直接受益者的企业固然应承担赔偿责任。但本着公平原则，享受了经济发展利益的社会大众对受害人加以补偿也是情理之中。因此，学界一般认为基金的资金来源除了致害人所缴纳的税费，还应包括社会捐赠和部分财政拨款。资金征收到位后即成为与致害人分离的独立整体，旨在为受害人提供补救，因而将基金性质确定为“民事补偿”更加合适。

(二)环境侵权损害填补基金设立之目的

1.保护受害人，提供高效救济

这是基金设立的首要目的。实践中，环境侵权往往伴随着受害人不同程度的人身损害，因而具有救济的紧迫性，2009年发生的陕西凤翔“血铅案”就是一例。但是，由于受害人众多、赔偿费用高昂的情况时有发生，主动进行赔付的企业屈指可数。受害人常需要通过起诉等方法走上旷日持久的维权之路，不仅正常生产工作无法继续，而且要耗费大量的人力、物力。在致害人无力负担部分或全部损害赔偿的情况下，企业即使申请破产也无法对受害人进行充分救济，可供执行的财产不足，使得受害人即便得到法院支持也无济于事。而在致害人不明或依法不负环境侵权损害赔偿责任的情况下，受害人的救济更是无从谈起。此时，基金无疑成为保护受害人的一道屏障，可为符合赔付条件的受害人提供快速救济，使其免于陷入求助无门的境地。

2.贯彻污染者负担原则，提高企业环保意识

环境侵权属于民法上特殊侵权行为，仍应遵循“污染者负担”的原则，只有在受害人无法从致害人处获得全部赔偿时，方有启动基金救济之必要，其救济具有高度的辅助性与补充性。值得一提的是，即便基金已经对受害人提供了救济，也不意味着致害人的赔偿责任就此免除，基金拥有对致害人进行后续追偿的权利。此外，按照经济学家科斯的产权理论，环境污染是一种典型的外部不经济性，其解决路径之一就是将环境成本内部化。基金就是通过对实施排污等高危险行为的行为人加征费用的方式，将风险在污染者群体中进行分散，使污染者实际上在为环境成本买单。这样的运作模式不仅符合经济学原理，更能唤起企业的环保意识，对企业的排污行为起到一定的遏制作用。

3.平衡各方利益，维护社会稳定

排污行为本身具有功利性和伦理正当性。很多重污染工业自身运作良好，营利稳定，为人民提供了许多就业机会，对当地经济发展起到积极的推动作用。若直接将造成环境侵权的排污企业取缔或者使其负担巨额赔款而放任其破产、倒闭，无异于因噎废食，对企业本身亦极为不公。与此同时，企业的倒闭将造成许多工人下岗，增加社会不稳定因素，对当地经济的长远发展亦无裨益。另一方面，若环境侵权受害人的损害迟迟得不到救济，亦极易引发群体事件，加大社会的维稳成本。基金的目的实则是在公平原则的指导下，对风险加以分散，衡平各方利益，以维护社会稳定。[7]

四、致害人负担与基金救济之衔接

(一)基金的适用范围

按照国际立法惯例和学界理论，一般认为基金救济主要适用于以下情况：(1)致害人不明确；(2)致害人依法不承担赔偿责任，如存在法定抗辩事由或损害发生在法律实施之前而不能溯及既往等；(3)致害人无力承担全部或部分损害赔偿责任，且受害人无法通过环境侵权损害填补责任保险等其他途径获得完全救济。

基金的补偿范围原则上包括人身损害赔偿和财产损害赔偿，但不包括生态系统损害赔偿。由上文分析可知，基金作为对致害人民事赔偿责任的补充，其性质应被定义为“民事补偿基金”，其补偿范围原则上应与环境侵权民事赔偿责任的范围相一致，包括人身损害赔偿和财产损害赔偿。值得一提的是，我国《侵权责任法》第15条明确将“恢复原状”列为承担侵权责任的方式之一，《中华人民共和国环境保护法》第61条亦规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，负有环境保护监督管理职责的部门可以责令其恢复原状。”因此，在侵害环境权与环境侵权竞合情况下，受害人和负有环境保护监督管理职责的部门可能同时向致害人提出恢复原状的要求。但两者之间仍有很大的不同，前者体现的是私益，侧重于个人财产的恢复；后者则是站在公益的角度，侧重于生态系统功能的恢复。除此之外，二者所应达到的具体恢复标准亦有可能不同，即可能在此案中基于私益的“恢复原状”的标准要高于基于公益的“恢复原状”标准；而在彼案中后者又要高于前者。换言之，即便在侵害环境权与环境侵权竞合情况下基金代替致害人向受害人承担了恢复原状的责任，也不意味着基金的补偿范围包括生态系统损害赔偿，因为此时的恢复原状责任是基于致害人对受害人的民事侵权责任而生，本质上还是为了弥补受害人的财产损失。

笔者认为，基金的首要目的是保护受害人。由于基金的资金有限，比起大包大揽地将生态损失也纳入补偿范围来说，采取量力而行的做法更能发挥基金的作用。至于基于侵害环境权而产生的赔偿责任，因生态系统的治理与恢复有其复杂性和长期性，可另外建立专门的生态环境治理基金对其加以救济，与损害填补基金各司其职。

对人身损害和财产损害应采取全部赔偿原则，但当基金所剩金额不足以全部支付的情况下，应以何者的赔偿为优先？博登海默在《法理学、法律哲学与法律方法》一书中写道：“生命的利益是保护其他利益(尤其是所有的个人利益)的正当的前提条件，因此，它就是应当被宣传为高于财产方面的利益。”[8]学界也普遍认同人身权在权利位阶上高于财产权的原则。因此，笔者认为，在无法兼顾救济人身损害和财产损害时，应对人身损害进行优先赔付。

关于基金是否应规定免赔之上下限额及免责事由的问题，笔者认为，基金本就是作为对受害人救济之补偿，原则上不应多设限额和免责事由对其限制，此其一；其二，基金的补偿范围需要受到当时所余资金的限制再加以灵活调整，例如可在资金不充裕的情况下将诸如小额财产损失、大型公司所遭受的损害等情况予以排除，而重点对受害人的人身损害进行救济。因此，笔者认为，基金原则上无需再另设免赔之上下限额及免责事由。

(二)基金的受理程序

基金旨在为受害人提供高效救济，因此原则上应尽量简化受理程序。在受害人可证明其已向法院提起诉讼但法定情形而不能获得完全赔偿的，基金应对其进行及时救济。在受害人尚未提起诉讼但有证据证明自身损害情况，基金认为难以通过民事诉讼程序获得及时赔付的，可以直接给予救济；认为可以通过民事诉讼程序获得及时赔付的，可告知受害人先行提起诉讼。一旦发现申请人在寻求基金救济过程中存在弄虚作假的行为，基金有权对已发放的救济金予以追回，并对申请人处以罚款。

(三)基金的追偿制度

基金代替致害人对受害人进行救济并不意味着就此免除致害人的赔偿责任。换言之，在致害人一时不明或致害人虽明确但无力负担部分或全部损害而由基金垫付时，一旦责任人得以明确或恢复赔偿能力，基金则可对其进行追偿。有学者认为，基金替代污染企业承担民事责任的做法类似于无因管理，理应享有该利益恢复的权利。[9]笔者对此观点表示认同，赋予基金追偿权利不仅是“污染者负担原则”的贯彻，亦可减轻基金的资金压力，从而更好地发挥基金的作用。因此，只要企业继续存续，即可赋予基金无期限之追偿权。

[1]罗丽.环境侵权民事责任概念定位[J].政治与法律，2009，(12).

[2]邹雄.论环境侵权救济制度的内容与体系[J].广西大学学报(社会科学版)，2005，(9).

[3]危敬添.关于国际油污赔偿基金组织索赔手册(上)[J].中国远洋航务，2007，(9).

[4]〔日〕原田尚彦.于敏.环境法[M].北京：法律出版社，1999.

[5]邹雄.环境侵权法疑难问题研究[M].厦门：厦门大学出版社，2010.

[6]王明远.环境侵权救济法律制度[M].北京：中国法制出版社，2001.

[7]林晶.环境侵权社会化救济机制探索[J].哈尔滨学院学报，2016，(2).

[8]〔美〕E·博登海默.邓正来.法理学、法律哲学与法律方法[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

[9]刘文燕，李晓瑜.浅论环境损害补偿基金制度之构建[J].学理论，2012，(25).

责任编辑：孙 畅

The Connection Between Infringement Liability and Compensation Funds of Environmental Tort Damages

LIN Yu-xin

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

The compensation funds for environmental tort damages have not yet been established in China. Its concrete construction plan also needs to be discussed by the academic community. As an important part in the construction of concrete systems，the connection between infringement liability and funds in environmental tort should be paid attention to by academic community. The study starts with the nature and objective of funds on the basis of reference with the foreign legislation，and then gives suggestions on the construction of concrete systems，in order to provide some reference for more studies.

environmental tort；the patient’s burden；the damage compensation；a fund for relief

2016-09-22

林雨新(1992-)，女，福建永春人，硕士研究生，主要从事民商法研究。

1004—5856(2017)07—0062—04

D913

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.07.016