教育治理：政策网络的途径

张 姝，赵佳丽

(1.四川师范大学 教师培训学院， 四川 成都 610066；2.西南大学 教育学部， 重庆 400715)



教育治理：政策网络的途径

张 姝1，赵佳丽2

(1.四川师范大学 教师培训学院， 四川 成都 610066；2.西南大学 教育学部， 重庆 400715)

政策网络是分析教育治理的一种新的研究路径与解释框架，教育治理形成于政策主体相互作用的动态进程。其中，政策网络的主体联动、阶段发展与制度环境特征，分别赋予教育治理以系统价值、过程价值和制度价值。为实现教育治理价值，有赖于网络内部主体关系的建立以及各网络结构的相互协调。因此，应以教育效能提升为政策网络“中枢”，凝聚教育治理的价值目标；鼓励多元参与合作，共担责权，以此拓展教育治理路径，最终在不断调适政策主体中促成教育网络的正常运转。

政策网络；教育治理；教育；价值

政策网络是在政策形成与实施过程中，由涉及的多元行动者共同形成的一种网状结构。20世纪70年代末的政策网络是西方政治科学研究主题，它是了解多元主体利益博弈关系的解释框架。90年代，政策网络融合网络分析法而发展成为一种管理工具，延伸了政策网络的应用维度，渗透于政治、经济、社会与文化领域，逐渐实现教育治理的实践转向。其中，教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。*褚宏启：《教育治理:以共治求善治》，《教育研究》2014年第10期。基于政策网络视域，多元复杂的网状结构赋予教育治理以系统价值，利益博弈互动的发展进程彰显了过程价值，科学规范的政策背景凸显其制度价值。在互为的价值传递与补偿中，为提高教育政策网络各治理主体互动的有效性，需明晰主体结构关系，进一步完善教育治理的内在运行机制。新世纪办教育面临深刻的社会变革、嬗变的公众观念、多元思维及复杂的政策问题，有必要从政策网络中探寻教育治理路径，以期规整教育管理领域，推动教育政策的变革与创新。

一、政策网络的教育治理价值

政策网络中涉及不同教育治理主体，呈现复杂的利益需求与关系形态，形成不同的政策网络结构，其结构化发展核心稳固治理主体地位，彰显了系统统筹价值；其政策网络系统的组建又呼应了过程发展价值，意在促成教育新格局。无论教育政策网络指向系统还是过程，治理深受环境制约，制度要素将影响整个政策网络运行机制与治理成效，其制度价值一览无余。

(一)教育政策网络结构旨归系统价值

政策网络是对多元主体的互动联结，指向主体系统，而教育治理是对主体本身的改进，指向对象系统，二者相辅相成。政策网络是由“点——线——面”连接而成，每一节点代表一个行动者，点对点的线性连接促成行动者间的互动，而多点与多线的连接构成不同面，由此以点带面形成多个子系统，协同组成教育政策网络母系统。随着义务教育的普及，全民教育与终身教育的展开，教育治理走向多中心，为打破政府专制格局，实现教育专项治理，成功治理的关键在于政府对其他主体的有效整合以及对政策网络的有效管理*姚荣：《关于我国教育政策网络治理的思考》，《教育研究》2013年第9期。，以形成以政府为主导，相关学校、专家团体、家庭等辅助而成的多层次、多互动的治理系统。在教育政策网络中，明确教育专家、行政人员、校长、教师与学生等为治理主体，政府、学校、新闻媒体、家庭等为治理单位，整体呈现多中心治理样态。当然，教育政策系统运行于现实场景，面临社会变革、伦理批判、道德质疑，且不同的教育议题，如环境保护、校园安全、教学绩效，需结合不同资源条件、文件精神、师资配备等，且各个机构在政策的不同运行阶段交互作用，为实现政策网络的规范运行，有必要形成一个动态的教育治理系统。

以系统论为着眼点，综合把握政策网络，对系统间与系统内部进行分析，使许多复杂问题简单化、层次化，整体保证教育治理系统价值的发挥。通过宏观统筹教育全局，实现教育目标的价值引领。教育治理的价值基础，是教育治理政策提出所依据的价值立场或主张*石中英：《教育治理的价值追求》，《中国教育报》2015年4月30日第6版。。不同教育政策网络指向不同目标，如传播人类文明，培养社会所需人才，发挥个体价值潜能等，体现了不同系统的发展诉求。基于政府主导的政策网络视域，将不同目标整合于促进人类和谐发展总目标下，夯实了教育发展的价值基础与方向。微观规整各治理子系统的运行秩序，更保证了教育教学的正常运转。整体由部分构成，教育政策网络的性能状态将作用于各组成部分，规范的教育政策网络系统，在政策的组织、实施中能及时调动各个主体，检验治理效果同时为主体提供背景支撑，稳定师生教学心态，维持教育教学秩序并提供创新机遇。教育政策网络治理意蕴整体性、规范性与秩序性，最终使得教育系统功能得到最大发挥。

(二)教育政策网络形成转归过程价值

教育治理是一个完整的系统，是政策工具运行的具体环境，教育治理作为一种手段具有工具属性，推动整个政策网络的正常运转，其目的在于形成公平、自由、高效、有序的教育新格局，这是一个长期渐进过程。政策网络中不同主体代表不同的集团利益，首要确定教育治理主体与对象，主体对象的确定直接体现为利益的协调，具体经历利益的表达、利益的整合、利益的认定与利益的形成等阶段，这些教育事实或现状作为治理结果的直接表现，要求治理主体合理分析教育现状，抓取核心问题而落实相关政策。在教育政策执行中，不同取向的网络治理表现不同，忠实取向表现为对教育政策的线性执行；调适取向的治理间接整改政策要求；创生取向则是对原治理结构、理念或文本的不规则执行，不确定性因素增加。无论取向何类，政策网络的复杂与治理对象的多样，势必造成教育治理阶段的反复，最终落脚教育效能的评估，对治理理念与时代背景的契合、教育结果与过程、执行力度等进行批判质疑。诉诸运行进程，教育治理是以政策网络为依托，外部指向自上而下或自下而上的阶段划分，内含主体利益的博弈、资源的多方调取与权责的分配等。

教育政策网络过程管控的治理机制，复归教育时效创获的长期性，以深层攫取过程运行价值。关注教育治理的政策达成过程，促成自由、民主与公正理念根植于各治理阶段，消解人治、强权、特权思想。教育治理中的政策民主不仅关注治理结果，还在于提高公民参与度，其中政策网络作为公民自由表达利益的平台，推动教育治理决策、执行与评估的公正公开，深刻揭示了政策网络中的教育治理实质。同时，过程导向明晰了主体责、权、利，帮助及时发现问题与解决问题。当前学界相对缺乏教育政策网络治理效果的评判标准，也未形成科学规范的统一指标，一旦出现问题直指政策本身的不合理或失效，缺乏对治理理念、治理主体、环境、学校、媒体等的多重审视。将关注点落归教育治理过程，明确了单一治理政策在不同阶段、网络系统中的权责范围，并针对性地提出改进策略，一定程度上能降低教育治理成本，保证政策的规范践行。

(三)教育政策网络背景复归制度价值

任何一个政策网络均存在于一个具体的制度环境之中，它具有相应的制度性特征。*吴长冬：《政策网络中的政策工具评价与选择研究》，重庆：重庆大学硕士学位论文，2009年，第12-14页。政策网络中教育治理的形成受制度牵制，其本身也存在制度意蕴。制度主要包括正式与非正式的制度，正式制度是一些成文的规定，如法律法规、合同等，具有强制性。在教育治理过程中，宪法从根本上保证参与者的言论、结社、集会自由，赋予主体更多公平参与的机会或权利，统筹大多数人的意志，并对教育治理范围或政策执行进行严格规定。非正式制度是一些价值理念、风俗习惯、道德伦理、文化传统等，它们对教育治理对象、主体行为、政策决策、治理结果与评估等都产生影响，牵制整个教育政策网络治理的输出。如民族地区的教育治理，应对地方民族特色、固有的传统文化、信仰予以考虑，并不可忽略差异性存在。此外，政策网络中的教育治理是以政策为表现形式，政策本体的制度性决定相关教育治理即为政策施行过程。

对教育治理背景与过程的制度性理解，保证了参与主体诉求的合理表达。复杂的教育政策网络，既是统治者教育意志的固有表达方式，又是广大群众实现博弈互动、资源交换的公开平台，唯制度化的背景能打破个体专制。以制度约束主体，实现教育治理过程科学规范化。政策网络中的教育治理是交叉的，并受多元主体制约与影响，制度化取向能明晰各政策网络的结构关系，规范参与主体行为，制约其关联方式，并对教育结构或功能产生显著影响。一定程度上，制度化走向还为社会媒体践行其监督、评估功能创造了空间。政策网络中的教育具有“上位”意识，其制度意蕴赋予教育治理以合理、合法特征，落归现实接受多方检验。鉴于社会媒体的强大舆论造势功能，它能站在不同价值立场，分别对教育治理过程与结果予以监督，保证政策网络的公正、公开与透明，从而把握治理深度，确保教育实效，避免政策失灵。

二、教育治理的政策网络框架

教育治理既是政府行为，又是社会活动，共同指向满足主体教育需求。其牵涉各个利益群体，为实现共同的教育目标，各行动者集结成不同网络系统，统一于教育政策网络下，在合作与竞争中切实影响教育治理的政策网络运行机制。

(一)教育治理的政策网络主体关系

政策网络中的教育治理主体是指教育政策网络中的行动者，如政府、学校、社会组织、家长、媒体等，不同政策网络中的教育治理主体不同。其中，政府作为主要行动者，决定国家或地方教育发展方向、教育治理目标及相关政策标准，宏观统筹教育治理进程。学校是教育政策网络中的利益汇聚点，在政府与学校、学校与教师、学校与社会、学校与学生、学校与家长等多层关系中，学校作为利益转换点而存在。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出，“完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”，明确了社会组织在教育政策网络治理中的中介调节作用，作为一种非营利性、非政府性、公益性组织机构，在教育治理各阶段提供智力支持，指向咨询、监督等功能。随着现代化技术的发展，信息传播速度加快，新闻媒体争得一主体席位，成为不同教育政策网络的传输管道，确保网络、信息的间际沟通，同时作为监管机制而存在。当然，教育本体作为利益场域中心，涉及学生、家长、教师等，作为利益相关者，其治理意蕴亟需挖掘。

政府、学校、社会组织与媒体间并不存在僵化的政策治理结构，依据不同的教育现实、治理对象与网络系统，政策网络中的教育治理主体在角色承担、结构关系及交互模式等方面仍存差异。如以高考制度改革为治理主题导向教育发展，其切身关涉考生、家长、学校及教育一线人员利益，只有真实表达对象的实际利益诉求，才能回应高考本身的制度化意蕴，而政府、教育部、专家团体等同样承担核心任务，其对高考制度现实效能的了解程度，直接影响教育治理范畴与深度。在关乎民生问题的教育治理中，尤其触及公众核心利益的教育议题中，如农民工随迁子女教育问题，社会组织、媒体、学生、家长、专家都是不可或缺的一部分。各行动者由于共同的利益需求组成团体，影响政府主导的教育治理进程，政策网络越庞大，越多行动主体牵涉其中，对政府主导要求越高。由于多元极易瓦解核心，教育政策网络系统有必要形成以政府为主导，多元主体协同架构的治理机制。

(二)教育治理的政策网络结构类型

网络结构是多元主体间固有的一种稳定形态。对教育治理的政策网络分析，多落脚于宏观、中观与微观三个层次。研究者的不同分析视角对教育政策网络有不同解释，研究中主要存在四种经典网络类型，即罗茨(Rhodes)模式、维克斯(WiIksa)和赖特(Wright)模式、阿特金森(Atkinson)和科尔曼(Coleman)模式、范沃登(Frans Van Waarden)模式。基于我国教育的全民普及性和法定义务性，规定了教育是一项公共事业，这决定了对教育的治理，既需遵循自上而下的原则，保证对教育一以贯之，还需坚持自下而上的原则，保证对教育问题的切实解决。由于教育治理内容繁杂且研究限制，对教育治理的探讨落归宏观层次，特以罗茨模式为范例进行教育治理的政策网络分析。罗茨根据利益的汇集、成员或参与者、垂直独立性、水平独立性与资源分配五个指标确定分类标准，构建出五个网络类型，即政策社群或地域社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络，集聚不同行动者表达多样利益需求。

在教育政策网络中，宏观形成以国家教育部、政府为中心的政策社群，成员高度稳定，水平依赖而垂直联系，具有决定、指导功能，它是整个教育政策网络的中心点。中观层面形成以学校、地方教育机构或行政部门为主的府际网络，其成员固定有限，横向联系而纵向延伸，对政策社群的治理决策予以上传下达、调整规范。以专家为核心的专业网络，其成员稳定有限，具有较高的专业水平与文化素养，对政策社群、府际网络、议题网络提供专业指导。微观形成以师生、家长、媒体、社会组织等为主的议题网络，其中社会组织包括政治、经济、科教文卫等领域的企事业单位、基金会等，参与者多，成员关系不稳定，履行监督反馈职责。庞大的政策网络为教育治理提供环境支持，同一政策或议题在不同层次，将会构成多元的网络结构，且各个网络所占权利与资源、承担的责任与任务是不对等的，既相辅相成又相互制约。

(三)教育治理的政策网络运行机制

教育治理作为一种新的思维与管理模式，力在回应社会需求。教育治理的核心是教育治理机制，治理机制核心是运行机制，以期实现主体联动。政策网络中教育治理以政府自主型网络运作为主，政府暂居主导地位，与各层次网络相联。在教育治理前期，政府会参照专业网络中的专家建议，从不同层面考量治理目标，保证决策的科学与规范。政府主导的政策社群随之基于决策地位，从国家或教育层面掌控全局，协定与下达治理决策。府际网络中的学校、地方教育机构对治理决议予以执行，迫于权责压力，多对教育治理决策予以忠实执行，缺乏调适反馈。在教育治理过程中，作为教育利益的直接相关者，议题网络中的教师、学生、家长、社会组织等通过不同途径表达现实诉求，由于自身非专业性，它们通常借助媒体传达利益需求，还会寻求专家团体协助，通过宣讲、发表文章、上传视频等方式扩大影响，进而触及政策社群的决策与执行。通观教育治理网络的运行过程，治理目标的达成并不都是顺利的，政策社群虽能保证治理目标的实现，但其他网络亦在影响决策执行，各治理主体的利益博弈会使网络结构变得更加复杂。

为避免“治理失灵”，一系列保障要素价值得以彰显，形成保障机制以巩固教育政策网络运行。信任作为重要的社会或人力资本，形成于各网络行动主体长期的沟通交往，是整个教育政策网络的运作核心。信任机制的建立，与习惯、名誉、期望、伦理道德、文化涵养等密切相关，唯有增加个体信任资本，才能提升政策社群、专业、府际等网络的信任水平，促进资源交换与信息沟通。如若缺失信任要素，各网络“节点”将无法联结，结构性关系覆灭，失去共有的教育治理目标，更无利益争斗、信息资源共享，整个教育政策网络犹如一盘“散沙”。信任是网络运行的重要前提，各个“节点”则是教育政策网络形成的关键，应突出以对话为媒介而形成沟通机制。教育政策网络中信息传递路径是以“中心——边缘——中心”为模式*邓凡：《教育政策执行的网络模式研究》，《教育学术月刊》2012年第1期。，极易走向集权治理或边缘化治理，使网络媒体、社会组织、专业网络等缺失平等对话机会或地位，为及时传递出存在问题，拓展沟通平台，形成循环往复的沟通机制就显得尤为重要。

三、政策网络中的教育治理路径

教育治理就是多元主体共同对教育事务进行管理，具体形成以教育效能提升为根本价值目标的网络“中枢”，以政策责任共担为管理方式的网络“通路”，以多行动者参与合作的主体调适为网络“节点”，将整个教育治理过程串联起来，加速政策网络中教育治理的运作效率。

(一 )政策目标内凝：教育治理“中枢”

政策网络作为公共政策的一种表现形式，涉及政治、经济、文化等范畴，其中教育的非生产性，赋予教育政策网络以多元价值需求与发展目标。相对于强制性的制度介入，教育治理以一种“温婉”的方式革新网络体系，其直接目标是提高政策网络运行效率，根本目的在于提升教育功用，发挥教育潜在价值。由于在政策制定、施行与评估等阶段，不免与主体认知、地区环境或其它制度相冲突，导致对政策治理目标认知偏向或滞后。具体表现为：一种是将政策治理目标定位“量化”，追求效率、高数值与个体需求；另一种定位“质化”，将政策落归公众需求与教育实效，并实现公正公平；还有甚者对政策目标定位模糊，妄图取向价值中立。如随着素质教育地推进，教育部数次推出“减轻学生学业负担”的政策文件，在落实文件精神中，部分执行者曲解政策原意，认为减轻学生学业负担就是不布置作业，课业知识技能满堂灌，过分增加课余时间。部分管理者在考察学校时，以升学率作为评估指标，直接将学校发展目标导向高的升学率、优秀率，学生随之面临大量的作业与各种考试，以减轻学生学业负担的政策价值由此破碎。“所有公共政策，尤其是教育政策，都是高度价值涉入”*[美]弗朗西斯·C·福勒：《教育政策学导论》，许庆豫译，南京：江苏教育出版社，2007年，第141-142页。，无论确立以效率为中心的教育政策目标，还是以效能为中心，单一目标价值偏向会威胁主体利益，消极损耗教育政策资源。

合理定位教育政策目标，才能保证主体教育治理能力和网络运行机制的规范，由此需明确政策发展方向，凝结教育治理价值，将提高教育效率作为表层价值追求。教育效率指向教育投入与产出关系的平衡，大量的人力、物力、时间、金钱等被不断投入教育事业，其直接目标就是利用有限资源获取最大的教育效益。回归教育核心，视提升教育效能为根本价值追求。教育效能的实质是教育质量问题，教育质量越好，教育效能越强，教育水平越高。优质教育核心是学生发展，为满足学生学习需求，家长会增强自身物质经济能力，教师将强化个体专业知识、教学能力和情意发展，学校持续完备办学理念与实力，政府将统筹教育实况，作出教育预测与调控等，这些综合形成以学生为中心而发散的教育政策网络，教育治理正循此路径而推进。因此，以教育效率的提高为基础，促进教育效能发挥为教育治理的核心价值目标，确定教育治理“中枢”，为各个政策网络行动者指明发展方向。

(二)政策责权管理：教育治理“通路”

治理所尊崇的价值主要是平等、协商、责任和共享*别敦荣：《治理之于大学管理的意义》，《江苏高教》2007年第7期。。政策网络管理不仅是对管理者角色的界定、行动结构关系的调配，更重要的是实现科学的责权管理。责任与权利贯穿任一政策发展始末，代表教育政策的“双面”，即义务性与法定性，二者实则水乳交融。责权管理亦即风险责任共担，它是不同主体共同合作，承担教育治理责任的过程，具体将教育政策网络中的政策社群、府际网络、专业网络、议题网络等有效组织起来，打通教育治理之路。教育作为一项公共事业，潜在的困难是组织逃避责任或出现问题时候寻找替罪羊*俞可平：《治理与善治》，北京：科学文献出版社，2000年，第39页。，在一定程度上体现政策管理分权化，权利分散使主体拥有管理自由与发展空间，能满足不同对象的差异需求，保持政策活力，却也暴露管理主体责任意识不强、责任分配不明、机构功能重叠和权力界限模糊等问题。反之即政策管理的集权化，能稳定政策网络秩序却易使管理走向专制独裁，难以取信于民，有失公平公正原则。

为落实教育政策目标与完成治理任务，维稳政策网络系统，有赖于严格地政策责权管理，打破绝对集权或分权，实现民主管理。如关于中小学教材制定问题，历史时期要求国定教材从宏观把控质量，研制统一的内容、形式与版本，由全国统一推行，随着课改深化，新时期要求以国定教材为“蓝本”，允许地方自主研制，满足校本发展需求，教材研制由“一纲一本”走向“一纲多本”。这就要求在教育政策管理中，首要强化主体责任意识，责任作为一种能力、义务、使命、精神，深刻作用于主体行动，培养主体自觉、主动、积极的特性，才能减轻教育治理负担，提高治理效率。其次，明晰主体责任分配。诉诸教育政策网络，不同主体扮演不同角色，在教育治理中，不同网络主体在不同治理阶段需完成不同任务，承担不同责任，这就需要明确划分责任范畴，分工合作，避免责任冲突而阻碍教育治理进程。最后，严格权力界限。不同机构或政策社群所掌握的权力是以制度为后盾，具有法制性欲强制性，是不可僭越的。然则共担责权管理义务，不代表权力共享，意在规范、制约权力主体。因此，教育治理有必要实现责任共担与权利分散，突出政府职责同时走向教育的“共治”与“善治”。

(三)政策主体调适：教育治理“节点”

教育政策网络是由不同的教育子网络构成，不同的子系网络由不同关系主体构成，每一组关系又由单一主体构成，整体具有层次性。其中，每一政策网络或关系主体就是一个“节点”，各“节点”立足各自价值场域与其他网络对抗，实为政策利益的协调。于政策主体或行动者而言，其教育信念、价值取向、利益诉求、治理方式与政策执行策略等，此消彼长于教育政策的制定、执行与反馈，实为政策认知的深化。不同特性的教育政策主体还掌握着不同资源，如政府占据权力资源，新闻媒体掌握舆论资源，社会企业或组织拥有财物资源，专家掌握知识权威，政策网络将各个教育行动者紧密联结，并将这些主体资源置于同一交换空间，教育治理不仅在实地落实政策，还对各种资源进行多方调度，这是以“节点”与“节点”间同等地位的确立为前提，实为政策资源的再分配。

复归政策网络内部，教育治理的目的不是限制个体自由或权利，而是尽量满足最广大人民的教育需要，鼓励多元参与和平等合作。以给予公平参与机会为牵头，拓宽行动者参与范畴，使得结构关系复杂化，政策网络系统愈加庞大，政策行动者在治理过程中的参与度，同时在关照与整合不同主体的利益需求，进而影响教育机会的分配。以建立平等合作关系为策略，促成教育治理活动目标与结果的一致。教育政策网络中各个主体是平等的，它们分表掌握不同资源，却无优劣等级之分，力求建立平等的合作联盟关系，既是对主体地位的尊重，又能实现权力制衡。如若打破稳定的政策网络结构，教育治理将演变为个人独裁或特权独霸，只能实现统治者或权威者意志，滋生教育治理的不公平要素，核心导致教育不公平，“教育不公平最终损害的不是个别人或哪个社会阶层的利益，而是整个社会、整个人类的利益”*石中英：《教育公平的主要内涵与社会意义》，《中国教育学刊》2008年第3期。。

(责任编辑：晏 洁)

Education Governance: An Approach to the Policy Network

ZHANG Shu1, ZHAO Jia-li2

(1. College of Teacher Training, Sichuan Normal University, Chengdu 610066, China; 2. Faculty of Education, Southwest University, Chongqing 400715, China)

The policy network is a new research approach and explanation framework for analyzing education governance which is a dynamic process formed in the interaction of subjects. Among them, the features of the subjects’ linkage in the policy network, their stage of development and their institutional environment have respectively provided the education governance with the systemic value, the process value and the system value. And the realization of the education value relies on the establishment of the main body relationship within the network and the mutual harmony among various network structures. Therefore, efforts must be made to promote educational efficiency as the “pivot” of the policy network, to cohere the value goal of education governance and to encourage multiple participation and cooperation to share in liability so as to expand the approach to education governance management and to ultimately facilitate the smooth operation of the education network in the continuous adjustment of the policy subject.

policy networks; education governance; education; value

四川省社会科学研究“十二五”规划课题“教师文化自觉及其教学实现研究”(项目编号：SC14C35)；四川省科技厅软科学课题“民族地区教师流动的顶层设计与机制创新研究”(项目编号：92015ZR0075)

2017-02-12

张姝(1980- )，女，重庆巫溪人，四川师范大学教师培训学院副教授，教育学博士，主要从事课程与教学论研究；赵佳丽(1993- )，女，云南大理人，西南大学教育学部硕士研究生，主要从事课程与教学论研究。

G40

A

1674-5310(2017)03-0102-06