健全幼托制度为全面二孩保驾护航

叶飞龙

摘 要 全面二孩实施已至一年，婴幼儿出生数量有大幅提升之势，关于其配套措施与法律却并未及时跟进。婴幼儿的健康成长，不仅需要家庭全心付出，更需政府与社会的全力参与，关键在于健全幼托领域的法律政策。本文认为应解决目前幼托领域的诸多问题，推进全面二胎政策的落实，亟待政府通过法律的顶端引导，政策的现实保障，对整个行业的引导、准入、监管进行规定，明确幼托服务的主体、内容、人员职业要求、设备技术等相关问题，为全面二孩时代保驾护航。

关键词 全面二孩 幼托制度 立法完善

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.392

2016年1月1日，《人口与计划生育法修正案》正式实行，标志着全面二孩以法律形式固定，给予社会规范的指导。2016年1月5日，中国政府发布《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，指出要合理配置普惠性托儿所等公共服务资源。有专家表示，“要实现二孩政策的预期目标，仅仅是生育政策的调整还远远不够，必须出台相关领域的配套政策，如教育政策来推动，让老百姓想生、敢生，并且能够生好养好。” 政府与学界都对全面二孩幼托措施完善加以重视，似乎让广大群众看到了希望，消除生育二孩的后顾之忧。但实际中托育配套进展如何我们不得而知，笔者在扬州调研一些托育机构以及查阅资料后发现，目前托育行业仍有巨大空缺，亟需法律与政策具体进行完善。

一、托育行业现状

随着全面二孩法律的实施，人口出生率有一定的提高，婴幼儿出生必然会带动幼托行业一定的发展，而幼托行业发展不足也势必在一定程度上阻遏婴幼儿出生数量的增长。笔者在实地调研过程中发现，一方面，幼托所数量极为有限，难以应对全面二孩后人口增长态势；另一方面，调研一些已育有一孩想生育第二个孩子的夫妇过程中，部分受访者表示婴幼儿受虐待现象屡见不鲜，使其不愿意送孩子去幼托所，而其工作又不允许自我照料，这让他们犯难。

据统计，中国城市3岁以下儿童的人托率不到10%，各省市之间虽存在差异，但无论东部地区还是中西部地区，入托率都呈现较低现状。 在中国人口与发展研究中心就 3 岁以下婴幼儿托育服务情况开展的专题调研结果显示：托儿所数量严重不足，且相关法律法规和政策不健全导致托育服务缺乏规范管理，社会力量举办托育机构障碍重重。 从各种官方统计数据我们可以窥见一二，目前我国托育行业法律与政策不健全，无法起到引导、规制托育行业的重要作用，幼托领域缺乏有效的准入、监管措施，不可避免对全面二孩落实形成一定掣肘。笔者认为，提倡二孩不仅仅需要法律高度关注，更需要现实政策温情地融合支持，提升人口新红利关键一步是完善幼托领域的法律、法规与政策。

二、完善幼托行业法律政策有其必然原因

（一）幼托存在不合理的现状

笔者在扬州调研与查阅资料发现，当前我国幼托行业普遍存在幼托机构数量少、质量低的现状，究其原因，是因为我国对幼托行业法律与政策不够完善所致。一方面，从市场经营看，幼托行业市场化运作，但原有的法律政策并没有与时俱进，市场主体进入幼托行业困难，限制幼托行业的完善。另一方面，从诚信角度看，由于法律规制不足，市场乱象便悄然生起，不仅有打骂婴幼儿的无证幼托教师，更有摔扔婴幼儿的无良幼托看护人员，祖父母或者父母爱护新降临的生命，不敢将其委托陌生人照顾。

（二）幼托间接影响妇女生育二孩的意愿

全面放开二孩让不少女性得以再次生育，但很多人却不敢轻易做出生二孩的计划与决定，其中很大一个原因是孩子出生后需要母亲贴身照顾，然而工作一旦离开太久，岗位就很容易发生变更。 完善幼托领域法律、法规和政策虽然没有直接地影响生育决策，但由于减轻妇女和家庭的负担与压力，可以间接地影响到妇女的生育决策。

首先，家长对幼托服务的需求较为强烈，而幼托服务机构又明显不足，婴幼儿幼托服务供需矛盾较为突出，婴幼儿成长需要母亲投入更多精力。母亲必须亲自悉心照料孩子，而这与工作会产生不可调和的矛盾，尽管我国规定了妇女享有产假，但不少女性担心自己长期休假会导致自己职业生涯走下坡路。其次，不少女性不放心把孩子交给他人照顾。孩子与母亲血脉相连，母亲怀胎十月，希望给孩子无微不至的照顾，而当前存在的行业乱象让不少女性对幼托所信任丧失，再没有更完善的法律政策规范之前，很多职业女性选择暂缓生育计划。再次，幼托所成本过高让不少家庭望而却步。因为法律政策仍需完善，幼托所更多依赖市场自主定价，又因为幼托所领域准入门槛多、竞争压力小，幼托价格居高不下，成本的急剧增加让不少家庭不得不延缓生育计划。最后，生育观的变化。现代女性接受良好的高等教育，进一步瓦解长久以来“多子多福”的生育观念，在幼托行业普遍规制不足的情形下，现代女性更愿意少生来减少幼托服务。

（三） 幼托法律政策不完善会引发严重的社会问题

幼托法律政策不健全不仅对全面二孩产生影响，也會引发其他严重的社会问题。一方面，不完善的幼托法律政策会降低就业率。在现代社会，养育子女是一种时间密集型的活动，尤其是对女性而言，职业女性和孩子母亲的双重角色导致了精力和时间资源分配的紧张。 幼托法律政策不完善导致幼托行业发展不健全，由此加剧了职业女性对分配工作与照顾孩子时间的矛盾，从而引发妇女主动或者被动离职现象增多，就业率随之降低。

另一方面，不完善的幼托法律政策会形成新的不平等。幼托领域法律政策不健全会迫使妇女作出选择，“生与不生”。不生二孩会引发新的人口危机生育二孩之后又会逼迫妇女作出另一种选择，“辞职或者不辞职”。辞职会降低就业率，给男性带来更多负担，不辞职则会让女性无暇兼顾工作与照顾孩子，往往会影响女性在工作上进一步发展，由此女性在工作领域的地位一落千丈，形成一种新的不平等。因此，我国亟待完善幼托领域的法律政策。

三、如何完善幼托领域法律政策

（一） 确定国家的主导责任

对幼托行业长期重视不足导致幼托领域问题诸多，幼托行业的乱象又间接影响全面二孩的实行，为此，必须明确政府在幼托领域的主导作用。政府应该加大对婴幼儿的普惠型的服务活动，这其中最明显的一个例子就是加大对幼托教育的支持力度。 目前我国幼托服务地区差异较大，东部地区虽有相应的幼托机构，但无法满足全面二孩后的实际需要；同时幼托行业城乡发展不平衡，我国农村幼托机构存在空白，城市幼托机构数量少且质量低，总体而言，幼托行业发展亟待政府肩负责任。

虽然现代社会一直在强调简政放权，把权力让渡给社会，放开到市场，但幼托行业涉及到中国人口国策，涉及到教育的未来发展，是一个涵盖多方面的社会问题，政府不能完全松手让市场自我约束。国家的主导责任体现于加强对幼托行业的财政支持与政策扶持，也体现于政府职能部门的责任主体地位，更体现在对幼托市场的准入与监管。

（二） 鼓励社会参与

确定国家在幼托领域的主导地位，并不当然要求国家统一包办幼托机构，在社会主义市场条件下，政府应作为的更多是鼓励社会大众参与幼托行业建设，即通过完善幼托领域的法律政策引导企业、社区、个人等社会力量兴办幼托机构以弥补政府投入不足的现状。

上世纪五、六十年代，我国曾一度实行企事业单位广泛开办幼托服务机构，但改革开放后，为减轻企事业单位的负担，逐步取消开办幼托服务机构。现代企业制度的发展要求企业须以相当大的注意力来考虑雇员的地位、待遇和满足感，主动承担社会责任。 企业开办幼托服务机构不仅能提升员工的归属感，更能缓解全面二孩可能带来的新一轮人口冲击。政府通过对主动开办幼托机构的企业进行税收政策优惠等手段可激励企事业单位履行社会责任，增加幼托服务机构数量。

社区是最基本的幼托参与者，政府可鼓励社区参与，通过财政扶持、技术保障、政策引导等方式，帮助社区依托现有的资源条件，建设社区内的幼托服务机构，吸引专职家庭妇女、社区工作者参与幼托管理，引进具有专业知识的幼托职业者为其提供技术支持。

个人零散资金筹建幼托服务机构虽有可能导致市场化运作过于明显，也可能使得技术、人员、设备等达不到较高要求，但同样可以对个人开办幼托服务机构进行政策扶持。鼓励富有社会责任且具备一定经济实力的社会人士参与幼托行业建设，有利于全面二孩后削减社会群众的生育忧虑。

（三）参考域外立法、政策

目前我国在幼托领域立法匮缺，借鉴域外成熟经验，因地制宜引入我国，更有助于幼托行业健康发展，为全面二孩提供有力支撑。

北欧国家的托育制度大致符合一般所谓的“北欧模式”社会福利服务。 由政府以税收投入的方式建构完备的幼托机构，在全社会普及婴幼儿幼托服务，同时加强对妇女工作权益的保障。虽说政府介入幼托领域对全民平等享有幼托服务有重要益处，但完全以公权力为中心建立数量庞大的幼托机构一定程度上有劳民伤财之嫌。

美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家无不以政策规范或分散立法等形式保障幼托行业的可持续发展，对比我国在此领域法律政策的空白，不可谓更具保障性。美国对幼托有明确的规范规制，并将其归属于儿童福利的一部分，积极引导公众力量介入，目前美国的0～3岁托婴或托幼机构绝大多数是民办幼儿园或托儿所（学生年龄为3～4岁）内的托婴班。 英国于2006年颁布《儿童保育法案》（ChildcareAct），从中央层面对學前儿童保育和教育进行有效整合。 加拿大通过各省立法施行全国普遍性育儿家庭保护与补助政策，主要有育婴假、育婴津贴与托育政策的规范与执行。 澳大利亚相继出台《儿童照顾协助方案》（Childcare Assistance， CA）、《儿童照顾先垫后付方案》（Child Rebate）、《幼儿保育补助方案》（Child Care Benefit，CCB）、《幼儿保育税收减免措施》（Child Care Tax Rebate， CCTR）、 《全国早期教育发展规划》（National Early Childhood Development Strategy）等法律规范，并设立早期教育与儿童保育办公室 （Office of EarlyChildhood Education and Child care），在联邦层面统一负责澳大利亚幼儿保教事务。

德国、日本以及我国台湾地区更注重统一成文立法的形式来引导幼托行业发展，这对同属于成文立法模式的我国具有重要借鉴意义。德国于2005年生效了《日间托育扩充法》（Tagesbetreuungsausbaugesetz，简称TAG），改善幼儿托育品质及满足父母的托育需要，并以联邦父母津贴法案》（Bundeselterngeldgesetz）弥补父母幼托经费不足。 日本于2012 年公布《综合幼儿园法案》，积极推进“幼保一体化”改革。 我国台湾地区于2012年通过了“幼儿教育及照顾法”，将托婴中心归由卫生福利部主管，托婴中心和幼儿园实行分流制管理。

（四） 完善法律法规，规范幼托教育管理