拆小区护栏研究

许玲凤　王琪　高露　郑梓悦

[提要] 2016年2月，中央提出我国新建住宅要推广拆小区护栏的意见。拆小区护栏引发多种争议，涉及到物业管理、居民的人身安全等。本文对国外拆小区护栏情况进行介绍，对国内拆小区护栏状况做分析，并对此是否违反《物权法》进行探索。并从不同角度提出解决办法。

关键词：封闭制；街区制；拆围栏的利弊；物权法

中图分类号：F29 文献标识码：A

收录日期：2017年1月10日

2016年2月1日，中央政府公布了一份重磅文件，文件中写道：“建住宅要推广拆小区护栏，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开。”该份文件引起了国内民众的广泛讨论。

一、拆小区护栏引起的争议

微信公众号“团结湖参考”发文说，改革都得付出。如果说在拆除真实的围墙之前，老百姓还有什么“心墙”没拆，那就是担心小区围墙拆了之后，陌生人更能随意的进入小区，交通相当便利，会带来安全隐患，会影响居民的人身安全，易产生安全事故，引发一系列的矛盾，降低生活质量、幸福指数。汽车的鸣笛也会影响居民休息，汽车尾气的排放更会污染小区的环境，相应的安全措施跟不上、私有物权受到侵害。在2015年全国社会治安防控体系建设工作会议上，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱说道：“2014年我国每10万人杀人案件数为0.7起，与世界上最安全国家之一的瑞士相当。与其说‘拆墙开放是对老百姓安全的最新问题，不如说它是给出每一个地方政法领导和干警的最新课题。因为拆墙的目的绝不是要降低安全保障度，而是既要拆墙，还要保障安全感和舒适度！如果改革要让老百姓少付出代价，政法部门、综治部门等有关部门就要多承担压力。迎接挑战、保卫人民，是政法机关的职责和使命，拆掉围墙，大国才会真正崛起。”

有人提出疑问：没有围墙，物业该怎么管？我们的人身安全如何保障？陌生人随意进出怎么办？还有人冷嘲热讽道，认为中央政府推广的拆小区护栏是“拍脑袋决定”……那么中央为什么会做出开放小区的这种决定呢？开放小区是否真的如民众所说的那样，违反《物权法》呢？中央政府的有关部门又该如何安抚民众的不安之心呢？

二、国外拆小区护栏介绍

（一）开放式拆小区护栏起源于美国，拥有众多高级住宅区和购物商店，住宅楼几乎都是临街的，上面住人，下面经营。而美国拆小区护栏最让人惊艳的地方就在于街道、街区和建筑构成了一个天然的有机整体，街区的设计和规划鼓励人们尽量步行，减少汽车的使用，而政府为了更好地引导人们融入街区、提高人们对街区的关注度，还常常举办丰富多样的街区活动，设立大量的公共空间供人们休闲娱乐。

（二）英国把街区保护法纳入城乡规划法体系之中，作为城乡规划的街区保护制度而存在至今，并一直维护着英国的街区安宁。英国把街区保护纳入立法，英国在城市历史环境保护和居住环境维持方面在世界上堪称楷模，作为城乡规划的街区保护制度。我们所熟知的牛津街，便是《街区保护法》的最佳产物。

（三）日本由“住宅团地”向“开放街区”发展。日本早期的住宅主流模式类似于我国的居住小区，开发建设与周边环境相隔离，称为“住宅团地”，城市内部也大多采用这种形式。然而，虽然这样的住宅区取得了内部环境的安全和舒适，却影响到了城市空间的连续性和开放性。20世纪50年代中期，出于对“住宅团地”模式的反思，日本后续许多新城的设计开始采用“拆小区护栏”模式。90年代后，日本大规模的城市及住宅区开放开始减少，而以“街区”作為住宅区开发的普遍模式。

三、拆小区护栏的原因

很多民众大概都对中央政府做出的开放小区的决定持有很大的疑问，所以接下来，我们分析一下“拆小区护栏”出台的真实原因。

（一）社会实践角度。大家都知道，自改革开放以来，中国各个城市的发展千变万化，随之而来便产生了交通拥挤的问题。那么拆掉小区围墙跟缓解交通问题真的有必然联系吗？在日常生活中，我们经常会遇到这样的问题，明明目的地就在离我们不远的地方，可当我们到达目的地时却比预计的时间要长。这是因为从地图上看到两点之间线段最短，但实际上一个庞大的小区横在眼前，要过去的话，只能绕过小区，走很远的路才能到达目的地。一旦小区护栏被拆，这类问题将不复存在。

（二）历史文化角度。中国是一个有五千年文明的古国，有着自己特有的历史文化传统，历史上也曾经多次上演着“路不拾遗，夜不闭户”的优良传统。防盗的目的可以利用道德观念主动约束人的思想价值观，引导人们的行为，用圈墙自闭的被动手段求得安全不是根本解决办法，是一种与文明和谐社会不相符的现象，能约束人的不是墙的限制而是人们的思想，这种思想是不恰当的。

四、拆小区护栏的利弊

（一）拆小区护栏的优点

1、物业人员压力减小。没有围栏的限制物业管理起来轻松许多，运输小区垃圾不用受围栏的限制。交通安全方面笔者相信国家有关交通部门会出台一些措施，甚至会在政策上要求以后建设居民小区禁止圈建围墙。既然便利了交通，很多来往车辆会穿过小区到达另一个小区，也必然会给路面带来一些不该有的垃圾，城管部门也会增派清洁人员过来帮忙，一定程度上减轻了物业的清洁工作。

2、出行更加方便快捷。每位生活在大城市中的市民，都有出行难、停车难的烦恼。而这些的背后，小区是主要元凶。由于封闭式小区的进出往往只有一到几个出口，而且如今不少小区规模越来越大，一旦成为数万人入住的超大型封闭社区，将让小区出入口与其关联的道路通行压力巨大，极易造成拥堵。由此可见，如果能将“内部路”中的一部分释放出来，将会为城市交通注入很大的流动性。获得交通的方便，人们的出行更顺畅，节约在路上的时间。所以，拆围墙的本质是为了让小区不再成为城市的“梗阻”，实现了从“此路是我开”向“四通八达”的转变。

（二）拆小区护栏的弊端

1、小区安全令人担忧，治安难度加大。站在业主的角度来理解，笔者并不赞同拆墙这一做法。首先，在选择购房时，大家都愿意选择清净舒适的环境居住，如果你早上醒来小区里全是车鸣声、叫卖声，你定不会愿意生活在此。笔者认为，这和街区式小区相差无几。在封闭式的小区里，业主通过刷卡进出，小区里的孩子可以随意在内玩耍。可是如果拆除之后，小区业主的财产安全以及人身安全必定受到一定影响，也增加了治安的难度；其次，中国人都有一种“围墙意识”，有围墙，那这块地是我的所有物，就会有种依赖感和归属感。

2、主体多样，程序繁琐。开放小区拆围墙作为一项公共政策，站在节约经济成本的角度来看，不赞成拆小区围栏这一措施，因为需要的经济成本和行政成本较高。我们举例来说，以一个北京四环10万平方米小区为例，需要补偿的公共道路的地价、建安费、公共设施建设费等达到23亿元，这还不包括拆围墙后道路重建的费用。开放小区拆围墙经济成本高昂。此外，拆墙建路涉及到国土管理局、规划局、街道办事处、居委会、地产商、物业公司等多个个体，程序繁琐麻烦。

五、拆小区护栏的法律分析

在现实生活中，大多数人的法律意识淡薄，并不知道对于拆除小区护栏这一政策，该采取怎样的态度。《物权法》第39条规定：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。简而言之，所有权就是所有权人在法令限制内对物的全面支配的权利。所有权方式的确立有两种，即动产的交付与不动产的登记。诚然，小区住户已通过不动产登记公示制度确立了其对所购房屋的所有权。一般而言，所购房屋面积不仅包括其实际居住面积，还包括公共公摊面积，如楼梯、电梯等。何况每年的物业费用更是高达上千。众所周知，小区住户所缴的物业费用不仅包括垃圾处理费、公共设施维修费，还包括了小区绿化管理费用。既如此，小区内部的所有设施，如小区道路、健身设备以及绿化地带只能供小区内部居民及其亲属使用。而且，《物权法》第七十三条有明确规定，“建筑区划内的道路，属于业主共有。建筑区划内的绿地，属于业主共有。”所以，就是否能够接受开放小区这一政策，我们对一些小区的居民做了调查访谈。从调查的情况来看，公民对政府所作这一政策了解程度不一。有些人对此政策非常了解并时刻关注政府的动态，有些人对此了解甚微，更有甚者对此一无所知。在我们的解释说明之后，出现了两种截然不同的声音：一方是相信政府所做的政策，并予以大力支持；另一方认为是无稽之谈并坚决反对，认为此政策侵害了其合法权益。

由此可见，居民对于拆小区护栏争议较大。这段时间，我们对有关的材料进行了收集整理，从不同的角度分析了此政策是否有悖于物权法的相关内容。

支持政府政策的人认为，拆小区护栏的实施虽是我们从未接触过的新鲜制度。但是随着时代的进步，道路拥挤情况日益复杂，国家政府新出的政策有利于解决道路拥挤问题。而且，“国家利益高于一切”的思想使他们认为只要国家有需要，个人利益就必须让步，认为一切政策的实施都是为了使社会利益最大化。目前，党中央、国务院提出的这一意见属于党和国家政策层面，涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题，还有一个通过立法实现法制化的过程。我们将密切关注，并积极应对。

反对政府政策的这一方则认为，出台这一政策不仅违背了《物权法》，同时也侵犯了业主的合法权益。从法律、法规的具体规定来看，2007年修订的《物业管理条例》第六条第二款第 （三）项规定了业主有提出制定和修改管理规约的权利；第十七条进一步明确管理规约对有关物业的使用、维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违反管理规约应当承担的责任等事项依法做出约定。管理规约应当尊重社会公德，不得违反法律、法规或者损害社会公共利益，规约内容对全体业主具有约束力等。

六、完善拆小区护栏的措施

（一）物业管理角度。抽调工作人员开展入户走访，对居民意见进行摸底，经过精心筹备，小区成立了物业委员会。物业还加强安保。由于没有岗亭沒有办法24小时值班，居委会义务巡逻员和物业保安一起错开时间，每隔一段时间就巡逻一次。联系方式都写在墙上，一旦有问题，能第一时间报警。对于开放小区，管理成本增高，政府应给予一定的扶持，同时业主也要积极配合，一起参与小区的管理。

（二）居民安全角度。小区开放后，监控系统肯定要升格，小区主要道路、主要楼栋都应有相应的监控设施。每家每户都安防盗窗，通过在手机上对联网报警器和摄像头接收，完美实现家中安全防范和沟通交流，杜绝盗窃等异常闯入。对数据进行统计、分析和深度挖掘，将整个安防系统应用模式由案件发生后的被动追溯转变为主动预警和预防，从而保障公众的生命和财产安全。居民同时也要改变封闭式小区的传统观念，积极配合开放小区的管理条例。

（三）政府政策角度。政府安排相关部门共同管理开放小区的交通堵塞问题，维护开放小区的交通安全，可以适当的加强管理力度，对人流量大的地方、小区的交叉路口安排人员巡逻，同时对小区的物业给予一定的经济支持，使物业更好地维持小区的清洁。政府也应该制定一系列相关法律来维护开放小区的实施，使之落实力度得到加强。此外，规划部门可以结合具体项目，如果是大院里的项目要改扩建申请调整规划，规划部门就会要求其将大院里的一些支路，随着项目建设物腾退干净，地上没有建筑物，将来如果拆了院墙，这些支路就有通行的可能性。封闭住宅小区是农耕时代的产物，我国现在已经处于21世纪工业化、信息化和新型城镇化的新时代，推进现代化城市建设需要我们有新的理念和探索。上述举措的目的是为了实现物和有关资源效益的最大化，是一个非常具有前瞻性的、与时俱进的城市发展理念，符合当今世界的潮流和发展趋势，对于推进城市现代化具有重要指导意义。

（四）法律分析角度。当小区围栏拆掉时，公用面积也发生了变化，交通便利，有些居民可能会把自己的住宅当作商业住宅，住宅商用涉及的相邻关系侵权问题。相邻的楼栋所有权人或占有人之间，相互要求对方不得以其占有的不动产损害自己的不动产的权利。而正因为住宅商用反映的邻里关系不仅仅停留在道德层面，更可能引起业主人身、财产权利等诸多方面的矛盾纠纷，所以在业主自律契约约定不明或不能有效执行的情况下，仍需要通过法律、行政法规等法律手段来弥补自治机制的不足。

主要参考文献：

[1]钟庆辉.中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见[N].中华日报，2016.2.22.

[2]叶健，周琳，王原.小区拆围墙，小区路拿出来，真能缓解交通拥堵吗？[J].中华社科网，2016.2.23.

[3]刘盛钱.解读：中央要“开放小区”的真实原因是什么？[N].新华日报，2016.2.24.

[4]孙宪忠.物权法[M].北京.社会科学文献出版社，2004.