警务能力：内涵、特征与构成要素分析

李世杰

(中国人民公安大学，北京 100038)

警务能力：内涵、特征与构成要素分析

李世杰

(中国人民公安大学，北京 100038)

警务能力是国家治理能力的一项重要组成部分，在推进国家治理能力现代化过程中发挥着重要作用。警察机关运用公权力维护社会秩序，实现统治阶级意志和利益是警务能力的基本要义。阶级性、社会性、系统性、开放性及动态性是警务能力的基本特征。警务能力构成要素包含政治统治能力、社会治理能力、公共服务能力及警务制度能力。加强警务能力研究有利于国家治理能力的现代化进程，并为警务理论研究提供支持。

警务能力；内涵；特征；构成要素

党的十八届三中全会提出了推进国家治理能力现代化的战略目标。警务能力是严格按照国家能力(政府能力)——国家治理能力——警务能力这个理论逻辑演绎出来的学术概念，是在国家治理能力后出现在警务研究领域的学术性概念。作为国家治理能力的一个重要子概念，警务能力是国家治理能力的重要组成部分，是国家治理能力在警务中的重要内核，因此具有重大的学术研究价值。当前学界关于警务的研究成果非常丰富，关于能力的理论研究也比较广泛，但对警务能力的内涵、特征与构成要素尚未进行分析界定。基于此，笔者尝试对警务能力的基本问题进行分析阐述，以期对警务能力的提升有所裨益。

一、警务能力的内涵

(一) 警务的内涵

警务(Policing)一般指的是警察事务或是警察工作，其最原初的意义，系指要求执行人能够使用强制力来规划行为和控制公共秩序[1]。基于此，警务更多指的是国家暴力机关(警察机关)利用国家强制力提供公共秩序产品，以满足群众安全需求的活动。警务是一种结构复杂，机构相互交织的体系[2]，是一个以维护社会安全为主的系统。其主要是通过制度设计、机制构建以及具体方法程序等运作来发挥自身体系的价值。由于生产力的发展、社会的变迁，警务主体变化的同时也带动了警务内涵的演变。

当前，学界对警务内涵主要从程序机制、行为规范及实施主体三个方面进行界定。朱旭东从制度层面分析警务内涵，认为警务是维护社会治安秩序的一系列制度、机制、程序和方法[3]。警察机关基本职能是维护秩序。从这一根本目标出发，朱旭东对警务概念从制度、机制方面加以界定，这与当前我国推进国家治理现代化相符合。学者王大伟从警察行为方面对警务内涵进行分析，具有总体概括性。其认为警务指全部警察行为的总和[4]。警务工作主要是警务人员通过实施执法行为，履行自身职能来完成警察执法活动。因此，警务的内涵应体现出警察行为的特性。向池山根据警务实施的主体不同，对警务内涵作了广义和狭义的区分。其认为狭义警务仅指警察行政事务，广义警务既包括警察行政事务，也包括非警察所从事的的保安活动[5]。向池山对警务内涵的界定，更多的还是从现实方面进行分析，没有体现警务的本质，未体现当前警务本身的研究的理念，也未提出具体的警务价值目标，仅从主体层面作了分析。综合以上关于警务概念的界定及评析，笔者倾向于朱旭东关于警务内涵界定的观点。

(二) 能力的内涵

1.社会心理学领域能力的内涵

能力通常是指完成一项目标或者任务所体现出来的素质，指顺利完成某一活动所必需的主观条件。能力通常被认为是人们从事工作和干好事情所必须具备的实际能量、力量。学界对能力的研究始于社会心理学。社会心理学将“能力”视为人的素质构成的要件之一，并根据不同的分类标准把能力分为一般能力和特殊能力；流体能力和晶体能力；模仿能力和创造能力；认知能力和操作能力；硬能力和软能力。

2.管理学领域能力的内涵

在管理学领域，企业首先加强了对能力理论的研究。企业在研究中主要关注的是企业的聚集能力。这是企业存在和发展的必然要素，是企业的重要竞争力。随着企业业务的发展，企业能力、动态能力的概念相继出现，标志着企业的组织能力和管理能力的上升。

能力的内涵在新公共管理运动之后被引入到政府管理领域。汪永成认为：政府能力是政府在实现其职能的过程中最大程度地利用资源、节约能源的活动。此时政府管理方式呈现企业化和市场化特征，政府更加重视管理模式和管理方式，政府自主性增强，由此带动政府能力的提升。政府汲取社会资源的能力，并利用这些资源充分实现自身职能，维持本系统的运转和发展，保障人民群众的合法利益。管理学中能力理论为我们研究警务能力提供了具体理论借鉴。警务活动具有行政管理的职能，体现了政府的行政性。因此，警察机关在实施具体警务行为时也应符合政府能力的要求。我们在研究警务能力时，要将政府能力的理论与警务活动的具体实际相联系，将政府能力的理论成果合理地运用到警务能力研究过程中，以提升警务能力研究的理论水平。

(三)警务能力的内涵

警务能力是一个复合型概念，由“警务”和“能力”两个概念合成。目前，警学界尚未对警务能力的内涵进行界定。笔者通过对国家能力、政府能力和国家治理能力理论的研究，尝试对警务能力的内涵从学理上进行界定，以期丰富警务能力理论的研究。

警务能力是指统治阶级通过警察机关运用公共权力，履行警务职能，有效治理社会，实现统治阶级意志、利益以及社会公共目标的能量和力量。关于警务能力这个概念，可以从四个方面进行理解。一是警务能力的属性。警务能力是统治阶级的能力，是实现统治阶级意志和利益所需要的能力，因而，阶级性和政治性是警务能力的本质属性[6]。加强警务能力的最基本的作用是维护社会秩序稳定。政治统治的基本工具是国家机器[7]，警察机关作为国家最重要的暴力工具首要目标便是维护政治统治，维护社会秩序的稳定。因此，警务能力的首要价值是秩序价值，维护社会稳定，有效地治理社会。二是警务能力的一项重要内核是维系本组织的稳定存在。这是警察机关发挥自身价值的重要前提。社会在不断运动、变化，警察机关在每一个阶段也必然面临不同的问题，警察组织要更好地发挥自身职能，就要适应社会的发展、变迁，提升自身的适应能力，维系本组织的存在及发展。三是警务能力具有双重目标。警察机关不仅具有维护统治阶级利益的目标任务，同时警察机关还有社会公共目标。警务工作还要满足人民群众的各种需求期待，维护群众利益，如安全感、社会救助服务等。公共服务能力是警务能力的重要内容，也是警察机关的重要警务职能。因此，实现社会公共目标的能力亦是评价警务能力强与弱的重要指标。四是制度建设是警务能力的重要内容。制度是社会的基本构成要素，制度的变迁和成长在很大程度上决定着社会的发展[8]。社会的运动、发展也必然带来制度的更新、完善。警务能力是社会科学的研究领域，与实践密切相关。制度能力是国家治理能力的重要部分，因此，制度、机制建设必然伴随着警察组织发展的始终，是警务能力内涵的重要内核。

二、警务能力的特征

(一)阶级性

根据马克思主义国家理论，国家是阶级社会发展的特定现象，是阶级统治的工具。国家是经济上占统治地位的阶级为缓和各阶级之间的不可调和的矛盾而建立的，旨在将阶级对立和矛盾控制在一定范围内。单纯的国家概念是抽象的，其必须通过具体的国家机关实现自身职能来体现国家的存在及其本质。在阶级社会，国家最重要的便是政治统治职能。而警察机关作为国家暴力的重要工具，其首要目标就是维持社会秩序的稳定，维持统治阶级的利益。国家的阶级性及其政治统治职能决定了警务能力的阶级性。警务能力的核心能力便是社会控制能力，社会控制能力的强弱决定警务能力的强弱。秩序价值是警务能力的首要价值，亦是核心价值。

(二)社会性

马克思主义理论认为，国家不仅是阶级统治的机器，还具有一定的社会性。作为公共的政治机构，“国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中体现”。[9]国家不仅要维护统治阶级的利益，也要维护被统治阶级的合法利益。国家不仅要实现自己的政治职能，更要实现自己社会公共目标。在国家实现自身社会公共目标的过程中，警察机关作为国家的行政机关发挥着重要作用。警察机关承担着与民众日常生活接触更广泛的社会职能，其履行自身职能的过程就是实现社会公共目标的过程，并在这个过程中体现警务能力的社会性价值。

(三)系统性

警务能力是由多种能力要素构成的统一体，按照不同的分类标准可以进行不同的划分。以现代化视角进行划分，警务能力可以分为传统警务能力和现代警务能力；以可视化为标准进行划分，警务能力可以划分为警务硬能力和警务软能力。硬能力指的是警务力量，包括警察人员的规模、警察装备、科技力量等。而警务软能力分为警察人员的素质能力、警察组织内部的凝聚力及警察文化被社会认同的程度等。这些具体的能力又可以从不同角度划分为更细的子能力。警务能力自身是一个整体，具有高度的结构性和严密性。每一项能力都与其他能力有着千丝万缕的关系，或为相辅相成，紧密结合。只有每个环节都发挥出最大水平，警务能力整体才会得到增强。任何要素的缺失都会破坏警务能力系统的整体性，影响警务系统功能的实现。

(四)开放性

警务能力是国家治理能力的重要组成部分，是国家治理系统的一个重要的子系统，其必然与其他外部系统发生信息的交流、共享。警务能力的基本功能是维持社会秩序，这与社会治理系统有相对紧密的联系。警务工作也随这些联系变得更加繁忙。警务能力的开放性表现在警察组织根据社会变化的需求来调动、利用社会资源，完善自身结构的能力。信息技术的革命使人类社会得到快速发展。信息技术在警务工作中的应用是警察组织警务能力的重要提升，加速了警察组织与其他社会系统的信息交换、共享。

(五)动态性

警察机关作为国家行政机关的重要组成部分，其能力建设一方面受国家政策、制度的变迁而变化；另一方面社会的发展、演变对其自身的内部系统功能不断进行调试。警务能力是一个开放的系统，与外界的物质、能量、信息有着密切的联系[10]，受社会发展的影响极大。警务能力尤其是硬能力随着社会技术的提升、更新而处于一种动态的变化过程中。警务能力各要素随着内外因素的影响也会得到动态发展，从而导致警务能力整体系统的变化。

三、警务能力的构成要素

警务能力是一个整体性概念，其本身由多种要素构成。构成警务能力的各要素是什么，如何对这些内容进行界定，这是需要从理论上进行研究的方面。警察机关在现实生活中权力相对广泛，涉及到人们生活的方方面面。由此导致警务能力在警察行为中表现出来的具体形式多种多样，这加大了从理论上对其进行抽象和概括的难度。但是警务能力作为国家治理能力的重要组成部分，从学理上对其内容结构及其各项内容的作用进行研究，为警察机关警务能力建设，推进国家治理能力提升提供理论指引，这是非常必要的。警察机关的任务是预防、打击犯罪，维护社会秩序，提供公共服务。因此，笔者基于警察机关的职能对警务能力的构成要素进行分析。

(一)政治统治能力

马克思主义国家理论认为，国家职能主要包括政治职能和社会管理职能。政治职能是国家的最根本的职能，也是国家存在最基本的职能。因此，国家能力首先应该是政治统治能力。而国家的暴力职能主要由军队和警察两部分武装力量行使。军队承担的是保卫国家安全，维护国家主权的职能，其职能具有外向性。而对内维护社会秩序稳定的职能更多的还是由警察机关来行使。警察机关作为国家的暴力工具，其存在的首要价值便是维持统治阶级的统治，维护社会治安秩序的稳定，为社会经济发展创造稳定的环境。政治统治能力是警务能力的最基本的内容，其维持秩序的价值是首要价值。警察机关作为警务能力建设的重要承载者，其首要能力便是政治统治能力，即提供公共安全产品，维护社会稳定的能力。

(二)社会治理能力

社会治理理论发源于西方社会，奉行社会中心主义和公民个人本位，[11]强调社会自治。一般来讲，所谓“社会治理”，就是特定的治理主体对于社会实施的管理。[12]这里特定的治理主体更多的指向是政府。警察机关作为维护社会秩序的重要部门，在实践生活中往往担负着部分政府治理的职能。因此，本文所指的社会治理能力，指的是警察机关在实施社会治理行为过程中所表现出的能量和力量。警察机关在社会治理过程中发挥着重要作用。社会组织的培育和发展、公共社区的安全保障以及社会集体的完善发展都离不开警察机关的维护、组织和协调。因此，社会治理能力是警务能力的重要方面，是政府治理在警务工作中的重要体现。实践生活中，社会治理方面的事务往往占用大量警力资源，是警务工作的“重头戏”，社会治理的状况直接影响着社会的治安状态。基于此，笔者将社会治理能力作为警务能力的重要构成要素加以论述。

(三)公共服务能力

根据马克思主义的国家观，社会管理职能亦是国家的重要职能。社会公共目标的实现有利于统治阶级维系自己的长久统治。当前国际社会包括学界更多的是强调社会治理，用“治理”代替“管理”是社会发展的必然结果，也是时代的呼唤。警察机关不仅是国家实施政治统治的工具，也是提供公共服务的重要部门。公共服务能力是一种外显性能力，不仅符合统治阶级的利益，而且还是国家实现社会公共目标的重要能力体现。在当前和平与发展理念占主导的大趋势下，警察机关的公共服务能力不断加强，有利于警务能力的整体性增强和提升。

(四)警务制度能力

制度建设是国家能力建设的重要方面，是国家构建的重要途径。国家治理理论是为了解决世界上“失败国家”面临的治理困境而产生的。这些“失败国家”在治理上都面临着很多问题，其中尤其重要的是制度方面的问题。制度建设在一个国家能力建设和国家治理过程中显得格外重要。警务能力本质是一种制度能力，即国家的基础性制度能力。国家政治统治能力、社会治理能力、公共服务能力都需要制度能力来保证实施。警察机关作为行政机关，其本身制度能力的建设状况直接影响警务能力的强弱。制度建设在警务能力建设中主要体现在三个方面：

1.警务制度设计能力

一个国家执政党的执政能力直接决定着国家能力的强弱。而执政能力最直观的体现便是制度能力，尤其是制度的设计能力。制度能力贯穿于其他三项能力建设的始终。制度设计的好坏直接影响着制度发挥的作用和价值。一个好的制度可以让警察机构各方面运行畅通，带动着警察机关工作效率的提升；而一个坏的制度不仅发挥不了本身的价值和作用，更有甚者会导致警察机关自身功能、机制受损，危害甚大。警察机关作为对社会影响比较大的行政部门，其制度设计能力直接影响警察机关职能的发挥、警务能力的强弱，因此，应高度重视警察机关制度的设计能力。在中国，加强警务制度能力建设，首要的便是坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义制度，不断提升共产党的执政能力，从而更好地加强警务能力。而制度的设计主要受国家或政府政策、社会的发展状况及警察机构决策人员的素质等方面的影响。提升制度的设计能力有利于增强警务能力。

2.警务制度的执行能力

没有执行力就没有核心竞争力。制度的生命在于执行。制度只有得到贯彻和执行才能发挥出自身应有的功能和价值。警察机关作为执法机关，要严格执行国家法律，维护法律的权威和尊严。同时警察机关作为行政机关，其自身也制定了很多对内和对外的规章制度。这些制度能否得到良好执行，关系着警察机关能否切实担负起自己应有的职责。警务制度的执行力是警务能力的核心能力，没有警务制度的执行力就没有警察机关的战斗力，更没有警务能力的提升和加强。警务制度执行能力本质上是落实警务制度的能力，是实现警务目标的能力，大力加强警务制度执行能力建设至关重要。

3.警务制度创新能力

创新是一个民族进步的灵魂。没有创新就没有国家的兴旺与发展。制度的深刻根源在于社会的经济利益关系和阶级关系。[13]在不同的社会、时代，社会经济利益关系也表现为不同的形式。警务制度作为一种国家制度也应随着社会生产力的发展而不断调整和创新，以适应社会生产关系的变迁。警务制度创新能力的强弱直接影响着社会的发展程度、发展状况。警务制度创新能力还体现着警察组织内部的协调能力及机制运转能力，反映着一个组织体系的生命力。因此，警务制度创新能力是警务能力的重要子能力，在警务能力建设中发挥着重要作用。

[1][美]让妮娜·贝尔.警察与警务[C]//[美]奥斯丁·萨拉特.布莱克维尔法律与社会指南.北京：北京大学出版社，2011:139.

[2]张兆端.警务辩证法[M].北京：中国人民公安大学出版社，2012:5.

[3]朱旭东.国家治理视角下的中国警务现代化[N].人民公安报，2014-01-26(03).

[4]王大伟，付有志.世界警察理论研究综述[M].北京：群众出版社，1998:2.

[5]向池山.中国社会主义现代警务机制概论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2010:5.

[6]黄宝玖.国家能力：涵义、特征与结构分析[J].政治学研究，2004(04):68-77.

[7]吴惕安，俞可平.当代西方国家理论评析[M].陕西：陕西人民出版社，1994:3.

[8]朱旭东.现代国家与公安创新[M].北京：中国人民公安大学出版社，2008:20.

[9]马克思恩格斯选集[M].北京：人民出版社，1972(03):438.

[10]邵祖峰，刘知音，梁晓华.公安机关能力的内涵及其建设途径[J]武汉公安干部学院学报，2010(01):12-15.

[11][12]王浦劬.国家治理现代化理论与策论[M].北京：人民出版社，2016:42.

[13]王浦劬.国家治理现代化理论与策论[M].北京：人民出版社，2016:24.

【责任编辑：王瑞红】

Policingability:analysisofconnotation,characteristicsandelements

LiShijie

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

Policing ability is an important part of national governance ability and plays an important role in advancing the modernization of national governance ability.The use of public power by the police authorities to maintain social order and to achieve the will and interest of the ruling class is the basic meaning of policing ability.Classified,social,systematic,open and dynamic are the basic characteristics of policing ability.The elements of policing ability include the abilities of political dominance,social governance,public service and policing system.The study of strengthening the policing ability is beneficial to the modernization process of national governance ability and provides support for the study of policing theories.

policing ability;connotation;characteristics;elements

李世杰(1992—)，男(汉族)，河南新乡人，中国人民公安大学公安管理学院2015级公安学专业硕士研究生，主要从事公安管理学研究。

2017-06-10

D631.12

A

1009-1416(2017)05-026-05

公安理论与实务研究