社区服务、社区建设、社区管理、社区治理的概念辨析

2017-03-10雷洁琼

淮北职业技术学院学报 2017年1期

关键词：社区服务概念主体

张平，雷洁琼

(东北大学文法学院，辽宁沈阳 110169)

·管理与经济研究·

社区服务、社区建设、社区管理、社区治理的概念辨析

张平，雷洁琼

(东北大学文法学院，辽宁沈阳 110169)

社区服务、社区建设、社区管理、社区治理作为近年来社区问题研究的一组重要范畴，我们有必要厘清相关概念的区别与内在关联。社区建设以社区服务作为发展的起点，而社区服务是社区建设的重要内容之一；社区建设是社区治理的基础；社区管理突出政府的主导性地位，社区治理则强调多元主体的平等协商、合作共治。此外，社区服务、社区建设、社区管理、社区治理在行动主体、主要内容、目标指向方面具有共通性，社区服务是首要环节和关键内容。

社区服务；社区建设；社区管理；社区治理

一、问题的提出

改革开放以来，包括城市社会结构在内的国家各个层面都发生了巨大变革。基于这种现实，1983年民政部提倡整合国家力量和社会资源，大力兴办社会福利事业。1985年催乃夫部长首次提出社区与社区服务的概念。1993年，在实践和理论总结的基础上，民政部同国务院联合颁发《关于加快发展社区服务业的意见》，该文件首次提出了社区服务业的定义、基本内容、发展目标和相关政策。这是关于社区服务的第一个政策性文件，是我国社区服务发展过程中的一个里程碑。

1991年，民政部在社区服务的基础上，正式提出了“社区建设”这一概念，鼓励社会各界发挥最大力量，积极参与到社区建设中来。1998年，国家将民政部基层政权司改为基层政权与社区建设司，赋予该司承担积极引导社区管理，全面促进社区建设的职能。这一举动标志着国务院正式认可了“社区建设”这一概念。2000年11月，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》这一文件明确指出了社区建设的定义，我国社区建设有了制度上的保证。

在社区建设深入发展的同时，社区管理活动也蓬勃发展。20世纪80年代以来，我国的经济、政治、社会生活发生了极大的变化：第一，由单纯追求经济发展的观念转向以人为本、追求社会协调发展全面进步的观念；第二，由高度集中的行政管理体制逐步转向“小政府、大社会”的管理体制，企事业单位分离出大量的社会职能必然流向社区；第三，由以政府为中心、自上而下的社会发展观念转向以基层民主为中心，政府权利下沉，开始面向基层社区的观念。在这种情况下，社区管理应运而生。2012年，党的十八大提出要大力发展基层民主，必须增强居民社区自治的主动性和参与性，提高居民社区自治的能力，从而确保居民合法利益的实现。在此背景下，我国的社区管理开始转向社区治理。

当今，随着现代化的发展，社会矛盾日益突出，人们对社区的认识也随之发生变化。社区作为社会结构的基本载体，必然汇集各种社会问题，也必然成为解决各种社会矛盾的关键性入口。因此，有必要进一步明晰和区分与社区有关的概念内涵及概念之间的相互关系。当前我国与社区相关的理论，虽然已取得了一定的成果，但是社区服务、社区建设、社区管理、社区治理等概念之间的界线仍然非常模糊，对这些概念之间的关系如何尚未形成定论。本文通过对社区相关概念的清晰界定并理清概念之间的关系，力图发掘、构筑和完善我国关于社区研究的概念基石，为我国社区健康持续发展提供更加坚实的理论基础，同时为政府社区建设的科学决策提供参考和借鉴。

二、社区服务、社区建设、社区管理、社区治理的概念内涵

1.社区服务的概念内涵

社区服务最早出现于西方国家，但他们很少直接使用“社区服务”这个词，一般使用“社会服务”“社会福利服务”“社区照顾”等词语。我国直接提出“社区服务”概念，但不同的学者对社区服务概念的界定却大相径庭。

夏学銮认为，社区服务主要包括六个方面：居民为社区服务、居民之间相互服务、政府为民政对象服务、政府为社区服务、企业相互服务和社区为居民服务,这六个方面可归纳为三个层次：其中前两个方面为非正式层次，依靠社会网络与互助发挥作用；中间两个方面为正式层次，主要以社会福利机制为后盾和支撑；后两个方面为准正式层次，依赖于市场机制的调控和驱动。[1]夏建中认为，社区服务是以政府指导为前提，依靠街道办事处和居民委员会，动员广大社区居民，利用和开发社区资源，以满足社区成员物质生活和精神生活需求为目标而开展的、具有福利性和公益性的社会服务活动。[2]娄成武认为，社区服务是在政府指导下，以社区各类组织、机构、团体为载体，针对社区内的全体居民，通过社区成员间的互助性服务，解决本社区的各种社会问题。[3]

由以上学者观点可看出，研究者从社区服务的主体、内容、对象、性质、目的等角度进行了分析，概念界定各有侧重。但是总体看，社区服务的目的、性质基本一致，即社区服务的最终目的在于满足居民各种需求，解决各种社会问题；社区服务的性质是一种具有福利性和公益性的社会服务活动。本文认为，社区服务是在政府的主导下，以社区组织和成员为依托，大力发挥社区资源，并服务于全体社区居民的一种公益性活动。

由此，社区服务的内涵可以从如下几个层面来理解：第一，社区服务的主体是多元的，既包括地方政府及其派出机构、社区居委会、村委会、非政府组织、专业社区服务组织、驻区单位等，也包括社区居民、社会工作者、社区志愿者等。第二，社区服务的对象是多元的，社区服务的对象不仅局限于老弱病残、失业等弱势群体，而是涵盖本社区的全体成员。第三，社区服务的内容是多样的，包括公共服务、便民利民服务、志愿服务。第四，社区服务注重社会效益，以为民服务为出发点和落脚点，不以营利为目的。第五，社区服务以社区成员自助和互助服务为基础。

2.社区建设的概念内涵

社区建设是在社区服务的基础上提出来的，国内学术界对这一概念的看法尚有分歧。本文综合各个学者的观点，主要从以下四个方面来界定社区建设概念。第一，范围说。社区建设仅限于本社区范围内，包括社区服务、环境卫生、文化教育、安全保障等各项内容。[4]第二，活动说。社区建设就是尽可能地发挥社区各种力量，以此来推动社区事业的发展。[5]第三，功能说。社区建设是基层社区在党和政府的领导下，将社区力量和社区资源整合到社区建设的事业中去，共同为社区事业的发展出谋划策，以此来推动整个社会的发展进步。[6]第四，过程说。社区建设是人们主动地、自觉地参与社区建设，强化社区中的各种要素，使社区功能不断增强的过程。[7]

综上所述，社区建设的发展历程表明，人们对社区建设的认识由以社区建设活动为主逐渐转变为以满足人的需求和提高生活水平为主。本文认同民政部对社区建设定义的界定。在当前社会背景下，我国社区建设主要有以下特征：第一，社区建设具有综合性。社区建设是整个社区的全方位建设，其基本内容构成为社区管理与社区服务的有机统一。第二，社区建设具有社会性。其运行机制为党和政府主导，社会广泛参与。第三，社区建设具有地方性。其活动主体主要是基层法定社区，主要目的是解决本社区问题，为本社区成员提供多样性服务和管理，满足居民个性化的服务需求。第四，社区建设具有计划性。必须根据各地的具体情况，制定适宜的办法，并按计划开展行动，才能将社区建设工作落到实处。

3.社区管理的概念内涵

我国学者关于“社区管理”概念的界定多种多样，甚至存在非常大的差异，总体呈现出社会转型的过渡性特征。第一，管理现象说。社区管理是人们对自己赖以生存和生活的地域进行共同管理的行为。[8]第二，管理过程说。从狭义的角度来理解，社区管理通常是指指导、监督、约束和规范社区建设中的各种具体行为和活动，而从广义的角度去理解，它还包括社区的规划、组织、指挥、控制和协调的这样一个过程。[9]第三，社区行政说。社区管理主要指在一定社区内部的各种组织，为了促进社区的健康发展、满足社区居民的物质文化需求而进行的一系列自我管理或行政管理活动。[10]第四，社区自我管理说。社区管理是指在党和政府的领导下，各类社区主体对社区各项公共事务进行的自我管理。[11]

从以上关于“社区管理”界定情况可以看出，关于社区管理的概念界定既有共性，也有差别。本文认为，社区管理是指各个社区主体对社区的各项公共事务和公益事业进行计划、组织、协调和控制活动，以期维护社区正常秩序，促进社区繁荣发展。

对于这个定义，可以从以下几个方面进行理解：第一，社区管理的主体是多元的，包括：政府的相关职能部门、社区居民自治组织、驻区单位、广大社区居民等。第二，社区管理的内容是涵盖社区服务、社区环境、社区教育、社区文化等具体内容在内的各项公共事业。第三，社区管理的性质是一种强调政府主导作用的计划、组织、协调和控制活动。第四，社区管理的目标是维护社区正常秩序，促进社区可持续发展。

4.社区治理的概念内涵

在我国，学界自2000年起开始运用治理理论描述和解释与社区相关的各项议题。党的十八大以后，国家层面正式确认社区治理的提法。在社区领域中，各级政府使用社区治理替代社区管理，社区治理开始在实践层面得到广泛运用。田玉荣认为，广义的社区治理，是指将社区、国家和市场三者有机结合起来而形成的一种社会互动方式。[12]有学者认为，社区治理是国家和社会组织对社区公共事务和公益事业的管理活动。[13]还有学者认为，社区治理是指在本社区范围内，政府与社区公民和社会组织共同管理社区公共事物的活动。[14]张永理认为，社区治理是指涉及社区的多元主体之间通过合作互动，共同提供公共产品和实施对社区公共事务的管理，提高社区居民自治水平，实现社区可持续发展的过程。[15]综合以上学者观点，本文认为，社区治理是在本社区范围内，社区各个主体通过协商谈判、上下互动等方式，共同对社区公共事务和公益事业进行有效管理，从而提高社区自治水平、增进社区可持续发展的过程。

由此可知，社区治理的特点表现为：第一，社区治理的主体是多元化的主体，主要是党和政府、居民自治组织，社区社会组织、驻区单位和社区居民等。第二，社区治理的客体主要是社区内的各项公益事业。第三，社区治理的目的主要是维护社区公共利益，完善自我管理、自我服务。第四，社区治理体现了社区公共事务多主体自主参与、民主协商的特征。

三、社区服务、社区建设、社区管理、社区治理之间的关系

1.社区服务、社区建设、社区管理、社区治理的区别

(1)社区服务和社区建设的区别

社区建设是在社区服务的基础上提出来的，但社区建设并不等于社区服务。首先，社区服务是福利性和公益性的各种社会服务活动，社区建设是一个社区的整体建设，除了社区服务的内容，还有社区居民自治、社区基础设施建设等诸多方面。其次，社区建设的运行机制为党的领导和政府主导，社会广泛参与，党和政府是社区建设的核心主体；社区服务是一种群众性的参与活动，更加强调社区内自治组织、社会组织、社区居民、驻区单位等主体的互动合作和共同参与，侧重于社区内各种组织的自我服务。最后，社区建设注重的是社区的长远规划和发展计划；社区服务更加重视社区中人的发展，更加体现了“以人为本”的服务理念。

(2)社区管理和社区治理的区别

在理念上，管理的思想基础是“国家—社会”的二元对立，国家作为管理者处于优势地位，社会及其成员作为被管理者始终处于劣势地位。治理试图淡化国家与社会之间的二元对立，不仅侧重国家职能逐渐下放到私人领域，而且更加关注政府职能部门与各类社会组织之间的上下互动。国家不再是高高在上的管理者,而是强调通过与被管理者民主协商、平等对话的方式，来解决社会生活中的各种矛盾和问题。[16]

如前所述，社区管理的主体是包括政府组织和非政府组织在内的多元主体，社区治理的主体也是多元的。然而在“管理”与“治理”的过程中，政府与非政府组织的关系表现不同，“管理”要求突出政府权威，政府作为管理者占有绝对优势地位，广大社区成员、非政府组织作为被管理者则是附属地位。而治理强调多主体，包括政府、人民团体、各组织、各单位在内，都是参加治理的主体。[17]9且这些主体获得了较大的独立性，拥有了越来越大的权力。与管理相比，治理更侧重于社会上的各种力量共同参与到社会公共事业和公益事业中来。[17]9所以，社区治理更加强调参与治理主体的多元性，突出社区成员、非政府组织的主体地位，且多主体之间关系更为平等、和谐。

在内容与方式上，管理一般是以控制为主的执行政策，是政府对社会公共事务实行自上而下行政指令型的单一向度的管理。治理一般是通过主动参与、上下互动、民主协商、达成一致等方式对公共事务进行管理，其权力格局是多元的、平等的，而不是单一的和自上而下的。在治理中，尽管政府机构可能发挥关键性作用，但其职能主要是协调、指导而不是领导。

可见，社区管理与社区治理有着明显的不同，在社区管理中政府作为管理者始终占据主导地位，从而忽视了社区成员和非政府组织的主体作用，而社区治理强调通过多种主体的互动与合作，从而增强社区成员的自治能力，提高社区的自治水平。社区治理非常有助于改进我国目前“强政府—弱社会”格局、社区居民参与行为被动化和参与动力严重不足的状况，促进现代化和民主化进程向更高的水平迈进。

(3)社区建设和社区治理的区别

从对象上来看，社区建设的对象非常广泛且具有综合性，其基本内容是社区管理与社区服务的统一；社区治理的对象主要是与社区共同利益相关的公共事务，是社区内特定的事物。从过程上看，社区建设是以党和政府为主导，利用各方力量，整合有效资源，是单一的、自上而下的过程；社区治理是社区多元主体在平等的基础上民主协商、求同存异的过程。社区治理并不是通过命令来达到管理目标，它通过互动合作、民主协商等来达成一致，联合社区各项资源对社区公共事务进行良好的治理。从性质上来看，社区建设是全面的基础工作，社区中各种硬件和软件的夯实依靠社区建设，党和政府此间发挥核心作用。而社区治理更是着眼于集合各方智慧，在已有的社区软硬件基础上实施多元主体平等协商、合作共治，本质上是上下互动协调、左右自主参与。

2.社区建设、社区管理、社区治理、社区服务的联系

第一，社区建设包含社区服务。社区建设由社区服务发展而来，社区服务为社区建设奠定了物质、精神基础，而社区服务也是社区建设的一项至关重要的内容，关系到社区建设的方方面面。因此，社区服务包含在社区建设之中，社区建设是整体性的，而社区服务是局部性的。

第二，社区建设涵盖社区管理。随着政府权力中心的下沉，社区功能日益增多，地位愈加增强。社区管理的水平直接影响社区建设的各项任务，因此搞好社区管理是社区建设的内在要求，也是社区建设的重中之重。

第三，社区建设是社区治理的基础。实现多元主体基于协商、合作的社区治理需要加强社区建设，社区治理中蕴涵和体现着社区建设的点点滴滴。只有将社区物质和精神环境建设牢固，才能进一步深入落实社区治理的本质要求。

第四，社区服务、社区建设、社区管理和社区治理的主体、内容、目的具有共同性。四个概念的主体都具有多元性，既包括党和政府组织，也包括社区自治组织、社区社会组织、驻区单位和广大的社区居民等，只是不同的概念对于主体的地位和角色认知有所不同；四个概念都具有地域性，即都是固定在某一社区范围之内，主要通过本社区内的组织和居民处理本社区范围内的公共事务；四个概念的内容都包含着社区内的公共事务；目的都是为了服务居民，完善社区。

第五，四个概念中，社区服务是关键性的环节、贯穿性的内容。社区服务在整个社区建设过程中居首要地位。社区服务本身就蕴含着社区建设、社区管理和社区治理的各项内容，社区服务的好坏很大程度上决定着社区建设、社区管理和社区治理实际成果。因此，必须将社区服务寓于社区建设、社区管理和社区治理之中，通过良好的社区服务实现“管控型社区管理”向 “服务型社区治理”的转变。[18]

总之，与社区实践密切相关的四个概念既有区别又有联系，澄清它们之间的关系无疑有助于架构基层民主政治领域清晰的概念体系并进一步拓展相关理论内容，由此针对性、科学性地指导当下社区治理的实践活动，深入推进国家治理体系和治理能力的现代化。当前我国正处于社会转型时期，社会力量发育比较薄弱，整个社区健康发展离不开党和政府的主导和帮助，社区建设和社区治理都需要党的坚强领导和政府的鼎力支持，我国的社区治理是党作为领导核心的治理，是一核多元的结构。同时，当前我国社区服务、社区建设、社区管理和社区治理都不同程度地存在着行政化色彩浓厚的问题，居民参与不足是社区服务、社区建设、社区管理和社区治理过程中面临的困境。未来社区治理中，如何在夯实社区建设基础的同时，调动多方力量参与社区实践活动，充分发挥社区居民和基层自治组织的能动性，最大限度地调动社区居民的积极性，扩大居民参与，共建和谐社区，应当成为今后社区研究和实践的重中之重。

[1] 夏学銮.中国社区服务的内容体系、运行机制及其他[J].社会工作,1998(1):10.

[2] 夏建中.社区工作(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社,2009:165.

[3] 娄成武,孙萍.社区管理学(第三版)[M].北京:高等教育出版社,2012:258.

[4] 催乃夫.民政工作的实践[M].北京:中国社会出版社,1992:179.

[5] 马学理,张秀兰.中国社区建设发展之路[M].北京:红旗出版社,2001:23.

[6] 王明美,程宇航.社区建设:中国和江西的实践[M].南昌:江西人民出版社,2008:15.

[7] 王思斌.体制改革中的城市社区建设的理论分析[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2002(1):6.

[8] 徐永祥.社区发展论[M].上海:华东理工大学出版社,2000:134.

[9] 张志浩.关于社区建设若干问题的认识和研究[J].上海社会科学院学术季刊,2000(4):108.

[10] 吴开松等.城市社区管理[M].北京:科学出版社,2006:94.

[11] 张宝峰.社区管理[M].郑州:郑州大学出版社,2001:10.

[12] 田玉荣.非政府组织与社区发展[M].北京:社会科学文献出版社,2008:10.