生物多样性保护专门立法是推进生态文明建设的需要

◎燕阳 王豁

民间视线

生物多样性保护专门立法是推进生态文明建设的需要

◎燕阳 王豁

制定一部综合性的“生物多样性保护法”是加强生物多样性保护顶层设计、形成生物多样性保护法律制度体系的必然要求，同时也是履行有关国际承诺、更好推进我国生态文明建设的需要。本文在回顾我国生物多样性保护立法现状的基础上，分析了当前我国生物多样性保护单行立法模式的不足，从而提出设立综合性“生物多样性保护法”的必要性和可行性。我国应加快制定“中华人民共和国生物多样性保护法”，借鉴汲取国外先进立法经验，以此次综合立法为契机，进一步完善、修订生物多样性保护相关法律法规，使之与最新的国际公约要求相接轨，推动形成具有中国特色的生物多样性保护法律体系。

一、引言

习近平总书记强调，建设生态文明，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。党的“十八大”报告也明确提出，要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，保护生物多样性。当前，由于人类对生态环境的过度破坏和对自然资源的无度索取，全球生物多样性正在以空前的速度消失，每天大约都有数十种物种灭绝，加强生物多样性保护已经刻不容缓。作为保护生物多样性的重要举措，生物多样性保护立法已受到世界各国的高度重视，部分国家已经设立了专门的生物多样性保护法。加强立法对于推进生物多样性保护，促进生态平衡，保护地球生命共同体具有重要意义。

我国作为生物多样性资源最丰富的国家之一，尽管党和政府不断加强生物多样性保护工作，但由于近年来愈演愈烈的环境污染和生态破坏，我国生物多样性保护形势依旧十分严峻。在2000年9月联合国首脑会议上，包括中国在内的189个国家共同签署了《联合国千年宣言》，提出2010-2015年要完成八项“千年发展目标”(MDGs)。但根据2015年7月公布的《中国实施千年发展目标报告》，尽管我国已提前完成了多个千年发展目标，但仍有一项目标未完成，那就是7B项：“降低生物多样性丧失，到2010年显著降低生物多样性丧失的速度。”这也在客观上说明当前我国生物多样性保护形势的严峻和任务的艰巨。特别是在生物多样性保护立法和制度建设方面，我国还存在诸多不足，至今仍没有设立综合性的“生物多样性保护法”。此外，现有法律体系中关于生物多样性保护的相关规定依然存在漏洞和缺陷，推动设立“中华人民共和国生物多样性保护法”已势在必行。

二、我国生物多样性保护立法现状及其存在的问题

（一）我国生物多样性保护立法现状

中国作为1992年《生物多样性公约》的缔约国，近二十多年来一直在通过各种途径推动生物多样性保护，其中立法保护是各项工作开展的基础。本文将从以下两个方面总结我国生物多样性保护的立法现状：

第一，我国目前部分单行法中对生物多样性保护有规定。所谓“生物多样性保护立法”指的就是对物种内、物种相互间以及生态系统的多样性保护做出的法律规范，以保证物种及其相互之间的多样性状态1. 翟勇. 中国的生物多样性保护立法[J]. 世界环境,2009,(03):26-27.。我国自1979年颁布《环境保护法》以来，已经陆续出台了数十部与生态环境保护相关的法律法规，如《中华人民共国野生动物保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》等，这些法律法规中的许多内容均涉及生物多样性保护问题，诸如维护生态平衡、保护珍稀濒危物种、防止外来物种入侵、防治土地沙化等，特别是于2015年1月1日颁布施行的新修订的《环境保护法》中，对“环境”做了新的定义，明确提出环境是“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。这一定义将更多生物多样性资源纳入进来，体现了生态文明的基本要求，是我国生物多样性保护立法上的一个重大突破。

第二，我国在履行国际法方面做了许多积极工作。中国在面临繁重发展任务的同时，也承担着保护本国生物多样性的艰巨任务，在履行国际有关法律和公约上做出了积极贡献。我国政府于1992年6月11日在巴西里约热内卢签署了《生物多样性保护公约》（CBD），是最早签署CBD的国家之一。并且1992年11月7日七届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了该公约。此外，我国还于本世纪初发布了中国履行《生物多样性保护公约》（CBD）的国家报告，为了进一步响应《生物多样性保护公约》（CBD），中国还从2012年开始连续多年发布《联合国生物多样性十年中国行动方案》，积极履行有关国际公约。

（二）我国生物多样性保护立法工作存在的问题

尽管我国在生物多样性保护立法工作上做了许多努力，但不可否认的是，与我国生物多样性保护的严峻现实相比，当前立法工作依然存在诸多不足，其主要表现在我国目前仍未设立综合性的“生物多样性保护法”。我国作为世界生物多样性资源最丰富的国家之一，尽管有其他法律法规对生物多样性保护做出规定，但由于各个法律的立法基础、关注视角不同，加之一些法律法规依然存在缺陷和漏洞，导致现有法律法规难以全面、系统的保护生物多样性资源。仅以外来物种入侵破坏生物多样性为例，近年来因外来物种入侵导致的生态灾难时有发生，而我国目前在控制外来物种入侵方面的立法还十分薄弱，这从一个侧面反映出我国生物多样性保护立法的不完善。

三、我国生物多样性保护专门立法的必要性和可行性

（一）必要性

首先，推动生物多样性保护专门立法是推进依法治国基本方略的必要要求。党的十八届四中全会明确提出要全面推进依法治国，并强调建设社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。在此背景下，只有设立生物多样性保护法，各级政府和有关部门才能在推进生物多样性保护工作中做到有法可依，并通过法律来约束和规范行政部门的执法行为，对所有破坏生物多样性的个人和组织作出相应惩罚，树立法律权威，进而提高我国生物多样性保护工作的科学性和有效性。

其次，推动生物多样性保护专门立法是全面、系统、科学的保护各类生物多样性资源，推进我国生态文明建设的必然要求。生物多样性是指一定时间和一定地区所有生物（动物、植物、微生物）物种及其遗传变异和生态系统的复杂性总称。它包括遗传（基因）多样性、物种多样性和生态系统多样性三个层次。生物多样性保护工作涉及多主体、多方面，是一项具有全局性、系统性和复杂性的工作，由于当前我国生物多样性保护相关法律规定散见于各单行法之中，且一些规范性文件法律效力层级低、权威性较弱，部分法律法规之间还存在冲突，不利于全面系统的保护生物多样性。与此同时，我国已将生态文明建设提升为国家战略，但目前还没有一部法律能够统筹协调生态文明建设的各个方面，因而迫切需要制定高层次、综合性的“生物多样性保护法”来克服当前生物多样性保护领域单行立法的弊端，通过设立综合性的生物多样性保护法来提高保护工作的整体性和系统性，统筹遗传资源、生物物种以及各类生态系统之间的关系，健全生物多样性保护体制机制设计，为我国生态文明建设提供顶层法制设计。

再次，推动生物多样性保护专门立法是填补当前我国生物多样性保护领域一些立法空白的必然要求。当前立法在对生物多样性保护的一些重要领域或问题上依然存在空白。例如，我国于2016年9月6日正式成为《〈生物多样性公约〉关于获取遗传资源和公正公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》的缔约方，标志着我国生物产业正式进入惠益共享时代，但与此同时，我国目前在生物安全以及生物遗传资源惠益共享方面的立法基本处于空白状态，除了遗传资源惠益共享外，我国在外来物种入侵、生态移民、生态损害补偿等多个方面的立法还比较薄弱。设立一部综合性的生物多样性保护法，将以上这些存在立法空白的内容纳入到综合立法的范畴中，以弥补单行立法模式的不足是十分必要的。

最后，作为联合国常任理事国和世界上最大的发展中国家，我国有责任和义务履行好生物多样性相关的国际承诺，为降低生物多样性丧失率，推动可持续发展做出贡献。当前，生物多样性保护专门立法已经越来越受到各国政府的重视，哥斯达黎加、印度和不丹等国分别于1998、2002和2003年制定了《生物多样性法》，法国国家宪法委员会也于2016年8月通过了《生物多样性恢复、自然与人文景观法令》（简称《法令》），各国纷纷通过专门立法来加强生物多样性保护是对《联合国千年宣言》所做承诺的履行。我国作为生物多样性资源大国和相关国际公约的签署国，推动设立综合性的“生物多样性保护法”是彰显大国责任的必然要求。

（二）可行性

推动设立我国“生物多样性保护法”在当前条件下也具有一定的可行性。

一方面，我国设立“生物多样性保护法”的基础较为坚实。从生物多样性保护法律体系相对完备的国家看，健全的生物多样性保护法制体系不仅包括权威性较强的综合立法，也有与之相配套的操作性更强的单行立法，二者相辅相成、互为补充。目前，我国有关生物多样性保护的单行法数量不少，为设立综合性的“生物多样性保护法”提供了基础。此外，美国、英国、巴西等国的立法经验也为我国推进生物多样性保护专门立法提供了有益的参考和借鉴。

另一方面，有关社会组织的积极推动也使生物多样性保护专门立法不再是“纸上谈兵”。近年来，我国相关专家学者、社会组织纷纷为推进生物多样性保护专门立法建言献策，其意义十分重大。由社会组织倡导并推动立法的案例在我国并不多见，这些组织同有关各方就设立生物多样性保护法进行充分交流和讨论，并形成立法草案和有关建议，这本身就是推进科学立法和民主立法的最好体现。此外，通过社会组织动员多方力量参与到有关立法的讨论中，要比政府部门组织立法讨论更加容易，其灵活性更强且成本较低，并且他们的努力也引起了有关部门对该问题的重视，为之后立法工作的启动和进一步落实，凝聚了共识、指明了方向。

四、对我国生物多样性保护专门立法的对策建议

基于我国生物多样性保护的严峻现实和当前立法工作存在的不足，拟从三个方面对我国生物多样性保护专门立法提出建议。

第一，加快生物多样性保护专门立法进程，推动形成生物多样性保护法制顶层设计。推动生物多样性保护专门立法基本上已成为有关各方的共识，我国全国人大等有关部门应当尽早将生物多样性保护综合立法提上议事日程，成立工作小组，听取有关部门、专家学者、社会组织和公众的意见建议，形成立法草案并展开论证。生物多样性保护综合立法应当按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑遗传资源、生物物种以及各类生态系统之间的关系，坚持保护优先、公众参与、惠益共享等立法基本原则，统筹生物多样性保护与经济社会发展，健全生物多样性保护体制机制，为生物多样性保护提供顶层制度设计。

第二，借鉴国外生物多样性保护立法经验，推动科学立法。法国、印度、巴西等国在生物多样性保护综合立法上拥有丰富经验，我国可根据国情合理吸收借鉴。例如，法国《法令》纳入了“生态损害”的概念，并对生物多样性的内涵进行了扩张，同时还设立了生物多样性局，在许多方面取得了重要突破。

相比法国，我国生物多样性保护缺乏综合性立法，现有单行法过于分散化、碎片化，且不成体系。此外部分法律法规由于多年未修订不能与最新的国际公约要求相接轨。因此，可以借鉴法国等有关国家的经验，在生物多样性保护专门立法时考虑引入包括“生态损害”在内的新制度、新理念，使我国的“生物多样性保护法”能与国际最新的通行做法相匹配，提高立法的科学性和时效性。

第三，以设立综合性的“生物多样性保护法”为契机，加快完善相关法律法规，形成我国生物多样性保护法律制度体系。设立一部综合性的“生物多样性保护法”固然重要，但是生物多样保护作为一项系统性工程，既要有原则性的宏观指导，也要有具体的行为要求，同时由于不同物种有其自身发展规律，不同生态系统也有其自身的特点和治理目标，即便是同类物种或生态系统在不同地域也会面临不同的发展环境，仅仅依靠一部综合性生物多样性保护法是无法完全承担的。

因此，我国应当以推动生物多样性保护综合立法为契机，加紧制定完善其他有关法律法规，特别是尽快对《森林法》、《自然保护区条例》等已施行多年仍未修订且明显无法满足当下生物多样性保护需求的法律进行必要修订，完善生态移民、政府购买环境服务等方面的法律法规。推动建立起以综合性的“生物多样性保护法”为核心和基本遵循，以操作性强的各单行法律法规为配套的生物多样性保护法律制度体系。

五、结语

纵观我国生物多样性保护的发展历史，我国在生物多样性保护立法方面做了许多工作，也取得了一定成绩，但是如果与当前和未来我国生物多样性保护的重任相比，我们目前还需要做大量工作，其中进行生物多样性保护专门立法是各项工作的重中之重，并为各项保护工作的开展提供基本遵循和法律指引，从而促进我国更好地履行《联合国千年宣言》等国际公约。正如环境保护部部长陈吉宁在2017年“两会”期间答记者问时所强调的那样，当前我国生态环境法律制度建设还不健全，完善相关法律法规并严格执法是今后一个时期生态环境保护的重点工作，要通过加强立法、严格执法来进一步贯彻落实习近平总书记和党中央关于生态文明建设的一系列新理念新思想新战略，不断开创我国生物多样性保护工作的新境界。

（责任编辑 陈莹）

● 燕阳，北京邮电大学经济管理学院。王豁，中国生物多样性保护与绿色发展基金会国际部主任。