“多规合一”相关问题探析

文/大连市国土资源发展研究中心 安济文 宋真真

“多规合一”相关问题探析

文/大连市国土资源发展研究中心 安济文 宋真真

2014 年3 月，《国家新型城镇化规划 (2014－2020)》正式发布，明确提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。2014年 5 月，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见 》，提出“落实国家新型城镇化规划，推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等‘多规合一’，开展市县空间规划改革试点，促进城乡经济社会一体化发展”。同年，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部《关于开展市县多规合一试点工作的通知》提出“开展‘多规合一’试点，是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障市县规划有效实施的迫切要求”。国家层面的推动，极大地鼓励了地方政府对“多规合一”的积极探索，“多规合一”在全国渐成热潮。

空间规划现状

我国空间规划体系是由多种空间规划与多层级空间规划共同构成的，不同类别、不同层级的规划构成了一个复杂的“规划矩阵”，主要包括主体功能区规划、土地规划、城乡规划、林地保护规划、环境保护规划等，各个规划的空间管制手段各有不同。比如：主体功能区规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类；土地规划通过划定规模边界、扩展边界、禁止建设用地边界，形成允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区引导土地利用方向，管制城乡用地建设活动；城乡规划划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，以及蓝线、绿线、黄线和紫线四线规范城市规划区内的建设活动；林地保护规划划定了四级保护林地；环境保护规划划定了自然保护区等。不同规划各自为政、缺乏衔接等问题突出，难以实现空间集约、高效、可持续利用。

“多规合一”存在的问题

1. 空间规划体系庞杂，缺乏效率

我国的规划体系主要与行政层级和部门管理相配套，呈“多级多类”的格局。各类规划编制主体主要为各行政主管部门，各部门基于自身的职责不断强化其主导规划类型的规划体系建设，而每一规划体系又包括诸多不同层次、不同深度的规划类型，这就造成了空间规划体系日趋庞杂。但各类规划之间缺乏联动协调机制，规划技术标准又不尽一致，同一层级的规划不协调、同一领域的规划不衔接等问题突出，难以有效地配置资源。

2.空间规划内容缺乏沟通，衔接不够

不同部门的规划编制各自为政，各有侧重，缺乏协调，存在规划边界模糊、规划内容交叉重叠等现象，彼此之间衔接难度较大。在规划边界方面，多种规划的规划基期及基数差异普遍存在，规划期限不尽一致，边界设定冲突在所难免；在规划目标方面，人口规模、建设用地规模、城镇化水平等规划指标方面差异普遍存在，在用地规模方面，土地规划与城市规划差异尤其明显，衔接难度较大。

3.空间规划标准多样，缺乏协调

空间规划编制在基础数据、分类体系、技术标准、编制要求等方面的差异，客观上给实现规划衔接与协调带来一定技术障碍。如果这些差异不能得到解决，那么规划之间的冲突就会凸显，从而影响社会经济的协调、稳定发展。在基础数据方面，数据范围、数据格式、投影方式等不一致，如土地利用现状中的林地范围与林业部门掌握的林斑范围冲突明显；在技术标准方面，土规采用的《土地利用现状分类》与城规采用的《城市用地分类与规划建设用地标准》在分类标准等方面差异明显。

4.空间管理体制不顺，规划缺乏执行力

首先，各类空间规划的法律关系尚未真正明晰，不同级别不同规划之间以及编制过程中各个环节、各个方面的关系难以有效理顺；其次缺乏统一有效的规划管理机构，虽然法律层面上许多规划都是以政府名义编制，但现实中各类空间规划都是由专业性强的相关部门组织编制，这就难免掺杂了部门利益，而部门利益的博弈必然导致规划缺位或越位，造成规划体系混乱，从而影响规划执行力。

“多规合一”的对策

1.优化空间规划体系

在现行规划编制、审批和管理体制下，为减少规划“各自为政”的困境，规划体系中需编制形成一个顶层规划，作为地区国土空间合理开发利用的综合规划。规划中需构建统一的空间平台框架，使各类规划主次有序，同时应明确规划间的内容分工与衔接重点，以期实现“一张蓝图”的理想目标规划。

“一张蓝图”并不代表只编制一种规划，而是采取以一个综合规划为统领、以其他各类空间规划为支撑的“1+X”的空间规划体系。“1”代表空间综合规划，作为其他各类规划的基础性基本规划；“X”代表保留现有主体功能区规划、土地利用规划、城市规划、环境保护规划等规划。同时需要正确处理好主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等之间的关系，明确不同规划的定位和内容，严格落实综合规划确定的战略目标和空间布局，突出保护性空间的红线管控，突出空间布局的细化落实。

2.梳理多规合一内容

空间规划的矛盾多种多样，核心是空间利益分配问题。而对于空间发展来讲，最大的利益分配问题就是发展权问题，是建设和保护的问题。这就决定了多规合一的主要内容：建设和保护边界的衔接。空间规划既要明确建设空间的边界，也要明确保护空间的边界。边界确定的关键是要树立底线思维，注重在资环环境承载力评价基础上，客观研判自身发展，严格划定永久基本农田、城市开发边界、生态保护红线等“三线”，设定空间规划的“三条”底线，倒逼城镇建设用地实现节约集约，提升空间利用效率和可持续性。

落实到空间规划衔接中，建设空间的划定应该融合主体功能区规划的优化开发区和重点开发区、土地规划的允许建设区和有条件建设区、城市规划的适宜建设区等开发建设区域；保护边界的划定应融合土地规划基本农田保护区、环境保护规划的自然保护区、水源地保护区，林地保护规划的一级保护林地等生态保护区域。多规合一出现的“斑块”差异，应以保护资源和保障发展为原则，以现状用地数据为基础，制定差异协调原则和方法，提出分类差异处理建议，最终形成“一张蓝图”，确保空间的无缝衔接。

3.开展规划标准对接

空间规划标准的对接需要在基础数据、用地分类、规划期限等方面进行衔接。基础数据方面需要采用统一口径的人口、土地等基础数据，以实现“多规合一”编制基础的统一。空间数据坐标体系应统一转换为1:2000国家大地坐标系，既满足国家启用新大地坐标系的要求，又便于更大空间尺度上的规划对接；用地分类的衔接应确保同一类型用地在面积和空间布局上对应为前提，进而研究确定“多规”分类之间对接的标准，对于争议部分，需要召集相关部门进行协商，必要时进行实地调研确定其分类；规划期限需要统一，要明确规划编制基期，并统筹考虑法律法规要求和相关规划的特点，确定统一协调的规划中期年限和目标年限，作为各类规划衔接目标任务的时间节点，这样有利于提高各规划基础数据的准确性和可靠性，确保规划目标的统一。

4.改革空间管理体制

明确空间规划的法律地位，确保空间规划的权威性和有效性。积极推进空间综合规划的立法工作，将其作为空间规划体系的依据，在法律层面上明确空间规划的地位。明确空间规划的协调机制，提升规划执行力。规划管理机构重组是推进规划协调的一种有效的方式，通过将规划衔接与政府规划管理的组织架构改革相结合，采取职能调整、改组、合并等运作方式，最终形成一种“体制”上的融合。上海、武汉规划部门和国土部门的整合属于此类型。此外，还可以通过设计协调路径，明确部门分工，建立一套完善的规划协调制度。通过制度的调节来保障发改、国土、规划、环保等职能部门的沟通与协调，确保规划之间既不越位、也不缺位，实现空间的集约、高效和可持续利用。