城市土地集约化的利用与实现

文/湖北省恩施市国土资源局小渡船国土资源所 曾 妍

城市土地集约化的利用与实现

文/湖北省恩施市国土资源局小渡船国土资源所 曾 妍

2015年统计数据显示，我国城镇人口约8亿，占全国人口总数的六成，但城市用地却只有403万公顷。现代化的进程带动城市的发展，大量人口涌入城市，城市用地日益紧张，可用土地资源有限严重影响了城市的发展。只有解决和改善由于土地粗放式利用产生的问题,才是实现对城市土地的合理利用的根本。

我国城市土地利用的现状分析

我国土地供应制度在不同发展阶段是不同的：改革开放前一直是政府无偿划拨；1978年－1987年，政府开始进行土地有偿供应试点和土地出让尝试，行政划拨仍是主要存在形式；1988年－1997年，土地供应以土地出让，土地租赁协议为主，更大范围内实行土地有偿使用；1998年－2003年乃至目前，土地出让实行以市场调节为主的招标，挂牌，拍卖为主的土地制度。逐渐引入市场竞价机制使得土地资源的价值得以实现并提高。

目前，我国城市化速度较快，城市用地规模大，但在占用耕地面积的同时土地利用率却不高。传统的土地使用制度使我国的土地利用处于混乱中。很多建设项目用地都采用行政划拨，这种无偿用地方式一定程度上造成了土地浪费，也降低了土地资源带来的经济效益。在土地出让制度方面，价高者得的潜在规则让土地资源向大的开发商公司旗下聚集，一定程度上造成了土地市场的垄断场面，小的开发商公司鲜有机会能拿到土地。这样不健康的市场竞争使得这些大公司大集团有理由基于高地价抬高房价。面对房地产的高回报，土地的竞争加剧导致高地价高房价的恶性循环，最终造成了很多城市楼房空置，浪费了土地资源。在进行土地储备工作中，由于工作复杂，需要多个部门协调，所以土地储备进行缓慢，土地供应出现障碍。

我国所面临的的土地利用问题

1.城市外延性扩张，城市规模过快增长

在城市化建设过程中，不少地方政府和相关部门片面甚至错误理解城市化，只注重扩大城市面积，增加城市人口，而没有考虑到要完善城市的经济发展模式，社会服务和环境保护责任与功能。资料显示，1985年－1994年的这10年间，中国城市面积由9386平方公里增加到17940平方公里，数量更是暴增一倍。这些不良增长有六成占用了耕地面积，以北京为例，大片优良耕地面积被用来建设楼房，人们群众的吃饭问题变得尤其突出。在这种夸张的城市化建设模式之下，政府部门征用成本较小的农用地保留了征用成本较大的集体用地，造成了“城中村”现象的出现。由于建设速度过快，基础设施等各项社会服务功能不完善，城市人口并未得到分散，城市中心城区外围楼房空置，造成了土地资源浪费。

2.城市开发区商品房建设泛滥，土地资源竞争激烈

在各城市之间存在着土地资源的激烈竞争，在各城市内部也存在着白热化竞争。这一竞争的具体表现就是1992年席卷全国的开发区建设热潮，到1996年底的短短四年间，全国建立了4210个各级开发区，省级以下开发区占了总数量的70%。如此大规模的开发区建设需要相当多的土地面积，然而在招商引资方面，由于各级开发区政府的能力不同，开发区条件差异，许多开发区实际上并没有得到真正开放，获得预想的收益。这种“开而不发”的现象严重造成了土地闲置，资源浪费，与加快城市经济发展的初衷背道而驰。在土地出让引入市场调节后，土地价格突飞猛涨，与此相关联的房地产行业也发展迅速。房地产公司大量的买地建房，政府难以拿出有效调控措施，最终导致大量商品房空置。以广州为例，1996年广州空置商品房面积为760.8万平方米，2000年这个数据激增到584.1万平方米，增加了3.6倍，其中住宅空置面积占21%，商铺空置面积占23%，写字楼办公楼空置面积占42%。这些楼房面积的空置也是对土地资源的浪费。

3.土地的出让方式单一

开发区建设用地出让方式主要为协议出让，其地价受人为因素影响较大，可能存在程序不规范，公职人员贪污腐败的情况，造成国家政府获得的土地出让金较低。对于招标，拍卖等市场调节的土地出让形式并不多见。2003年上半年国土资源部调查统计数据显示，全国共查处土地违法违纪行为10.1万起。每年约有100亿的国有土地资产流失。特别在一些小城市，未能根据中央机关的指示制定适宜的土地政策及法规，导致大量土地被粗放使用。由于小城市数量众多，发展迅速，用地规模大，土地资源浪费更为严重。

4.城市的土地利用结构不合理

各级政府普遍存在盲目追求高经济效益，只注重GDP的高增长，导致能极大助力经济增长的工业的用地面积占城市面积的很大比例。世界各国对于城市规划中工业用地的标准为小城市不应超过10%，较大城市不应超过15%。而有关部门统计数据显示，在我国，工业用地面积占城市总面积的比例达30%，有些省市超过40%。在基础设施与绿化建设方面，缺少投资的同时也缺少建设用地，这种不平衡严重影响了市民对城市的满意度，也极大地限制了城市的发展。城市中工厂数量多，工业三废的排放必然会引起环境问题。以上海浦西区为例，工业高度密集的浦西地区，工厂数量超过了400家，工业区与商业区、住宅区混杂在一起，严重的工业污染直接导致城市质量的下降，在一定程度上阻碍了上海作为世界级商务中心的发展步伐。

策略方法

1.健全土地管理的法律法规，完善土地市场体系

首先要健全土地资源管理使用的法律法规，明确各级政府的权利与义务，同时做好城市土地使用情况的监督工作。加强政府对土地资源的宏观调控，对于土地的一级供应市场应由政府垄断，杜绝协议出让，对于闲置的土地资源，政府应该予以回收，妥善处置。招标拍卖的出让形式应被广泛推广，合理合法地引入市场竞争机制。

2.科学合理规划城市建设方案

科学规划应从长远利益考虑。首先应明确城市用地与农用耕地的界限，保证基本农田不被破坏和全国正常的粮食供应。城市发展规划不应只注重增加城市用地面积，而忽略对城市原有土地资源以及长久闲置土地资源的利用。在城市土地资源紧张时，可适度进行立体开发，即开发城市的地下空间。此外，公共设施建设和城市绿化应在城市土地面积中占有合理的比例，降低工业占用比例，政府办公区应避免占用城市黄金地段，增加城市土地收益。实现城市土地集约化，城市规划应与乡镇规划相协调。统一管理建设，可以避免土地使用方面的权责纠纷，减少无序建设和重复建设，使土地资源配置优化。

3.增加土地储备，提高开发区用地门槛

增加土地资源储备是城市建设不可缺少的环节，而在现实实践中，因各部门难以协调，土地储备很难进行。因此应加强相关部门之间的信息沟通，各部门均派出成员共同成立土地储备小组进行土地资源的整合与储备。对于开发区建设，政府应做好招商引资工作，用地批复应在项目谈成之后，以项目促进开发，以企业确切落户减少土地闲置。此外，政府对于将中心城区的土地售出在郊区建厂的集约用地企业应给予减免税收，优先供地的鼓励政策。