精准扶贫政策清单治理的价值之维与执行逻辑

陈 浩 天

(河南师范大学 公共政策与社会管理创新研究中心，河南 新乡 453000)

精准扶贫政策清单治理的价值之维与执行逻辑

陈 浩 天

(河南师范大学 公共政策与社会管理创新研究中心，河南 新乡 453000)

扶贫政策清单作为一种规制性治理工具，是实现精准扶贫与精准脱贫的有效途径。政策清单治理的价值取向主要体现在清单制定的公共性目标，清单内容的合法性供给，清单政策的工具性定位三个维度。作为一种治理工具，政策清单为扶贫攻坚提供了契机。清单治理有助于消解扶贫单元纵向科层治理与扶贫对象横向识别之间的张力，预防扶贫治理“内卷化”与政策执行中的负面效应，纠正国家资源输入与内源式脱贫互相排斥的扶贫治理悖论。政策清单治理贯穿于贫困对象“网络型”识别的供给过程，要完成扶贫清单政策治理与村民自我脱贫的无缝衔接，须建构多部门协同的清单分类治理和动态考核机制，实现政策效能评估与清单式脱贫需求的兼容。

精准扶贫；政策清单；价值维度；绩效控制

贫困是困扰世界各国发展的重要公共议题，被列为当今世界三大社会发展问题之首。2013年习近平提出精准扶贫的战略规划，昭示着我国扶贫进程进入到新的历史阶段。2017年中央一号文件明确提出，要扎实推进脱贫攻坚，注重提高脱贫质量，激发贫困人口脱贫致富的积极性主动性，建立健全稳定脱贫的长效机制[1]。显然，扶贫治理仅仅依靠政府科层式的“高位推动”，在一定程度上抵消了市场和其他力量的合理介入。无论从经济要素、经济溢出视角探讨提升经济能力实现区域整体脱贫能力，还是从社会保障、社会公平视角提高福利待遇和收入水平实现整体脱贫治理的路径，抑或从政府角色、政策实践、公共物品供给角度进行的扶贫项目开发和扶贫效能评价等研究理路，大多忽视了扶贫政策实践中国家治理主体和治理结构等内在因素的隐性约束。由于学术领域、理论预设与分析方法上的差别，关于扶贫的既有研究业已形成了相对独立的分析路径与政策观点。政策清单作为一种规制性治理工具，目前已经成为地方政府开展扶贫攻坚的重要手段和途径。毋庸赘言，我国贫困治理的政策实施中存在着“执行背离”与“非理性交织”的实践悖论。扶贫清单的引入为推进我国扶贫政策的有效执行提供了重要的理论和经验借鉴，也成为观瞻“中国特色”扶贫治理的重要窗口。

一、清单治理：扶贫政策执行的价值之维

“公共行政一直是关于治理的科学，而不只是管理的科学。……人们认为传统公共行政是层级节制的、效率低下的、缺乏想象力的，而治理是具有创造力和回应力的”[2]。政策清单蕴含了扶贫主体价值认知对脱贫实践需求治理的应有之意。从形态上看，扶贫政策清单治理是以“价值群”的形式出现的。扶贫政策绩效清单在一定程度上受到“价值群”的规约，清单作为精准扶贫政策执行的有效载体，统摄了清单治绩效理的全过程。具体而言，清单制定着眼于扶贫过程中的公共性目标，在清单内容合法性供给的基础上，实现于清单政策的工具性定位。

(一)清单制定的公共性目标

公共政策是社会价值的权威性分配过程，而“一个社会关心其穷人的方式反映该社会的价值”[3]。清单作为一种信息的清晰化集成，已经存在于公共利益为制度内核的扶贫治理议程之中。因此，返本公共性价值重建扶贫治理的知识体系，确立公共性价值的“研究强纲领”，是扶贫政策清单制定在国家治理体系中的扩展。脱贫不仅是中央顶层设计时刻关照的民生议题，清单制扶贫更是政府脱贫治理中关乎“分配正义”的政治哲学命题。

因此，清单对扶贫政策执行领域的边界作出了明晰的划分，对“公共的善”进行了深刻的关注。清单制作为中国特色扶贫治理的有效实践，是对既有扶贫“项目制”运作的提升。扶贫清单在地方实践中的运用，已经实现了“物的逻辑、价值逻辑和责任逻辑”的三维联动[4]。“物的逻辑”——清单作为脱贫载体，实现了农民在生产供给和资源配置中的主体性。“价值逻辑”——扶贫清单的运作不仅要具备公平规范的运作流程，而且清单的制定要具有公共性。“责任逻辑”——强调清单政策的拟定要体现治理责任的分担和实现。毫无疑问，如果不将公共性作为研究的价值预设，也就无法寻找合作机制的变量或理论要素，同时嵌入在扶贫治理结构中的公共价值也就被遮蔽。因此，清单的制定在一定程度上阻止了扶贫政策执行中公共性扩散的后果。

政府被认为是公共性的集中体现，扶贫政策的公共目标决定了脱贫资源的配置方向，而社会性的扶贫手段一旦被看作纯粹的私人性存在，就必须依靠国家的强制性力量进行公共性的再造，唯此才能实现扶贫过程中贫困对象的边际收益最大化。“政府的公共性不是取决于国家权力机构的主观界定，也不是由法律做出的规定，而且一种源于历史发展过程的客观性规定”[5]。目前，中央政府已将扶贫治理主体下放于县级政府的治理单元，中央政府将扶贫项目通过行政方式筹集扶贫资源，作出决策、确定扶贫项目执行的标准，然后再“外包”于基层政府，基层政府通过市场化的运作，通过扶贫治理功能的“外包”，赋予了清单制定的公共性内涵，由此，扶贫政策清单的公共性从国家及其政府扩散到了社会组织，社会组织因承担起了治理功能而必然获得公共性这一价值目标。

(二)清单内容的合法性供给

合法性是一个关于正当性、合理性的价值命题，它“试图解决一个基本的政治问题，而解决的办法即在于同时证明政治权力与服从性”[6]。从清单内容来看，扶贫政策清单合法性供给的诸多方式皆深植于贫困领域。但是，精准扶贫战略提出以前，扶贫政策主要指向扶贫资源的配置、区域化扶贫等一般供给模式，因此造成传统时期的扶贫模式政策重心偏移和生态资源赔偿的欠缺，扶贫过程中的精英俘获现象致使的扶贫目标偏离、结果偏误和系统偏差等困扶贫困局。因此，清单在扶贫政策强制性变迁和贫困对象诉求变革的双重变奏下，完成了市场和政府治理领域的政策整合，将制度扶贫渗透到社会治理领域，为扶贫清单的供给提供了治理平台。

诚然，获得了合法性的政策清单才能实现扶贫治理的公共性目标[7]。清单内容的合法性供给不但表征着贫困对象对清单治理政策治理系统的认可和接纳，而且要求扶贫政策系统与法律规范相契合。因此，清单内容的合法性促进了扶贫政策目标群体对政策系统、政策过程以及政策执行后的脱贫效应。在普惠式扶贫向精准扶贫转变的背景下，国家亟需通过政策执行寻找扶贫治理的有效性与合法性载体。这是因为，“一项政策选择不论在技术上多么正确，如果它不能被公众证明是合法的，那么它就几乎不具有实践价值”[8]。毫无疑问，从清单内容的供给来看，扶贫应该涉及资源配置效率与贫困对象的微观需求，同时兼顾政策绩效。

从目前地方政府扶贫效果来看，精准扶贫的实践重点关照了贫困对象的碎片化和个性化需求。在提供扶贫信息咨询、技术更新、组织参与等方面，政策清单已经表现出了扶贫治理的精准性和专业性。从国家扶贫治理能力角度来看，通过扶贫清单进行扶贫不仅是国家应对绩效压力、实现既定目标的一种手段，更是国家治理能力的关键维度和重要体现[9]。从清单内容的合法性供给方式来看，政策清单的扶贫内容要切实还权于市场与社会，同时，市场、社会要遵循“法无禁止皆自由”的原则，实现政府与市场、社会的无缝对接和扶贫治理目标。因此，扶贫清单政策的实施要瞄准提升贫困对象和贫困区域的扶贫效果，保障扶贫效果的最优化产出。

(三)清单政策的工具性定位

政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的中介，是“为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式”[10]。清单是地方政府进行扶贫治理的实践性工具，这种工具突破了扶贫治理的既有范式，在目前基层政府扶贫政策的文本中已经给出了切实的回应。显然，政策清单工具是政府为解决贫困而采取的治理手段和途径，在扶贫政策执行时，要制定切实可行的“扶贫清单”。“选择政策工具的过程也就是一种揭示政策具体内容的过程”[11]。因此，必须按照“解剖麻雀”的手法，认真梳理研究扶贫对象需求及措施清单，为贫困区域、贫困对象逐一精心编制个性化需求清单、脱贫时限清单、扶贫措施清单和脱贫责任人清单等“四项清单”，做到精准扶贫脱贫“一本清账”。清单政策工具对公共事务的合作治理已经成为一种新的扶贫治理方式。

清单政策工具是政府将扶贫政策规划转变为公共决策的依托载体，扶贫清单的引入为扶贫流程的再造和管理方式的优化提供了契机，是政府可资利用文本资源的一种转换形式，这也是清单之所以被扶贫决策者所采用的根本原因。扶贫清单作为一种治理工具，合理界分扶贫项目的性质以及准确判断政策环境，是扶贫政策工具的首要前提。面对高度复杂的贫困情境，扶贫清单的工具性定位是政府脱贫议程“超越管制”并寻求“新政策工具”的必然选择。正如吉登斯所言，社会中支配结构的资源可以分为配置性资源和权威性资源，其中配置性资源指的是可以支配物质工具的能力，而权威性资源则是指支配人类自身活动形式的手段，它主要包括各种政策工具[12]。

清单作为政策工具被扶贫决策者以及实践者所采用，是政府将扶贫意图转变为扶贫政策执行的工具性目的。具体而言，将地方扶贫政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。市场化手段的扶贫难以解决呈现分散、个体、差异化特征的脱贫对象。要利用市场的分散化决策机制，达到扶贫的目的，如产业化方式的整体扶贫等。作为政策工具，扶贫的工商管理技术工具涵盖扶贫战略管理技术、贫困对象诉求、扶贫过程的全面质量管理、绩效标杆管理等诸多政策目标。社会化手段的扶贫方式调动了第三方的社会资源，在国家扶贫的推进方式上实现了多元主体合作治理的扶贫格局，如家庭、社区和自愿组织等自愿类政策工具的扶贫。因此，扶贫清单作为一种治理工具，厘清扶贫项目的性质和外部环境，是清单工具的首要前提。

二、绩效偏差：政策清单嵌入的扶贫治理契机

扶贫绩效不但要回应清单政策目标与贫困受益群体之间的差异，还要明确特定贫困对象精准脱贫过程中的“政策立场”。具体而言，扶贫绩效的偏差主要表现为扶贫单元纵向科层治理与扶贫主体横向识别之间的张力，扶贫治理“内卷化”与政策执行异化的负面效应，资源输入与内源式脱贫互相排斥的治理悖论，乡村治权弱化与扶贫技术治理的限度。相对于扶贫政策治理而言，政策清单的引入和运用破解了扶贫治理的难题，搭建了扶贫效率在政策目标与执行结果之间搭建的沟通桥梁。

(一)扶贫单元纵向科层治理与扶贫对象横向识别之间的张力

从纵向层级“条条关系”角度来看，层级式纵向的科层治理是目前基层政府开展精确识别的主要方法。扶贫绩效治理主要从政策输入、转化与输出与效能评价方面挖掘扶贫政策系统偏差的控制途径。精准扶贫涉及扶贫政策的层级性，其基本程序是：各省根据本地实际划定扶贫线，然后由市县组织扶贫专班，按照“市县—乡镇—村—户”四级网络运作，通过“自上而下”的国家权力下渗，才能实现扶贫的政策目标，从而形成中央统一性和地方多样性的执行格局。显然，“压力型”体制下的扶贫政策执行网络是官僚制组织的延伸，“官僚制组织绝不仅仅意味着一种复杂的组织，它的主要特征是僵化和迟钝，有效的行动受到官样文章的阻碍”[13]。

可见，纵向科层治理是在“压力型”体系下采取的目标责任考核的方式。从扶贫主体来看，政府为主导联合多部门扶贫小组开展的层级推进式扶贫体制是一种“政治任务”。下级各部门为了完成硬性规定的各项指标和任务，不得已采取竞标赛式的扶贫效果“竞赛”。在扶贫实践中，地方各部门为完成“规定”的扶贫目标，“创造性”地采取了各种针对扶贫效果的“迎检”手段。各级政府基于扶贫的扶贫压力，在扶贫指标分派后就“千方百计”地寻找各种政治资源为扶贫这一“中心任务”提供“方便”。因此，自上而下的治理框架下采用逐级分配指标的做法使得贫困的识别变得异常困难，贫困对象的识别也异化成为一个政治过程。一方面，扶贫单元纵向科层治理强调行政权威的强制作用，另一方面，贫困对象的致贫原因各有差别，这种通过自上而下的“层级式”逐级认定，牵涉到多个部门的综合性协调，在一定程度上消解了扶贫政策细化过程中的执行绩效[14]。

因此，这种对贫困对象横向识别的治理模式虽然有严格的逐级审核体系，但其运作层级过多，识别的行政成本也会随之增倍，容易在识别中产生“漏桶效应”，扶贫政策的承载能力和传递效能也难以负载，导致完全按行政区划扶贫的目标瞄准偏离。加上横向识别的公开透明度不高，亦造成了部分群众的不满和异议。由此，造成“层级式”科层纵向治理与贫困对象“参与式”横向识别之间的张力，使精准扶贫工作面临棘手难题。因此，“传统的等级制政府模式根本就不能满足这一复杂而快速变革的时代需求，靠命令和控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的官僚制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织边界的复杂问题[15]。对此，中央顶层设计的扶贫战略规划必须找到制度化的常态扶贫机制，针对扶贫对象在政策配套上进行“点”(贫困个体)与“面”(贫困地区)相结合，确保扶贫资源配置与扶贫绩效的最优化。

(二)扶贫治理“内卷化”与政策执行异化的负面效应

“内卷化”是指“一种社会模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象”[16]。扶贫治理的“内卷化”解释了扶贫过程中逆向效应的多元特征。“内卷化”的减贫效应根源于扶贫效果效应递减，减贫政策的执行落入扶贫可持续性脆弱的窠臼之中。这是因为，在“资源下乡”的大背景下，随着基层扶贫资源的递增，客观要求乡村内部的治理系统变得愈发精细化。与此相比照的是，反贫困项目成为基层政府捞取政治资本的手段，扶贫治理的“内卷化”导致了大量的公共资源并没有真正到达扶贫对象的手中，贫困区域治理的“内卷化”趋势愈演愈烈。

从扶贫政策执行的效应来看，国家扶贫政策治理所蕴含的技术理性、价值理性和行动理性，揭示了国家扶贫政策治理系统主体、客体与对象嵌入情境的复杂性及其内在的隐性结构与隐性机制。尽管我国的扶贫工作经历了从区域性瞄准到“精准到县”再到“精准至村”的转型，同时，政府主导的扶贫工作，重“输血”而轻“造血”，忽视了贫困者主动脱贫的能力。政策执行的负面效应可以通过扶贫绩效的“时差”“区差”和“位差”信息揭示国家扶贫政策治理体系中存在的认知差距、角色差异、制度堕距等治理内卷化的结构性问题。对于扶贫工作“内卷化”窘境而言，“发展”是总体目标，“增长”则意味着减贫工具的运用。

因此，须从以下几个角度考察扶贫治理“内卷化”与政策执行负面效应之间的关系。围绕扶贫治理中出现的极化现象、积聚效应和分化效应等目标偏差状况，提炼国家精准扶贫政策预期目标实现的经验教训，概括项目实现的有效条件，归纳增强政策调试能力的途径。

(三)资源输入与内源式脱贫互相排斥的扶贫治理悖论

在现有利用公共权力配置扶贫资源的政策执行框架中，贫困县、贫困村和贫困农户的识别最终都与资源分配密切相关，稀缺资源而导致的资源竞争同样发生在更低一层的分配单元。“一个政策系统或指定政策的整个机构模式包括三要素的相互关系：公共政策、政策利益相关者和政策环境”[17]。从本质上看，国家强势推进下的资源输入式扶贫更多体现在外援扶持机制的建立，这种扶贫模式并未实现“输血”向“造血”的转变。相反，内源式脱贫凸显的是扶贫的内生力量和本土民众的公共参与。因此，通过政策治理的嵌入，运用扶贫政策的合理设计，通过内源扶贫强化贫困对象的自我脱贫意识，降低扶贫瞄准的惯性依赖，是贫困地区脱贫发展的治本之策。

资源输入背景下扶贫政策治理体系所蕴含的行动局限，揭示了精准扶贫政策治理系统主体、客体与对象嵌入环境的情景复杂性及其内在的隐性限制。在扶贫资源向贫困对象传递过程中，政府基于强制力量配置资源，市场通过资源交换配置资源，社会则借助于价值观的推广配置资源。因此，要根据国家精准扶贫理性预期，在总结扶贫政策实践经验教训的基础上，概括地方脱贫行动的有效条件，归纳增强政策调试能力的途径，提炼国家扶贫政策治理系统优化的整体性方案。同时，应从国家扶贫的多个政策界面和行动目标分析地方脱贫的具体情境和条件差异，根据贫困对象内源式脱贫的特点，适时调整协调扶贫政策，从精准扶贫的理性预期和地方脱贫实践差异化运作结构的双重关联把握扶贫政策系统协调和治理系统的创新。

在依托于“项目制”进行的资源输入过程中，“项目下乡”主要以财政资金专项化和项目建设市场化的方式运作[18]。如前文所述，“项目制”的扶贫运作不仅加剧了县际、镇际乃至村际之间的竞争，而且也造成了扶贫项目资金的供给与农民的实际需求相脱节。因此，精准扶贫的战略布局客观要求政府机制、市场机制和社会机制三者相互配合，共同发挥资源配置过程中的合力。首先，从扶贫政策“四个精准”目标要求，分析精准扶贫政策执行和效能评价中所存在的精准扶贫目标偏离、执行背离、结果偏误和系统偏差问题。其次，从扶贫目标和政策制定角度分析精准扶贫所存在的信息难题、距离悖论、角色冲突和评估风险等绩效治理困境。最后，从公共治理的宏观政策视角分析精准扶贫政策所面临的政策环境“区位”差异、制度弹性、供需矛盾与责任风险等贫困治理悖论。

三、绩效控制：扶贫清单治理的政策执行逻辑

政策清单作为一种规制性治理工具，是有效执行公共政策的重要手段。相对于扶贫政策治理而言，政策清单的引入和运用，搭建了扶贫治理难题和扶贫政策执行效率之间的通道。

(一)贫困对象“网络型”识别的清单政策供给

鉴于目前“层级式”纵向治理与贫困对象横向识别的弊病，应对精准识别载体进行优化配置，构建政策清单供给的“网络型”识别机制。清单政策供给的“网络型”识别侧重层级识别的扁平化处理和参与对象识别的公开化运作。其一，清单政策总体预期。主要从扶贫的民生价值设计清单的内容，从扶贫行动的公共性内容对扶贫政策进行瞄准。其二，政策议程模式。通过地方扶贫过程中清单政策的具体运用，从扶贫政策执行的重点领域和关键任务分析精准扶贫的政策执行模式。这是因为，“政策窗口或者因强制性问题的出现而打开，或者因政治流发生的事情而打开。……政策提倡者有责任将问题和解决措施结合在一起，使问题与解决措施两者与政治生活结合到一起”[19]。因此，扶贫对象的“网络型”识别与扁平化运作有助于解决因层级过多而导致的识别成本过高和信息沟通失真。

如前文所述，目前县域已经成为扶贫的政府主体，“县抓落实”是农村扶贫开发的基本要求。因此，在乡村治理现代化视角下，要围绕清单这一创新载体研究国家扶贫政策的目标导向系统、政策圈层体系、政策执行结构、纵向与横向关系的协调，定位于扶贫政策清单的战略导向、整体价值、治理范围和项目治理过程中的政治理性。由于“政治理性是一种说服过程，它也就是寻找标准和为选择论证其合理性的过程。……平等、效率、公正以及其他诸如此类的目标都仅仅是一个共同体的渴求”[20]。具体而言，要依托扶贫政策清单驾驭社会扶贫、行业扶贫和专项扶贫的政策分层治理系统。

民众的生计空间是一个多元复合体，具体致贫的原因也不是由单一维度所定。落实贫困对象“网络型”识别的清单政策，需要重点发挥贫困对象自身参与识别的作用。要从受众定位、需求挖掘、过程控制、效果评估、数据驱动等精准机制角度分析扶贫政策的治理绩效，并利用社会认知理论、社会行动理论和政策执行模型分析地方政府脱贫系统的政策回应、自主裁量、政策生产及其与情境的互动关系，确保扶贫对象认定结果的群众满意度。要推动扶贫对象识别层级的扁平化，强化县、村两个主体的识别权，将需要扶助的“真贫”对象纳入精准扶贫范围，预防扶贫对象识别中“漏桶效应”的出现。在扶贫跨域治理中，要使新型扶贫制度的价值与效率落实在地方政府的组织架构之中。

(二)清单扶贫政策治理与村民自我脱贫的无缝衔接

精准扶贫是一项牵涉到多个部门的综合性工程，要从扶贫清单体系探讨精准脱贫政策要素的结构层次与作用机制，在政策瞄准、帮扶方式、资源管理和监督评估等层面进行清单治理创新。要运用政策执行理论框架，运用系统思维深化扶贫政策清单目标的精细化过程，通过推进贫困人口的精准识别和具体的帮扶措施制定更加有针对性的扶贫方案，提高脱贫的效能，凸显出政府管理与村民自我脱贫及“自我造血”的能力。同时，要着眼于我国精准脱贫政策目标，在对地方扶贫政策清单治理效果进行理性分析与科学评价的基础上，构建我国扶贫政策清单治理的分析框架，并提出具有针对性、系统性和操作性的对策建议。

具体而言，农民的自我减贫能力可以从静态和动态两个维度来衡量。首先，农民自我脱贫的静态维度主要包括其自身的生存能力和发展能力。其次，农民自我脱贫的动态结构主要包括自身的劳动能力、信息获取力、资源整合力等三个维度。因此，必须针对不同的贫困情况、致贫原因以及地理环境，采取切实有效的扶贫措施，强化分类治理和村民自我脱贫相结合[21]。毫无疑问，从清单扶贫政策治理来看，无论是从扶贫的“对象—资源—主体”精准，还是扶贫的“目标—过程—结果”精准以及“微观—中观—宏观”的不同扶贫层级精准，精准扶贫与精准脱贫都必须着力解决因政府分割造成的贫困识别不准、瞄准偏差与目标偏离等难题。在扶贫政策清单的治理框架中，要运用“政策细化、政策组合与政策链接”、“资源禀赋、应变能力与行动价值”和“应变途径、多样手段与多元目标”框架，厘清地方脱贫选择性治理的多元行动路径[22]。

进一步而言，要通过政策文本和实地调研分析扶贫政策清单的基本内容和体系构成，分析扶贫对象的需求清单、扶贫措施清单、扶贫目标及时限清单和扶贫责任清单为代表的清单事项和分层系统。首先，遵照地方扶贫政策清单的编制与内容细分，从脱贫目标定位、厘清扶贫主体职能、明确扶贫监管责任等方面的规划、标准与绩效要求。其次，在纵向上要延伸到多个治理层级，在横向上要覆盖多种扶贫机构与工作部门，清单治理需要克服“政策照搬”与“信息孤岛”现象，避免政策清单的同质性复制和执行表层化、机械化。最后，对扶贫政策清单的实施控制。扶贫清单构建了一个科学的权责体系，在扶贫功能上对扶贫主体、对象和职能进行合理定位；在扶贫结构上，对扶贫的程序、环节和责任进行系统规划。在扶贫价值上，针对脱贫对象的需求，提升了贫困人口发展的能力和条件，在实施精准脱贫考核的基础上，确保了扶贫有序退出，有助于预防虚假脱贫和数字脱贫。

(三)建构多部门协同的清单分类治理和动态考核机制

要从扶贫政策输入、转化与输出与效能评价等方面建构多部门协同的清单分类管理和动态考核机制。首先，从扶贫清单的纵向“条条关系”角度提取政策治理的层级推进途径，注重扶贫效果的持久性和长期性。通过扶贫政策转化的过滤机制、交换机制、承载能力和传递效能，降低脱贫人口返贫概率，在考核评估环节要特别注重其持续性和动态性。一方面要注重考核评估贫困人口的脱贫效果，进行一段时间的跟踪监测，使具备可持续发展能力的脱贫人口逐渐退出，另一方面要制定动态的帮扶主体考核机制，使帮扶不积极或效果不明显的成员退出，支持和鼓励帮扶效果好的成员推广帮扶范围和措施，实现帮扶主体和帮扶措施优胜劣汰[23]。

从横向“块块关系”来看，扶贫清单的运用要着力消除扶贫过程中的跨域协调、政策分割、价值排序与项目衔接问题。建立政策清单的激励驱动机制，要从“自上而下”层级推动、“自下而上”横向对接的推进模式进行研究，着重分析扶贫政策的分层治理、条块分割、横向协调和系统整合问题。要围绕清单内容整合扶贫资源，形成区域自主治理网络，实现区域治理的协同整合。在清单动态考核阶段，要从减贫成效、精准识别能力、精准帮扶能力、公众满意度的综合考核，优化区域扶贫跨域治理的组织耦合。

(四)扶贫治理的政策评估与清单制脱贫需求的兼容

贫困之所以继续存在，是因为它在增强社会系统的存活能力方面的好处超过了它造成的损害[24]。因此，扶贫治理的政策评估的考核评估的对象有两个：一是对贫困人口的脱贫效果进行评估，建立脱贫对象的有序退出标准；二是对帮扶主体的具体业绩进行考核，实现帮扶主体和帮扶措施优胜劣汰。从清单式脱贫的微观需求来看，要基于国家扶贫政策开发纲要的整体战略布局、审批权限改革、地方扶贫职责调整的治理发展路径，创新扶贫政策战略执行框架和扶贫政策行动模式，以克服脱贫治理二元系统内在的张力，同时，实施国家扶贫政策监控和评估工程，开发一体化的政策协作系统

要构建扶贫治理政策评估框架，从政策治理结构、议程设置和执行框架对扶贫机构扁平化、互动模式、系统关联、资源配置等方面重新设置扶贫体制，提升扶贫服务供给方式的精准性，这是因为，“越来越多的公共服务是在核查支付手段的基础上提供的有效地核查人们的支付手段，同时避免其他负面作”[25]。通过扶贫政策清单的制度平台与分类标准的差异，增强政策清单在协同脱贫目标与扶贫手段之间的脱贫效作用。在此基础上，实施国家扶贫政策监控与评估工程，从建立扶贫开发信息管理系统、贫困监测机制、多元参与机制、责任与风险机制、绩效考评机制方面提出对策与建议，提升政策清单治理对扶贫绩效的控制和协调能力。

政策清单作为扶贫工具的优化配置是选择和运用政策工具的基本原则，要对清单治理的程序规范及配套治理进行深度挖掘，归纳清单制运作与贫困对象脱贫需求的兼容性特征。具体而言，要从话语更新、知识认同与社会互动方面进行反馈，从政策建构、执行建构、政策追踪、政策传播与可持续性发展目标协调方面进行经验总结，推进扶贫政策系统学习和政策扩散，优化中国特色扶贫理论和政策体系。同时，也要改进基层政府扶贫实践中的调查方法，提高扶贫开发决策水平和行动能力。精准扶贫是一个长期的系统工程，常态化机制必不可少，“精准脱贫”政策目标的重点在“脱”，相对而言，“精准扶贫”只是一种手段，手段与目标之间是可能存在治理偏差的。为实现扶贫治理实践的多重目标，清单政策治理的逻辑进路应当是“政策情境的嵌入—治理目标定位—政策工具的运用”。

结语

扶贫政策清单的运用能够弥补既往扶贫治理的局限，在地方脱贫实践中，清单式脱贫能够通过清单治理的特性和功能来扩大扶贫政策的使用范围和整体效能。因此，清单扶贫治理就是针对某些条件下“市场失灵”和政府“治理失灵”的一个全新治理模式与路径。截至目前，对于清单制扶贫的应用虽仍有诸多在内容设计、方法应用、程序处理和理论认知方面的问题，但有针对性地强化解决扶贫治理中最主要的问题，无疑是解决脱贫攻坚的必由之路。显然，扶贫政策清单的引入规避了既往扶贫的弊端。当然，这需要透过政策清单供给模式的个案，不断调整扶贫治理过程中多种政策工具的配套措施。具体来说，政策环境影响了清单政策工具的选择，实现政策从出台到落地之间的时滞更会降低政策的精准度，否则再好的扶贫政策也会因为“最后一公里”现象而成为摆设。丹尼尔·贝尔曾说，“一个社会的创伤，就是指不能掌握人民所需要的全部知识”[26]。在现实的社会与经济发展中，人们看到了越来越多的“市场失灵”和“政府管控失灵”的社会现实[27]。因此，扶贫政策清单的运用和学理研究为我国的精准扶贫政策提供了理论支撑与实证支持，扩展了扶贫研究的理论视野和实践空间。

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[责任编辑 张家鹿]

The Value and Execution Logic of Governance Performance in Precision Poverty Alleviation Policy

Chen Haotian

(Henan Normal University,Xinxiang 453000,China)

The list of poverty alleviation policies as regulatory tool is an effective way to achieve precision poverty alleviation and precision poverty alleviation. The value orientation of policy list governance is mainly embodied in three dimensions of public nature of the list, legitimacy of the inventory content, the instrumental orientation of inventory policy. As a governance tool, policy list provides an opportunity for poverty alleviation. Inventory management helps to eliminate the tension between vertical and horizontal management and horizontal identification of poverty alleviation targets. Preventing poverty alleviation within the volume and negative effects of policy implementation，correct poverty alleviation governance paradox of national resource input and endogenous poverty . The policy list management runs through the supply process of “network type” recognition of poverty target. To realize the seamless connection between list poverty alleviation policy management and villagers’ self-poverty alleviation, it is necessary to construct the multi-sectoral collaborative list classification governance ,realizing the policy effectiveness evaluation and list of poverty reduction needs.

precision poverty alleviation; policy list; value dimension; performance control

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.02.005

陈浩天(1983—)，男，河南开封人，博士，河南师范大学公共政策与社会管理创新研究中心教授,主要从事公共政策与基层治理相关研究。

河南省社会科学规划基金青年项目(2015CZZ006)；河南省教育厅人文社科重点项目(2015-ZD-010)；河南师范大学青年科学基金项目(2013-QK-20)；河南师范大学博士科研启动费支持项目(qd13083)

D632.1

A

1000-2359(2017)02-0026-07

2016-10-10