农村集体产权治理：特征、困局与突破

唐 鸣,江省身

(华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079)

农村集体产权治理：特征、困局与突破

唐 鸣,江省身

(华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079)

农村集体产权改革以农地产权结构的“三权”分置为治理起点，将农民的财产性收入增加作为基本治理目标。随着村民自治的全面推行，农村基层形成了“乡政村治”的基本格局，“乡政村治”格局造成了基层利益配置的难题。随着第一轮地权变动带来的改革红利逐渐消失，以村民自治为核心的基层治理再次陷入动力不足的“软约束”状态。我国农村基层产权改革多是基层治理制度内的调整，没有触及深层次的产权改革。必须从基层治理主体的权力结构入手，不断提升农民的权利意识，调整基层政府管理方式，实现多元共治的治理格局，促进农村基层治理转型。

农村；集体产权；基层治理；村民自治

一、问题的提出及文献综述

改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农村基层治理形成了“乡政村治”的基本格局，“即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务。乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权”[1]。而作为自上而下行使管理权的乡镇政府与行使自治权的村委会之间存在着难以调和的矛盾，即“行政权干预自治权”，基层乡镇政府的行政权制约着村委会自治权的发展，形成了“当家人难当家”的尴尬局面。学者们从制度、能力和组织等角度寻找提高基层治理绩效的方法，但并未探索出一条提高基层治理能力和效果的有效路径。而今，从“经济权利—政治权利”及“产权—治理”关联性的角度探讨农地产权变革与基层治理的关系具有重要意义。

近年来，随着农村改革进入深水期，学者对产权与治理的相关性也予以了一定的关注，如邓大才从产权与政治关系的角度对产权的政治作用进行分析，他认为，“作为经济权力的产权具有政治保护、权力分配功能，产权对强权有限制作用，它是自由的基础，具有保障功能。而且公民的权利、地位、社会等级和选举权与被选举权都由产权决定”[2]。他还从产权与国家的起源分析，认为产权是国家产生的根本原因，国家因产权的保护而建立。尽管他没有对产权与治理的关系进行详细阐述，但他阐述了产权与国家权力或者说公权力之间的关系，认为公民财产权的增加可以有效对抗公权力。吴晓燕则从产权安排的角度对产权与治理的关系进行了深入分析，认为产权安排与国家权力紧密相关，产权还会对权力形成激励和约束，不同的产权安排形塑了产权所有者的自主性与权力空间[3]。而且进一步指出政治权力与产权之间的相互依存、相互促进关系。国家要界定和保护产权，构造与产权制度相适应的社会管理和治理模式，同时产权制度自身发展会对政治权力产生影响，通过资源配置效率，剩余权(经济增长状况)来影响政治、社会权力的配置。西方的产权理论和国内学者的研究具有很强的指导性和启示性，尤其注意到了产权改革对治理的作用，学者的研究多注重产权与国家权力(公权力)的关系，这是产权与治理关系的核心。但是集体产权作为我国农村产权的特有形式，西方的产权理论在解释其变迁中存在一定的局限性，而国内产权与治理的相关研究对集体产权变迁后基层治理的变化缺乏现实分析和理论关照。因此，本文对农村产权治理的特征进行了总结，厘清产权治理过程中面临的困局，为新一轮农村集体产权改革提供契机。

二、农村集体产权改革的基本特征

农村集体产权改革主要有三方面的特征：一是以农地产权结构的“三权”分置为治理起点；二是以农地经营权流转为治理核心；三是将农民的财产性收入增加为基本治理目标。

(一)以“三权”分置为治理起点

近年来，我国农民工外出务工人数仍然持续增加，据统计，截止2017年2月，我国的农民工总数已经达到2.82亿，其中外出农民工达到六成。伴随着农民工大量进城，农村土地流转已经在现实中发生。而按照“两权分离”的农村土地政策和相关法律规定，土地承包经营权流转是不受法律保护的，受历史原因影响，流转纠纷时有发生，引发基层社会不稳定，农村集体产权制度亟需改革。2013年7月，习近平在湖北考察武汉市农村产权交易中心时提出：“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”。之后，2014年中央一号文件、十八届五中全会以及中央农村工作会议对农村集体产权改革“三权”分置的政策思路进行了系统部署。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》要求，完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。“两权分置”到“三权分离”的改革将农地的承包经营权进一步细化为承包权和经营权，而且明确农户与集体的的土地承包关系长久不变，为保护农民的产权收益奠定了基础[4]。

(二)以农地产权流转为治理核心

在“两权分离”的产权格局下，承包经营权从集体产权中分离出来，所有权仍归集体的前提下，承包经营权归农户。政策之始，为防止土地兼并的出现和贫富差距的加大，农户在与集体签订土地承包合同时明确规定，土地不能转包，但随着人口向外流动的加剧，这一产权制度与农村经济社会发展的现实产生了严重的矛盾。新一轮农地集体产权改革的初衷正是为了解决农村人口外流，土地抛荒这一现实问题。其基本途径是在尊重农民自发的创造精神的前提下，使已经存在的农村土地流转合法化，规范化。因此，在中央不断完善“三权”分置政策之后，农户实践中也逐步将农地承包权与经营权进行了分离，农地承包主体可以通过市场化方式将土地经营权转让给其他经营主体。而放活土地经营权，旨在发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用，引导土地经营权规范有序流转，允许土地经营权向金融机构抵押融资，发展多种形式的农业适度规模经营，不断提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，提高农业质量效益和竞争力[5]。其他经营主体既可以是普通农户，也可以是家庭农场主、涉农企业和合作社等新型经营主体。既可以是本社区内的村民，也可以是社区以外的农业生产经营者。按照中央文件规定，赋予农民更有保障的土地经营权，是当前完善农村基本经营制度的关键[6]。实践证明，只有完善的土地经营权，才能够促进土地规范化流转。新一轮的农地产权，将农地承包人与经营人的分离，对放活土地经营权，提高农地的适度规模经营具有促进作用。

(三)以农民集体产权收益增加为治理目标

新一轮农村产权变革以土地承包经营权流转为核心，通过农地流转解决了人地分离的矛盾。而经营权的市场化流转，以增加农民的财产收入为目标，使农村集体产权的经济效率能够以市场化方式显现[7]。长久以来，土地、山林等是农村最重要的生产资源，这些资源的功能除了经济功能之外，还兼具社会保障功能和社会治理的功能。现阶段，由于国家对农村投入依然有限，农民的医疗、养老等保障主要依靠农民自身提供，农地产权的社会保障功能占主导地位，而农村集体资源的价值并未得到市场化体现，经济效益功能并不明显。目前，我们大部分农民收入的增加主要依靠外出务工，但城市对农民工的承载力不足，大部分农民工依然难以在城市定居，享受城市提供的各种社会保障，因此，农民工“游走于城乡之间”，打工收入不足于在城市立足，务农收入过低不能满足基本生活保障。新一轮农村产权改革的理想目标就是实现“三变”，即“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，以激活农村现有资源，增加农民的财产性收入为目标。农民财产收入的增加，农村基础设施和公共服务的完善，将吸引农民回流，继而引发农民对公共事务的关注，提高基层治理的效能。

三、农村集体产权治理的现实困境

改革开放以来农村集体产权安排激发了农村活力，促进了农村经济的增长。但随着农村劳动力流动带来的红利效应减弱，现有的集体产权制度安排与市场经济内在发展要求呈现出新的矛盾。一方面，随着集体经济的解体，农民个体家庭虽然富裕了，但大部分村庄集体经济仍然较为薄弱，降低了村级组织的治理效率。而现存的农村集体产权主要是固定不可移动的土地、山林、水塘和宅基地等资源，这些集体产权随着村庄经济的发展，价值在不断增加。另一方面，不管是政策、法律还是现实都并未将集体限定为一个明确范围，集体产权的主体依然是一个空洞性的概念，农民集体产权被虚化的事实没有改变，因此，集体产权收益的增加也未被公平的分配[8]。由此，引发了更多的干群矛盾，影响基层社会的稳定。现阶段，为适应农村经济社会发展变化的现实需要，新一轮的农村集体产权改革已经启动。

(一)“乡政村治”格局造成基层利益配置的难题

村民自治实施以来，提高基层治理绩效改革和创新的尝试从未间断过，尽管取得了瞩目的成绩，但基层农村社会自上而下的管理格局依然没有发生根本改变，乡镇基层政府的管理权和自治权之间的冲突也未得到有效缓解[9]。“乡村利益共同体”依然是对大部分地区乡村关系的客观描述。税费改革之后，随着农村流动性的加剧，依靠外部输入促进本村经济发展的村委会与基层政府的依赖性关系加剧，乡镇政府控制下的村民自治组织行政化趋势甚至有所增强。而村庄内部，大部分地区村民主动参与村庄公共事务的意愿较弱，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督近乎流于形式。对此，于建嵘认为村民自治的现实困境主要有五个方面的表现：“‘两委’矛盾，选举‘乱象’”，村民代表会议难召开，村务公开存在盲点，自治权与行政权存在冲突。”[10]同时，农村社区变动不居，自治主体经常缺位，自治内容繁杂急迫，外来力量频繁介入[11]。可以看出，学者们认为乡村治理的困境主要在于，城市化得进程加快，村庄离散化加剧，村庄事务繁多。在自上而下的行政力量对基层社会控制趋势不断增强的情况下，作为重要治理主体的村民因参与效应感较弱，自身利益转移等原因，村庄内部实际上陷入“精英治理”的困境，缺乏群众参与的基层治理效果不佳。由此，要激发村民的参与意识，让农民自主参与，使治理主体回归。按照马克思政治学的观基本点，利益是人们结成政治关系的出发点[12]，也是村民政治参与的原始动力。在我国大部分农村，利益关系多是都是围绕着农村的土地、山林、房屋等集体资源。这些资源形成的利益关系是其他利益关系的基础，引发了农村现阶段矛盾和冲突的根源[13]。由此，要从资源和财产权利关系的变革上寻求制约基层治理变革的因素。

(二)现有农村集体产权对基层治理的“软约束”

有学者称农村集体产权对基层治理的软约束为“产权残缺”、“有意的产权模糊”，或者说是“集体产权空洞化”，“尽管集体产权是庞大农村地区和农村人口生产生活的根本保障，它却仍然是一个观念和法律名义上的存在，在实践中尚未充分展开，在法律上也未能规定完善”[14]。这种“有意的产权模糊”为国家在基层的代理机构公社和乡镇政府介入村庄公共事务提供了机会，形成了“纵向官治”[15]。“合作化的主要推动力是政府的暴力潜力，分散的农民根本无法与之对抗。在一个较长的时期里，低效率的产权将会增加政府控制的成本，降低政府控制的收益，从而逼使政府集团调整自己介入产权界定的程度和方式，其后果通常形成经济增长的条件”[16]。这种集体产权模式是以牺牲产权效率为前提的，随着产权效率的不断降低，基层社会对国家的信任度下降，国家的权威受到影响。在人民公社后期国家为减弱对乡村社会的控制成本，不得不放松对基层社会的控制，“家庭联产承包责任制”集体产权变革的开始。以家庭联产承包责任制为标志，土地承包经营权从集体所有权中分离出来，家户经营取代了公社经营，以家庭为单位的农民从农业生产中获取了农业剩余，提高了小农生产的灵活性，促进了农村经济的增长。农村经济的增长又进一步使得绝大部分家庭积累了一定的财产，为保护家庭财产利益而形成了一定的财产保护意识，这就是财产权利。保护自身财产权利的活动促进农民参与村庄公共事务，由此，为村民自治的发展创造了经济条件。随着家庭财富的增长，20世纪90年代中期村民参与自治的热情曾一度高涨，然而不久却又产生了“政治冷漠”。一方面，国家对农村集体产权的隐性控制使得集体产权“空洞化”的状况并未发生根本性转变。另一方面，集体产权有限分割导致的产权效率增长放缓，乡村治理成效增长的空间出现萎缩。

四、集体产权变革下的乡村治理的突破口

现实总是先于理论，尽管农村集体产权变革初期国家法律和政策并未对农村集体产权的流转予以明确规定，但是集体产权进一步的清晰化和多方式流转已随着农村劳动力的转移和农业生产效率的不断提高在现实中发生了，并对农村基层治理产生了一定的影响[17]。可以预见，这一符合产权发展规律，由农民主导的诱致性农地产权制度变迁，上升到国家政策乃至国家法律之后，将对基层治理产生更加积极有益的影响，在新的形势下，国家支持下的农村集体产权变迁将进一步改变农村社会的治理结构，其可能路径主要表现在以下几个方面:

(一)治理主体的权力结构：集体产权确权的契机

新一轮的农村集体产权改革以确权为标志，其基本初衷是将模糊的集体产权进一步清晰化，改变现有集体产权多元主体不清引发的产权收益纷争现状。“构建完善集体土地产权的治理结构，关键在于明确内部各产权主体及其权利，以及各产权主体之间的委托代理关系，以减少产权结构的内在摩擦，节约产权运行费用”[18]。以农村集体土地确权为例，农村集体土地登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确认。明确以行政村或自然村为单位的集体所有权的占有，以及以家庭为单位对土地、宅基地和林地承包经营、使用、处分和收益权是新一轮农村产权改革的题中之义。这也标志着国家对集体产权控制的进一步减弱，并开始对以户为单位的家庭产权进行界定和保护，尤其是对集体产权的各项权能进行确认。因此，国家从人民公社时期对集体产权的全面控制到改革开放之后的有条件的控制，再到国家对农户产权的界定和保护，国家在集体产权变迁中角色的变化恰好表明国家在基层治理中的角色正发生改变。目前，我国已经进入工业反哺农业，城市支援农村的新阶段。国家政权在这一阶段的基本目标是促进农村经济社会的快速发展，实现城乡一体化。因此，国家需要建立并保护新的产权制度来激发农村经济活力，这也意味着国家政权对乡村社会的控制进一步放松。这一轮集体产权改革与上一轮的改革的不同在于:农村集体产权中的土地承包权与经营权发生了分离，明确土地经营权可以流转，通过市场发挥其应有的价值。同时我们认为集体产权确权到农户之后，作为国家政权在基层的代表——乡镇政权对乡村自治权的干预也逐步减弱。就现阶段来看，确权颁证对于防止基层政府对农民产权的侵害，确认和保障农民的土地物权，解决农户之间的集体土地权属纠纷具有重要意义。土地等产权的清晰化，表明基层社会的治理主体开始由国家、基层政府、乡村精英为主导开始向普通村民转移，基层社会的权力结构将更加合理。

(二)农民民主权利的增长：集体产权流转的核心要义

目前，农村老龄化和空心化日益严重，人地分离现象已经成为绝大多数村庄的常态。农民逃离村庄的主要原因在于农民从农村获取的收入有限，大部分村民流入城市从事其他行业，这些村民中也不乏村庄精英，他们利益不在村，也不关心村庄政治。而且，长期以来集体产权收益被镇村两级结成的“利益共同体”所侵占，村民为保护自身权益的政治效应感较弱。这种状况导致本应该以全体村民为治理主体的村庄，由于大部分村民缺位，实际上村庄的公共事务由少数村庄精英作主导，“村民自治”蜕变成为“村委会自治”。现阶段，家庭联产承包责任制改革带来的人口和土地红利逐渐减弱，国家新一轮的农村集体产权改革目标是通过增加农民的财产权利，并以财产权利为动力，吸引并激发农民保护自身利益，积极的参与村庄的公共活动，由此形成“财产权利——公共权力”之间的良性循环。这种财产权利变革带来的村民民主意识的转变，尽管治理效应并不能立刻显现，但这种变革却是根本性的。另一方面，我们也看到，通过将承包经营权细化为承包权、经营权，以经营权的市场化流转来增加农民的产权收益，可以吸引治理精英的回归。集体林权改革和土地产权改革为先导，规模化和规范化的农地产权流转，将吸引外出的村庄精英回流经营农业。这些外出的经营在从事农业生产的过程中，积极参与村庄公共事务，在民主决策中发挥作用，为基层治理注入活力。可见，产权流转带来的不仅仅是精英的回流，治理主体活力的增加，而在更大程度上保障农村财产权利的持续增长，使更多的普通村民形成民主参与意识。可以预测，如上一轮农村集体产权改革增加农民家户产权，促进农民的民主意识觉醒一样，此次以市场化为导向的土地承包经营权变革将以产权流转为动力，进一步促进农民民主权利的增长。在基层民主意识增长的同时，国家为促进产权效率的增加，必然会在集体产权明晰化和对基层社会控制上给予更多的空间，为村民自治的发展提供动力，破解基层治理现实困境。

(三)政府职能转变：集体产权变革的着力点

新一轮集体产权变革之前，农村的土地流转多是农户之间的自发流转。由于农民的素质和能力有限，导致流转后的矛盾纠纷繁多，在这一过程中基层政府角色并未主动介入农户的土地流转，为农户土地流转交易提供公共服务。而是在矛盾发生之后，应交易双方的要求，被动介入，其主要作用是调节纠纷，以“息事宁人”为主要目标。目前，随着企业下乡，农业生产现代化进程的推进，在农业基础条件较好的地方，发生以行政村或村民小组为单位的较大规模产权流转中，流转的交易双方是企业和农户，而政府往往扮演中间人的角色。政府的中间人很难保持中立，出于政绩或者经济利益的需要，忽视农民的土地流转意愿和收益，强制农民土地流转，并对其收益进行挪用和截留；还有一些基层政府在土地流转之后，无视流转双方的承包合同，默认企业随意变更受让人，侵犯农民的合法权利等等。

国家农村土地产权改革的目标在于增加农民的财产收益，让农民的资源变资产。因此，集体产权确权到户之后并不意味着农村产权变革的结束。政府要在产权流转中扮演更多的角色，承担更多的责任。各级政府尤其是基层政府必须保护产权主体享有实在的权利，为促进产权流转有所作为。新一轮农村产权制度改革的核心是建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。农村集体产权改革的目标是建立规范化和市场化的流转机制，改善土地资源的配置效率。而基层政府需要在产权改革中要更好的履行其服务职能，如适应产权市场化流转搭建产权交易平台，制定流转规则，调处流转纠纷。而且随着农村土地产权的规模化流转，大量的合作社、家庭农场、甚至土地银行等新型经济主体的出现，要求基层政府改变传统的管理思维，更加注重增强对农业经营主体的服务意识，这些都促使基层政府从传统的管理职能向现代服务职能转变。

(四)多元共治的治理格局：集体产权的有效治理机制

集体产权变革之前，由于集体产权的模糊，虽然农户是名义上的农村产权承包人。实际上农村集体产权由基层乡镇政府及其代理人——“村两委”的所控制，围绕着农村集体产权权益分配所形成的基层治理实际上是以乡村两级为主体的单向一元化治理，即这种产权安排下，行政权力对基层社会的管理呈现单向性和治理主体的单一化。集体产权变革之后，首先是农村土地、山林的承包权予以明确，长期不变。承包者的民主意识增强，成为重要的治理主体参与村庄公共事务。其次，集体土地、山林使用权流转的对象发生了变化。由以自发的村庄熟人流转为主转变为以市场化的向村庄外陌生人流转为主。外来务农人员，农业企业进入村庄内部经营农业，集体产权的边界发生改变的同时，传统的村庄的治理边界也发生了改变[19]。新的利益主体要求积极参与村庄的治理，而村庄公共事务的增加，治理成效的增长也需要他们的积极参与。因此，产权细化流转之后，原有的村民将自己的使用权流转给户籍不在本村的村民，而新的经营者作为产权受让方进入村庄内部，成为新的利益相关方，他们要求在村庄的重大事项上行使参与权和建议权，也成为重要的治理主体之一。再次，随着以土地流转而引发的村庄经济、社会事务的增加，机构不断精简的基层乡镇政府在管理村庄事务中难以面面俱到；村委会在处理复杂的经济事务中，也显得力不从心，需要大量农民自发形成的经济组织、社会组织参与到村庄事务中来，这些社会组织成为村庄治理重要的一级。因此，中央提出要剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展实行“政经分开”试验，将部分管理权交给村庄内部的集体经济组织[20]。同时，要发挥村庄传统的村民理事会的组织的治理功能。最终，农村集体产权变革促使农村基层社会形成基层政府、村委会、户籍村民、经济组织和外来人员多主体共同治理的格局。

产权与治理的关系紧密，农村产权改革会促进基层社会治理转型。回顾我国农村集体产权制度的变革历程，可以发现村民自治的兴起，“乡政村治”格局的形成，正是以家庭联产承包责任制为核心的农村土地产权变革为先导，国家对农村集体产权的逐步放松给予了基层社会自我治理的基本单元[21]。然而，国家对农村社会的控制的目标在于从农村社会汲取资源，完成后发现带化国家的工业化。现阶段，随着工业反哺农业进程的加快，城乡一体化进程的加剧，国家推动农村集体产权变革，目标是增加农民收益，缩小城乡差距。新一轮的产权改革以市场化为导向，通过农村集体产权承包权与经营权的分离来促进农民增收，这一产权主体关系的改变也必然引发基层治理主体关系的变化。要进一步拓展村民自治的研究空间，必须处理好村与组的所有权、集居与散居的关系[22-24]。因此，深化农村集体产权改革，改变现有的产权制度安排，有利于基层社会权力结构的优化，农民的民主意识增强，基层政府职能的转变，多元主体治理格局的形成，农村基层社会治理的转型。

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[责任编辑 陈浩天]

Governance of the Rights of Rural Collective Property:Characteristics, Dilemmas and Breakthroughs

Tang Ming,Jiang Shengshen

(Huazhong Normal University,Wuhan 430079,China)

The reform of collective property rights in rural areas takes the Three Rights of agricultural land property right structure as the starting point of governance, and the increase of farmers’ property income as the basic governance target. With the first round of reform of the villagers’ autonomy, the rural grassroots forms the basic pattern of “township government and village governance”, and the pattern of “township government and village governance” has caused the problem of grassroots interest allocation. With the first round of reform of land rights brought about by the gradual decline of the reform dividend, the villagers’ autonomy as the core of the grassroots governance once again get into the lack of power “soft constraints” state. China’s rural grassroots property rights reform is the adjustment of grass-roots governance system, did not touch the deep-seated property rights reform. We must start from the power structure of the grassroots governance subject, constantly raise the farmers’ rights consciousness, adjust the grassroots government management mode, realize the pluralistic governance pattern, and promote the rural grassroots governance transformation.

rural;collective property rights;grassroots governance;villager autonomy

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.04.008

唐鸣(1957—)，男，湖北武汉人，华中师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师，主要从事政府治理相关研究；江省身(1990—)，男，河南驻马店人，华中师范大学政治与国际关系学院博士生，主要从事基层政府治理相关研究。

教育部人文社会科学研究青年基金项目(15YJC810007)

F321.1

A

1000-2359(2017)04-0052-06

2016-12-23