中国的全球气候治理参与及其演进：一种理论阐释

郇 庆 治

(北京大学 马克思主义学院，北京 100871)

中国的全球气候治理参与及其演进：一种理论阐释

郇 庆 治

(北京大学 马克思主义学院，北京 100871)

中国自联合国哥本哈根大会以来的全球气候治理参与政策调整，尤其是在《巴黎协定》谈判、签署与批准过程中所表现出的积极立场，同时是情境性的和阶段性的，分别致力于清理并不怎么成功的哥本哈根气候大会的政治“遗产”和更加积极地寻求创建一种更为有效的全球气候治理体制。这使得中国无疑正在成为全球环境政治舞台上的主角，并将逐渐从全球气候治理体制中的道德责任主体演进成为政治与法律责任主体，但在可以预见的将来，未必会无条件接受或愿意担当一种世界领导者的地位。

全球气候治理体制；哥本哈根大会；《巴黎协定》；环境政治；中国

从理论上说，如下三个方面的因素将共同决定中国政府采取一种更加积极主动的全球气候治理政策和行动：一是中国的温室气体排放总量，并且有充分科学证据表明这种排放的国内与全球性不利影响；二是欧美工业化国家的积极性示范效应，以令人信服的和富有成效的态度方式来践行相关国际条约；三是不断提升的国民生态环境意识，以强大的绿色社会政治共识或压力促成一种国家政策的方向性调整[1]。基于上述理解，我们可以对中国过去几十年来的全球气候治理参与历程及其政策演进加以系统梳理，并对中国政府自哥本哈根大会以来的全球气候治理政策调整，尤其是在《巴黎协定》谈判、签署与批准过程中所表现出的积极立场，作出一种更合理的阐释。

一、中国全球气候治理参与的一种分析框架

如果把一个国家的全球气候治理参与划分为分别承担道德、政治和法律等不同层面上责任的过程，那么，我们就可以把中国逐渐加入以联合国为核心的全球性气候治理体制的历程大致区分为如下三个阶段：1972-1992年、1992-2015年和2015-2030年[2]。在不同的发展阶段，中国呈现为不同类型的国际责任或行为主体。

具体地说，在第一阶段，中国政府尽管也参与了包括联合国1972年斯德哥尔摩人类环境大会等许多应对全球环境议题的国际行动，但很大程度上只是一个“外围性参与者”，因其彼时并没有太多应受到指责的“过错”，尤其是在政治与法律责任层面上。换句话说，中国政府所强调的经济发展或消除贫困议题，被普遍认为是相对于为全球环境保护作出贡献更优先的事项。

当然，出席斯德哥尔摩大会对于当代中国的全球环境或气候治理参与而言，具有十分重要的标志性意义。一方面，我们更为清醒地意识到局地性或行业性现代化已然造成的某些严重生态环境破坏现象，作为回应，以次年的第一次全国环保大会为标志，我国开始构建国家层面上的环保政策或行政监管体制。因而，虽然在个别政策或行政举措上还可以追溯得更久远，但参与斯德哥尔摩大会无疑是当代中国环境政策或政治形成发展的“元年”[3]。另一方面，作为重返联合国后的重大外交活动之一，中国政府以一种积极活跃的发展中大国形象，奠定了在日后其重要性不断凸显的全球环境或气候治理体制中的“创始会员”地位(尤其是考虑到前原联东欧国家的集体性缺席)，从而在一定程度上标明或彰显了国际环境(气候)政治上的“发达国家-发展中国家”维度(比如大会通过的《人类环境宣言》对二者间“共同但有区别责任”原则的最早阐述)。

相比之下，在第二阶段，根据联合国《气候变化框架公约》及其《京都议定书》的规定，中国一方面作为一个发展中国家只需承担工业排放削减上的非约束性责任，另一方面作为一个迅速膨胀的新兴经济体也遭遇到了日渐增强的政治压力，要求采取更为积极的切实行动和国际参与。基于这双重性考量，中国可以说已成为一个“被动性参与者”，同时肩负着道德与政治层面上的责任。

应该说，国内外的多方面原因共同造就了这一阶段以联合国《气候变化框架公约》及其《京都议定书》为核心的全球气候(环境)治理或政治，以及中国政府的国际责任从道德领域向政治领域的扩展。20世纪80年代末90年代初，包括我国在内的新兴经济体国家借助新一轮经济全球化浪潮得以实现的经济现代化成效，或者说由此导致的对欧美工业化国家长期性经济优势的冲击，还没有充分展现出来，而这构成了欧美国家之所以会“大度”应允一个“双轨制”全球气候变化应对框架的重要前提。但另一方面，部分基于发展中国家已经达致的绝对排放量水平，部分基于欧美国家继续保持其经济政治竞争优势的需要，该公约及其议定书体系又明显蕴含着一个“双轨制”终将“并轨”的未来前景。换言之，也可以阐释为，暂时的“双规制”不过是通往未来“单轨制”的一种过渡或“演练”。从中方的视角或相关性来说，以《气候变化框架公约》及其《京都议定书》为核心的全球气候治理或政治，不只意味着明确的国际法责任的暂时性排除(至少在《京都议定书》履约的第一目标期是如此)，还意味着几乎同样明确的国际政治责任的担当，或者说致力于从道德责任向法律责任延伸的阶段性过渡，而这两者之间显然有着某种程度的张力。

因此，2009年底举行的哥本哈根气候大会，构成了中国全球气候治理或政治参与的一个多重意义上的重要转折。以对哥本哈根大会参与及其所取得的有限成果的反思为契机，再加上国内环境政治演进的“溢出效应”，到2015年前后，中国政府逐渐调整为不再拒绝达成一种有雄心、有力度的国际协议的积极性立场，从而成为构建一种后京都体制进程的热情推动者。而这也就意味着，中国已经准备承担某些有约束力的责任或整体性责任(同时包括道德的、政治的与法律的责任)。

对于中方来说，实现这样一种向较为积极或主动立场的转变，需要解决如下两个直接性问题：一是对《京都议定书》框架之“双轨制”或“发展中国家免责”条款的简单化理解。其关键性内容是，对于发展中国家的这种免责实际上是暂时性的或有条件的，或者说，这种暂时性免责正是以其应允未来的更明确担责为前提的。相应地，对于中国而言，我们所成功争取到的《京都议定书》第一目标期的“双轨制”规定，不过是一种时间机会而已，是迟早要受到挑战或被突破的。客观地说，直到哥本哈根气候大会前后，我们对此仍缺乏全面充分的认识。二是如何超越《京都议定书》框架对于约束性责任之“约束性”的制度化模式或构型——即基于“三可原则”(可测量、可报告、可核查)的强制性(绝对量)减排，使之不再呈现为一种明显的主权性限制或僭越。对于中国来说，除了短期内尚无法承诺的绝对量减排，一种并非多余的担忧是，在自身多种制度尚不健全的情况下，所谓的以国际组织或“第三方”为主体的外部性履约监督都难免存在主权干预甚或国家安全意义上的风险，因而是无法接受的。而需要指出的是，2015年底签署的《巴黎协定》中的“自主贡献”原则，恰好从体制构架上规避了这一难题。

因而不难理解，对中国政府来说，妥善处置哥本哈根大会所留下的“遗产”是实现“承上启下”的一个中枢性环节，并构成了其全球气候治理参与的第二、第三阶段的转折点[4]。

二、哥本哈根大会的环境政治“遗产”

中国政府在2009年哥本哈根气候大会上的立场，可以概括为如下三个要点[5]：一是维持《京都议定书》中关于工业排放削减的“双规制”而不是合并为单一体制，强调这不但是1997年签署的《京都议定书》的核心性理念，也是1992年签署的《气候变化框架公约》所最终确立的“共同但有区别责任原则”的直接体现。因此，至少在哥本哈根致力于讨论的第二个目标期(2012-2020)，这是不容妥协的谈判底线。二是发达国家应该(继续)承担温室气体排放削减的主体(约束性)责任，并向发展中国家提供资金与清洁技术上的实质性援助。其中的一个主要吁求是，西方发达国家应该兑现其到2020年和2050年时与1990年相比分别削减绝对排放量25%～40%和80%的政治承诺，并逐渐提升其向发展中国家或生态脆弱国家财政援助的比例至GDP总量的0.5%～1%。三是中国承诺单位GDP排放量的相对性减少，而不是排放总量或人均排放量的削减，并将通过本国的自愿自主行动来实现。换言之，中国拒绝提供何时将会成为一个全球碳排放削减的直接贡献者的时间表与路线图，并且反对由西方国家或国际组织主导的对国内碳减排所做努力的核查监督。在谈判的最后阶段，曾一度有迹象显示，中国政府也许会对自己的上述立场或“出价”作进一步的让步(《参考消息》2009年12月15日)，但结果是，相关政策建议未能得到更充分阐发，并被适时纳入中国政府在哥本哈根的谈判进程。

在哥本哈根大会之前，清华大学的经济学家胡鞍钢发表了一封公开信，呼吁中国政府立即采取一种明确承诺具体的减排路线图的政策立场[6]。并不奇怪的是，他的这一主张未能得到政府与学界主流的积极回应。此外，另一位著名的自由主义经济学家茅于轼也指出，当前的经济困境或危机不应成为中国拒绝承担其全球性减排责任的理由。在他看来，承担适当的全球责任首先是一个道德层面上而非经济层面上的问题，而且，中国在这方面并非面临着无法克服的困难[7]。

胡鞍钢的主要看法是，为了促成关于气候变化应对的全球性共识并达成全球范围内的约束性减排目标，需要引入两条新的考量原则[8]。其一，所有国家应该依据其人类发展指数(HDI)的高低分成四个等级，而不是简单划分为发达国家和发展中国家这两个类型。其二，主要温室气体排放者应该承担较大的责任。他认为，如果同时考虑这两条原则，那么，中国在2010年就会成为人类发展指数较高的国家(高于0.8)，并因而需要承担温室气体减排的无条件约束性责任。依此，他还提出了一个中国温室气体减排的路线图：2020年实现二氧化碳排放量的封顶，2030年和2050年的总排放量分别减少到22亿吨和11亿吨(即1990年水平的一半)。

但相比之下，国内学界的主导性立场是，中国政府不应倡导和促成一个关于2012-2020年目标期的有约束力的温室气体减排国际协议。中国社科院潘家华研究员对此所作的阐释是，其一，国际谈判中的气候议题也是一个发展问题，而不只是一个环境问题；其二，中国目前仍然缺乏大规模削减温室气体的能力；其三，西方国家不太可能提供中国大幅减排和发展低碳经济所需的技术与资金援助[9]。因而，他认为，中国在国际气候谈判中必须保持自主性，有的学者还将其进一步概括为，“用西方主导的话语服务于中国的可持续发展”[10]。

因此，中国政府在哥本哈根大会上的立场及其表现，从表面上看是对一种包含着自身明确国际法律责任的协议或制度安排的拒绝，实质上则是由于被当时的国际语境所进一步激化或“诱导”(尤其是在大会谈判最后阶段)的“中国利益”的认知与阐释：全球气候变化抑制与适应正在成为当代国际竞争的另一个前沿领域，而且很可能并不存在所谓的“双赢”或“多赢”结果；因而对于中国来说，应当关注的不只是地球的生态安全，还有自己的历史性发展权和在一个全球化世界中的经济竞争力。结果是，与其他发展中国家一起，中国坚定地捍卫了传统意义上的发展权利及其话语，并因此展现了其作为新兴经济强权的现实政治影响，但却在客观上相对忽视了其迅速凸显的引领全球生态公益或地球保护方面的责任——即如何促成一个使《气候变化框架公约》及其《京都议定书》体制得以真正存续的阶段性机制及其路径(而这本来是哥本哈根大会的直接使命)[11]。毕竟，更多西方发达国家的退出甚或这一机制的终结，并不符合包括中国在内的广大发展中国家的根本利益——一种显而易见的“多输”的结果。事实也证明，依据《哥本哈根协定》得以在第二目标期中勉强保留的“双轨制”上的成功，并不足以抵消随着澳大利亚和加拿大的陆续退出所导致的“京都议定书体制”名存实亡的遗憾，尤其是就以联合国为核心的全球气候(环境)治理体制的一种不同前景而言。

由此可以理解，对哥本哈根大会结果及其中国所扮演角色的反思，首先集中于如下两个问题：其一，《哥本哈根协定》是一个值得肯定的好成果吗？其二，中国政府在哥本哈根是否真的做错了什么，或者本可以做得更好些？对于前者，温家宝总理在大会之后不久指出，《哥本哈根协定》是一个好的协定，因为它是多方经过艰苦努力后所达成的协议，尤其是再次确认了国际社会所达成的全球气候治理目标与原则。但他也明确承认，这一协定离全球气候变化趋势所要求的应对力度还有较大差距。对于后者，温家宝总理强调指出，中国政府代表团阐明了中方“自愿而坚定减排”的立场，并尽了最大努力来达成一个全球性协议。就此而言，中国政府在哥本哈根并未做错什么。尽管如此，他在2010年“两会”的新闻发布会上也透露，如果中国代表团得到更平等与礼貌对待的话，也许可以作出更多的政治妥协和让步。在学术界，尽管只有胡鞍钢等少数学者主张中国应当尽快调整在哥本哈根大会上的政策立场，但一个渐趋清晰的认识是，中国需要在国际气候政治舞台上有着更加积极的表现或“做更多正确的事情”[12]。

因而，在哥本哈根大会之后的最初几年中，中国对于全球气候治理的立场可以大致概括如下：中国政府承诺积极支持《哥本哈根协定》的落实，并将采取越来越严格的国内政策来实现节能减排的目标，但对于2012-2020年以及之后是否承担约束性的国际减排义务并没有明确的政治共识。其中争论的焦点性问题，并不是中国的碳排放总量应该在哪一年达到峰值，而是是否决心加入一个基于“三可原则”的国际气候治理体制——即是否明确同意尽快开启从国际政治责任向国际法律责任的转变。而正是在这方面，十分明显的是，中西方之间依然存在着尖锐的分歧：后者急切地希望实现这样一种一体化——明确将其作为一种后京都体制的前提，而前者并不愿意立即这样做——希望尽可能地维持与延续《京都议定书》所确定的“双轨制”构架。据此，可以作出的一个合理推断是，中国官方或社会主体似乎还需要更长的时间来“消化”来自哥本哈根的如下信息：鉴于中国的新身份——取代美国成为世界第一大温室气体排放国、迅速崛起的新兴经济与政治大国、快速工业化进程中的发展中大国，仅仅承诺说“让自己的后院更干净”已是远远不够的[13]。

三、《巴黎协定》：走向全球气候治理参与的新阶段

从环境政治的视角来说，哥本哈根大会对于中国的“遗产”是双重意义上的：中国政府更加熟悉如何运用传统政治手段来捍卫传统国家利益，但与此同时，中国政府也更加明确必须建构一种新型战略来更好应对像全球气候变化这样的新政治议题[14]。依此可以设想，中国在短期内(比如2012-2020年)不太可能激进重塑其现行的国际战略与形象，从而成为一种严厉的全球气候治理体制的热情倡导者，但就长期而言，中国又确实拥有一种巨大的世界绿色转型引领或领导潜能。

这是因为，在国内层面上，中国政府正面临着日益增加的社会与政治压力，要求通过强化国内与国际政策的一致性来解决不断恶化的生态环境难题。否则的话，地方政府在贯彻执行环境法规过程中将会继续采取一种类似的“双重”标准与策略——即“上有政策、下有对策”或“地方保护主义”[15]；在国际层面上，面对全球气候治理体制构建过程中日趋多元化的利益格局，中国政府日益认识到，保护自身利益的更好方式是维持或加快一个由联合国主导的后京都体制的谈判进程，而不是任由少数西方国家来垄断行事。

应该说，上述趋势在很大程度上已被2010年代以来的中国气候政策演进所证实。中国政府在国内层面上逐渐采取了更富于雄心的环境治理政策，比如对于大气污染(城乡“雾霾”现象)、水污染和土壤污染，先后出台了修改后的《环保法》(2014)和“大气十条”(2013)、“水十条”(2015)、“土十条”(2016)等重大法律与行政举措，而2016年初推出的“中央环保督察”，更是将环境行政监管提升到一种远高于环境议题政治本身的水平，尽管更为综合性的生态文明建设战略或话语还远未得到充分落实甚或理解*这尤其体现在把生态文明及其建设理解为一种“五位一体”的组合而不是传统意义上环境污染治理或生态环境保护。参见郇庆治,李宏伟,林震：《生态文明建设十讲》，商务印书馆,2014；卢风,等：《生态文明新论》，中国科学技术出版社,2013。。在国际层面上，由于欧美国家陷入经济与金融危机而导致的环境政治压力的弱化，中国政府成功做到了在坎昆、德班、多哈和华沙等地的后续性气候年度会议上并未达成或签署任何有约束力的新国际协议，但另一方面，尽管坚持将《京都议定书》的适用时效扩展到第二目标期并主张发达国家承担更多的减排任务，中国作为发展中国家的“领头羊”明确表示原则支持德班平台建设，而这一平台将会最终导致2015年前后达成一个有约束力的后2020全球气候协议。

因此，并不奇怪的是，2014年6月3日，在奥巴马政府宣布美国将于2030年减少火电站碳排放的2005年水平的30%的目标之后，中方也披露将会考虑在“十三五”(2016-2020)期间开始制定碳排放总量减少的具体时间表。2015年6月，中国政府宣布，将会在2030年之前达到碳排放的峰值，并将单位GDP的碳排放量降低2005年水平的60%～65%。随后，习近平主席先后出席了2015年9月在纽约举行的可持续发展地球峰会和12月在巴黎举行的联合国气候大会，表明中国将会在《巴黎协定》的谈判、签署与批准过程中发挥更积极的作用。结果是，《巴黎协定》于2015年12月12日在巴黎气候大会上获得通过，并于2016年4月22日在联合国纽约总部正式签署。2016年9月3日，中国全国人大常委会批准加入《巴黎协定》，并促成了它于2016年11月4日的正式生效。

《巴黎协定》的最主要意义或价值，在于它终结了全球气候(环境)政治在2009年底所陷入的停滞状态，从而为“后2020时代”或“后京都时代”的全球气候治理体系构建提供了一个共同性平台——重新涵盖了包括美国等在内的世界主要经济与政治主体[16]。至于与本文讨论相关的两个问题，即它所提供的作为《京都议定书》体制替代性框架的性质和中国是否因此会成为全球气候治理的世界性领导者，是需要作出谨慎分析的。对于第一个问题，笔者的基本看法是，《巴黎协定》作为一个继《京都议定书》之后的具有法律约束力的国际气候协议，意味着将后者所基于的“双轨制”框架统一为前者所基于的“单轨制”框架，从而致力于实现《气候变化框架公约》所规定的总体性目标，即通过国际社会的共同努力来抑制与适应全球气候变化，尤其是将全球气温的升幅控制在不超过工业化初期2摄氏度的水平，因而这是对整个国际社会以及所有签署国的法律性约束——无论是美国、欧盟还是中国都不例外。就此而言，该协定的确体现了一种远超出《京都议定书》的约束力责任范围的广泛性。但也必须看到，它并未能够对签署国家的具体削减指标作出像《京都议定书》之中那样的硬性规定(尽管欧美国家大都没有如期完成所规定的减排任务)，而各个国家自主申报的削减贡献额是否能够满足全球控温不超过2摄氏度的既定目标，是存在着不确定性的。也就是说，《巴黎协定》当然要比《哥本哈根协定》“硬”得多，但与《京都议定书》相比还是要“软”一些[17]。换言之，一种以《气候变化框架公约》及其《巴黎协定》为核心的新型治理体制的清晰轮廓，还在相当程度上取决于随后的后继性谈判和阶段性评估。因而可以想见，该协定的未来落实过程中必将面临着众多的障碍与分歧，不会一帆风顺[18]。

对于第二个问题，尽管中国和美国的确呈现为比欧盟更为重要的《巴黎协定》的积极促动者，但似乎仍不足以得出结论说，中国的国际气候变化谈判与治理的立场已发生一种根本性转变。笔者认为，国内环境政治的“溢出”效应(尤其是作为生态文明建设实践的国际性延伸)、日益重视的对负责任大国国际形象的考量(提出并倡导构建“人类命运共同体”)、与美国气候外交的同步性(奥巴马政府致力于打造其执政的“绿色遗产”)等因素，可以大致解释中国在《巴黎协定》谈判、签署与批准过程中的较为积极的立场*可以大致确定的是，中国政府在2014年末、2015年初形成了对于即将到来的巴黎气候大会及其《巴黎协定》谈判的较为积极立场(尤其是与哥本哈根气候大会时相比)。笔者的看法是，对于这种立场转变或重塑的决定性因素，似乎是国家高层届时审时度势所作出的一种政治决断，而不能仅仅从官方文件相关论述(比如党的十八大报告的有关段落)作出解释。。由此也可以理解，在《巴黎协定》时代，中国很可能是一个更为认真负责的履约者，而美国则会由于随后发生的执政者(政党)更替而存在着严重的履约不确定性(再考虑到当年《京都议定书》批准上的遭遇)。换言之，中美合作或“共进”只是决定中国全球气候治理参与政策的诸多考量因素中的一个，而且未必是最重要的一个。在笔者看来，远为重要的是，一方面，中国政府已逐渐认识到，全球气候治理参与是日益强大与开放的当代中国的必然性战略选择，就此而言，《巴黎协定》已不再(只)是当初理解意义上的国际性“绿色负担(羁绊)”，而是一个学习与演练形成中的全球规制的制度性平台，另一方面，就像《京都议定书》中的“双轨制”一样，作为《巴黎协定》关键性技术原则的“自主贡献方法”也是最令中方满意的要素。而这也恰好表明，中国政府对于《巴黎协定》的“积极性”立场，更多是成为一个主动的国家参与者、践行者，而不是担当任何意义上的全球性掌控者、规划者[19]。

四、结论

中国全球气候治理参与的新进展——尤其是在《巴黎协定》谈判、签署与批准过程中的惊艳表现，同时是情境性的(以短期考量为基础的)和阶段性的(着眼于中长期目标的)，分别致力于清理并不怎么成功的哥本哈根气候大会的政治“遗产”和更加积极地寻求创建一种更为有效的全球气候治理体制。

由于诸多方面的原因，比如本文开篇提及的温室气体排放总量、欧美发达国家的积极示范效应和不断觉醒的国民生态意识，中国正在成为全球气候政治舞台上日益活跃的角色，尽管不太可能很快成为一个世界性领导者。换句话说，中国的全球气候治理参与几乎肯定会变得越来越主动积极，但却并非是无条件的或“霸权性的”[20]。在笔者看来，中国所偏好的全球气候治理体制的关键性元素包括：一种更新后的“共同但有区别责任”原则，一个以联合国为核心而不是少数大国或区域集团主导的多边共治体制，一种充分考虑到民族国家间能力差异和生态区域间差别的责任分担机制，等等。可以说，2015年达成的《巴黎协定》，总体上满足了中国对于这样一种全球性体制的阶段性政治预期。相应地，中国将会逐渐改变自己在全球气候治理体系中的国家形象，从最初单纯的道德责任主体提升成为复合型的政治与法律责任主体。当然，上述三种责任之间的关系是互动性的。要想在政治与法律层面上负起责任，中国就必须深化与拓展作为国际责任主体的伦理基础，而担当政治与法律责任也是在履行某种形式的道德责任[21]。

最后需要强调的是，中国的这样一种政策与认知转变将会是一个复杂而长期性的过程，因而来自内部力量的“拉动”和外部力量的“推动”，都是十分必要的和值得期许的。但在笔者看来，国内政治的不断绿化始终是更为重要的影响因素，而任何来自外部的推动都必须是互惠性的或相互学习性的，而不是单向度输入性的。

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[责任编辑 张家鹿]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.04.001

郇庆治(1965-)，男，山东青州人，政治学博士，北京大学马克思主义学院教授、博士生导师，主要从事环境政治、欧洲政治和国外马克思主义研究。

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1000-2359(2017)04-0001-06

2017-04-19