中国环境治理的体系转型与制度构建<br/>——基于麦肯锡7S模型的分析

中国环境治理的体系转型与制度构建
——基于麦肯锡7S模型的分析

2017-03-10王莉

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2017年4期

关键词：麦肯锡环境治理体系

王莉

(河南财经政法大学民商经济法学院,河南郑州 450046)

中国环境治理的体系转型与制度构建
——基于麦肯锡7S模型的分析

王莉

(河南财经政法大学民商经济法学院,河南郑州 450046)

中国现行环境治理体系存在治理战略不清、定位不明，管理分散、治理主体孤立、手段单一，整体性治理制度供给不足、法律制度间缺乏有效衔接与组合等弊端，亟需进行转型以便适应中央治理能力和治理体系现代化提升的时代需求。麦肯锡7S模型具有社会治理的普适性特征，可与环境治理形成结构对应，且具有整体管理的系统优势、符合现代治理体系要求的主体型构优势、便于执行的效率优势和制度绩效激励的强化优势，契合了中国环境治理转型的内生需求。中国的环境治理体系制度构建应从硬件和软件二维展开，硬件要素是中国环境有效治理的外部保证，包括环境治理战略、环境治理结构和环境治理制度；软件要素是中国环境有效治理的内部动力，包括共同理念、治理人员、治理风格和治理技术。环境法律制度的条理、改造、整合是整个治理体系构建的关键环节和关键要素。

麦肯锡7S模型；环境治理体系；转型；制度建构

一、引言

我国政府从20世纪80年代就开始通过制定法律规范和宏观政策应对中国的环境污染问题，一批旨在提高违法成本和加强污染源头防控的法律规范陆续出台或修订，国家的宏观纲领文件也围绕科学发展、生态文明建设等方略，系统规划未来中国经济社会可持续发展的宏观蓝图，构建适应中国环境治理需求的现代环境治理体系。然而，当时所发布的规范性文件大多无法摆脱经济发展和环境保护矛盾的桎梏，更多关注政府在环境管理中的核心和支配地位，强调政府环境管理中职权的配置，市场手段使用和公众参与度明显不足，制度之间的有效协调性不足，制度割裂现象普遍存在。

2015年国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》，要求到2020年建立包括环境治理体系在内的系统完整的生态文明制度体系，构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。2016年国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》要求加快制度创新，积极推进治理体系和治理能力现代化，形成政府、企业、公众共治的治理体系。并且，2015年1月1日生效的《环境保护法》也在推动多元共治的现代环境治理体系上实现了重要突破[5]。这些纲领性文件和法律规范彰显了中国政府优化和重构现行环境治理体系的决心，并且将会指引中国的环境治理体系日臻完善。然而，我国环境治理的建构和完善发展是一个复杂的系统工程，不仅需要多元主体的共同治理,更需要架构全局性的、从宏观到微观的全面系统的制度体系以及类型化的、能切实操作的实施模式。

国外环境治理研究随着时间变迁和情势发展，从早期的政府管制理论、所有权控制理论、自主治理理论发展到目前的多中心治理理论、整体治理理论、网络化治理理论、协同治理理论、生态系统管理理论等，具体的环境治理模式也从政府管制—命令型模式、市场化模式、公民治理模式逐渐向多元治理模式发展。目前，国内学界对环境治理的研究重点是将国外环境治理理论和模式引进中国，并尝试探讨其在中国的扩展性和适用性，如整体治理模式[1]、协同治理模式[2]、多中心治理模式[3]、转型管理模式[4]等。统观国内外环境治理模式和制度建构研究，目前国内外环境治理研究虽然创设模式众多，但大多强调治理主体从单一到多元的合作共治，欠缺宏观视域的全局框架安排和全面系统的法律制度制度设计。

发端于企业管理的麦肯锡7S模型主张企业治理必须综合考虑关乎企业发展的七种因素，包括战略(Strategy)、结构(Structure)、制度(System)、风格(Style)、人员(Staff)、技术(Skill)和共同理念(Shared value)[6]，只有在这七种软硬件要素很好地沟通和协调的情况下，企业才能成功获得发展。7S模型不仅关注宏观层面的战略及理念等要素，而且涵盖了微观层面的人员、技术、制度等要素，更为重要的是该模型特别强调诸要素之间的整体联系和系统效应发挥。该模型契合了现代化的环境治理作为系统工程的内在要求，为生态文明背景下的中国环境治理研究提供了从国家全局视角对社会经济发展进行整体安排的、具体的可操作的实施模式。目前，麦肯锡7S思维模型已引起管理学界的关注，如华中师范大学张立荣教授借用7S模型探讨当代中国政府的公共治理范式[7]，但利用该模型进行环境治理制度分析者寥寥。根据中国知网平台的文献检索结果，截至2016年12月，我国利用7S思维模型分析环境治理制度建构的研究论文尚没有1篇。本文以企业微观整体系统管理的麦肯锡7S模型为分析模式，进而全面系统地构建中国环境治理法律制度框架，以期探寻更加科学合理的治理理论支撑。

二、麦肯锡7S模型契合中国环境治理转型的内生需求

(一)7S模型具有应用于社会治理领域的普适性特征

治理理论是传统管理理论划时代的重大变革，它的兴起源于全球性的国家和社会治理危机，这种危机在发达国家表现为政府权能型福利主义的失败，在发展中国家则表现为社会解体、国家政府行政职能的崩溃。而这又根源于政府和市场的双重困境。国家、市场、社会运行的新情况，使得各个社会组织或单位内部和外部间的互动日益频繁，简单地借助于国家计划或资本市场的运行远远不够。这种客观经济社会结构的变化，导致制定政策所应遵循的基本层面也发生变化，从而，国家社会治理的总体结构和功能必然发生新的变化[8]。适应这种变化所产生的治理理论改变了原有管理的单向性、权力性、支配性，而发展出拥有互动、权利、参与等更加重视个体主体的治理新时代。

7S模型就是现代企业管理阶段的产物，20世纪七八十年代，基于经济危机和工人失业等社会问题解决的现实需求，长期服务于美国著名的麦肯锡管理顾问公司的学者托马斯·J.彼得斯(Thomas J．Peters)和小罗伯特·H·沃特曼(Robert H．Waterman)，努力寻找适合于本国企业发展振兴的法宝。他们对选中的美国62家大公司和43家获利能力和成长速度较快的模范公司进行调查，并经过充分思考和讨论总结，以企业组织七要素为研究的框架，创作了《追求卓越——美国企业成功的秘诀》一书，构造了企业发展的经典管理模式7S模型。7S模型将现代社会管理创新即治理结构的核心要素予以具体运用和型构，充分表达了现代社会工业理性、科学化、社会主体自我认可和发展以及社会文化建设等现代性体验，并将上述现代性体验和理念模块化、具体化和可操作化，实现了“人的问题要求人性地解决”的现代治理理念和目标。环境治理是社会治理的重要内容和特殊组成部分，由于7S模型与社会治理的内在相通性和核心一致性，客观上必然具有可以适用于环境治理结构调整的普适性特征。

(二)7S模型具有公共治理的整体系统优势

公共治理是一个复杂的多主体、多层次系统，系统内在的各层次、各方面之间存在着多种多样的交互作用，因此，复杂性和不确定性十分突出[9]。7S模型科学、合理地建构了系统的整体观，并能围绕治理创新的核心要素主体、制度、文化予以结构分析，有力地建构了创新的运动因子。

7S模型关注整体性，以主客观的辩证认识综合源头、过程和结果一体化程式，以新的视角对治理对象、治理内容和治理方法进行模块化形塑，从而客观上产生了以过程和效果的考核代替以约束和强制的考核的绩效激励机制变革。该模型7大模块的具体化，也为环境治理绩效考核目标和标准的设计提供了可资量化的总体性评价标准。并且，关注主体性和人的能力发挥的7S模型，将人的主体能动性构筑为制度创新和机制创新的核心力量，改变了传统“权力本位”的治理权威依靠，而创造性地发展出“能力本位”的新权威。同时7S模型通过将战略(Strategy)、结构(Structure)、制度(System)和风格(Style)、人员(Staff)、技术(Skill)、共同理念(Shared value)区分为硬件和软件两个层次[10]，有效地实现了治理体系宏观和微观的区分协调，一方面既考虑了治理的顶层设计问题，另一方面也考虑了治理的具体执行和落实问题，并且该模型强调和注重构成要素之间的互动、通约关系，各个要素组成的合力必须保持对社会环境的最佳适应状态，才能够形成环境治理整体创新性维持和发展。

(三)7S模型顺应我国环境治理现代化的时代需求

国家治理的现代化是国家治理体系和国家治理能力的双重现代化。国家治理体系现代化就是通过法律法规的制定，科学规划各个领域的总体指导思想、组织机构、组织人员等要素的制度安排，形成完整系统的治理体系。国家治理能力的现代化意味着以事权、财权为核心的国家执政能力和以公民素质、社会文化培育等为中心的社会自治能力等方法方式的全面现代化，同时也包括信息、网络等治理技术的现代化。环境治理是国家治理体系的一个重要领域和环节，同样立足于上述治理体系和治理能力的现代化，而7S模型所构造的发展和建设模型既产生于这种治理现代化的变革，也是此种治理现代化变革的结果。其中，战略、结构、制度等硬件要素，事实上可以为中国环境治理制度的体制框架和具体制度体系设置、包括权利义务权力职责的配置提供思路；作为软件要素的风格、人员、技术和共同理念，则直接规定了国家环境治理体系的治理行为特征、参与主体、治理技术和治理文化。在此意义上，麦肯锡模型的7个要素能够与中国环境治理的现代化模式形成结构性对应，并为其提供结构构造的要素对应策略。

现代社会不同于古代传统社会的根本点就在于人的主体性的发现，这种发现不仅体现在政治哲学和政治体制建设的权力归属、权利配置方面，而且还体现在经济社会发展过程中自我力量的证明和实现。企业化、自治和去中心化正是这种主体性力量不断蓬勃发展的不竭源泉，资本一方面束缚着人，另一方面也塑造和解放着人。7S模型作为立基于现代管理哲学变迁的新理论，同样基于社会人、文化人、自我实现等主体建构的基础之上，并且该模型的目标本就是为了实现经济增长、企业发展、个体成长以及文化孕育的整体性发展。7S模型实现了“以事为中心”向“以人为中心”的治理方式和治理结构转变，强调以人为本的治理理念，因而必然与现代社会治理体系现代化的要求相一致。

三、基于麦肯锡7S模型的中国环境治理体系与制度构建

7S模型作为公司治理的现代模型，从根本上说，毕竟不同于国家和社会治理的综合性、复杂性，特别是不同于国家和社会治理过程中公共性和非公共性问题的具体面向。7S模型在运用到国家和社会治理层面，作为型构和改革国家和社会治理模式的新理论时，必须受到自身特殊性和非公共性的限制，模型的利用必须既充分重视其通过利益引导等市场机制对环境治理组织、个人等主体的价值，充分发挥其整体性功能发挥对治理效率的积极意义，同时也必须重视作为国家和社会治理领域的环境治理必然以公共利益为重的恒定选择，必须重视公平相对于效率的优先性，更必须重视特殊领域战略选择短期性和局部性与环境治理长期性、综合性的不同。

(一)中国环境治理体系的硬件制度建构框架

参照麦肯锡7S分析模型并立基于环境治理的内在要求，环境治理的硬件要素包括环境治理战略、环境治理结构和环境治理制度。其中，环境治理战略是关于环境治理目标、发展策略和发展途径的总体谋划与导向[7]。环境治理结构包括环境治理的外在空间结构和内在组织结构。环境治理制度作为贯穿环境治理软硬件各要素的规范体系，目的在于保障环境治理战略的有效实现并在此基础上对治理结构予以具体落实。

1.环境治理战略选择

环境治理的战略就是对我国未来经济社会发展的整体把握和未来的筹划。我国环境治理战略应从如下两方面确定：其一，从宏观上来讲，环境治理的最终归属还是为经济社会发展以及生态环境保护服务，环境治理的战略必须体现二者的协调可持续发展特征。其二，从微观上来讲，环境治理需要解决现行治理体系的弊端，环境治理战略必须体现多中心协调共治的全球治理发展趋向。落实该总体战略，一方面要摆正经济发展与生态环境保护之间的互动关系，认识到在当代国际及国内经济新常态大环境下，与绿色发展相背离的经济数字增长是没有实质意义的，必须通过制度创新与环保产业技术创新，在经济发展与低碳环保之间找寻到二者可持续协调前行的条件设置，实现经济与环保双赢的良性互动；另一方面，要紧抓治理的效率及科学性命题，调动多元参与方的热情与动力，实现多中心治理的长远目标。

2.环境治理结构优化

治理结构是治理制度的上位概念，是理清杂乱无章系列制度的脉络，并可从治理结构中抽取治理的主体要素。单中心治理的低效率及失灵已经成为立法者及学界的共识，改变单中心的垂直化治理(行政管理)结构走向多中心共治的扁平化(包含行政主体在内的多元主体参与)结构势在必行。并且，我国不同省份与不同省份的城市之间长期以来形成的行政区域，阻隔了区域之间在环境治理问题上的联合协调，更为关键的是，环境的空间性、地域性特点使得行政区划与环境影响和保护的范围不一致。有鉴于此，环境治理的结构除了以治理主体为主线的治理结构(即组织结构)布局外，还应考虑以自然资源生态系统比如水文单元的流域作为空间单元进行分区治理(空间结构)，从而解除我国目前环境治理中以省域为界限各自为政的桎梏，有效统筹流域内环境资源能源的整体管理，促进各区域协调联动。

就治理的组织结构而言，政府、市场与民众是掌控环境治理的三驾马车，同时也构成了我国环境治理的总体组织结构元素。一方面，需要协调并理顺政府、市场与民众三方的良性互动关系，形塑比例协调的治理结构，避免政府权力配置失当、市场激励与民众参与度不足的局面形成；另一方面，要注重各单元制度的建构或外围环境的培育，比如在完善市场类法律制度的同时，必须同时培育我国的市场经济氛围及厚重的市场经济土壤，完善民众参与的法律制度，培育民众崇尚法律、敬畏自然的思想理念。就治理的空间结构结构而言，应当在组织结构形成的基础上，考虑以生态系统为单元进行整体治理，生态系统的确定可以相对完整、边界清楚的区域为标准，也可以流域、地下水等自然水文单元为标准[11]。

3.环境治理制度整合

结合麦肯锡7S环境治理模型的组织结构，根据中国环境保护管理主体和手段，可将环境保护制度划分为三种类型，分别是环境管制制度、环境经济制度和社会互动制度。这里的环境管制制度，即以政府为主体，使用行政强制手段进行环境保护的制度体系；环境经济制度，即以市场为主体，主要采用市场手段进行环境保护的制度体系；社会互动制度，即多元主体互动、多种手段并用进行环境保护的制度体系。需要针对上述上三种制度类型的制度目标、实施风险、社会效果等方面进行解剖分析[12]，并结合我国经济社会发展规律、环境资源变化规律，优化组合不同制度分类，进而建构一套制度间相互配合协调、衔接周延、高效运行的中国环境治理制度体系。具体来说，在政府环境管制制度体系中，需要反思并重构我国的行政审批、行政控制、行政检查、行政调查、行政处罚等制度，并着力构建重点区域和流域统一执法机构或联防联控机构[13]；在环境经济制度体系中，需要反思并重构环境资源产权制度、排污权交易制度、环境责任保险制度、环境金融制度、环境费税制度、企业环境信用制度、环境污染损害国家补偿基金制度[14]等；在社会互动制度体系中，需要反思并重构公民环境权制度[15]、环境诉讼制度、公众参与激励制度、自主协商制度、环境教育制度等。在反思并重构不同种类的制度时，应当确立统一的制度目标，构建结构合理、层次明晰的制度体系[14]，同时健全相关制度沟通机制和实施程序。在环境保护制度结构体系设计中，要特别强化系统研究，既要注重环境保护制度体系要素及其关系，也要注重制度组合与执行力研究，尤其应注重分析制度体系在不同发展阶段的演变规律，探寻制度的应然样态。

(二)中国环境治理体系的软件制度建构框架

软件要素是中国环境有效治理的内部动力，包括共同理念、治理人员、治理风格和治理技术，其中，共同理念是中国环境治理的核心要素，治理人员要架构多元治理主体的具体权利义务和协同治理参与路径，治理风格应呈现从行政管制型到公共服务型的特征，治理技术要重点建构环境治理技术创新的制度安排。

1.确定环境治理的共同理念

理念即观念，是人们对事物表象或客观事物内在规律性的高度理性概括。党的十八大报告提出了“五位一体”的建设方略，把生态文明建设放置到了突出地位，并且要求在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面及全过程中考虑并尊重生态规律。生态文明内在的哲学理性实质是要尊重非人生命体的生态理性，坚持人与生态系统的一体化、整体性协同发展。麦肯锡7S模型的七大要素架构的哲学基础是系统论和整体控制论的哲学和方法论，潜含着一体化、整体治理的内在逻辑。在生态文明建设的背景下，我国未来的环境治理环保立法应当充分考虑生态系统的基本规律及生态系统承载能力，确立生态理性及整体保护的理念，合理配置国家及地方和区域立法资源，并且完善相应的环境保护法律制度，法律规范的制定、执行和遵守都应当着意于人与自然和谐共处的客观要求，体现一体化整体治理的理念。同时，从长远来说应当注重将生态理性及整体保护的理念融入我国的法治文化建设，通过长期、科学、持续、长效推进生态理性和整体保护治理理念，使其成为我国法治文化的核心内容。

2.提升环境治理人员治理绩效

多中心环境治理要求政府、市场、民众的社会关系多元化，找好三者各自的角色分配及功能定位，形成治理人员良性架构并良好运行的人员构成系统。

首先，应当提高政府环境治理的效率。提高政府的治理效率，关键是要保证地方治理机构执法的独立性。具体的做法有二：一是变革目前偏向于地方行政区划式的治理体制，向以跨区域垂直式治理体制转变。垂直式的治理机构设置能够弱化地方政府对治理机构治理的干扰，使治理机构精力集中于业务研究。同时，应遵循“扩省、缩市、强县”的思路进行环境治理机构改革，即增加省级机构数量，减少市级机构数量，加强基层机构建设，这样的机构设置能够较大程度上弱化地方政府干扰。目前正在进行的环保行政管理机构的垂直改革试点遵循的就是这个思路。二是强化环保部对环境的监测力度，惩罚措施应与地方经济发展措施挂钩。如果建立垂直化监管模式的成本大于其收益，环境治理体制也可以不发生改变，维持现有的模式，但要加大中央政府对地方政府官员的环境考核指标权重，或者将环保部对地方政府的环境治理不力的惩罚措施同其经济发展目标相结合，也能起到良好的作用。比如，目前环保部如果判定某地环境保护不达标，则该区域的环评限批。这一措施将大大弱化地方政府庇护当地污染企业的动力。

其次，应当提升公众参与环境治理的绩效。这里的公众是一个涵盖污染企业、社会组织和普通民众在内的广泛概念。具体的途径如下：一是强化公众参与环境治理的权利。权力(利)配置是公众参与环境保护的深层推进机制和长效机制，赋予公众环境权是公众有资格参与环境保护的基础。二是弱化地方政府与污染企业的合谋基础。共同的利益和信息不对称是合谋实现的关键条件。因此，中央政府可以绕开地方政府，通过完善环境监管制度敦促企业对环境信息进行披露，同时，加强环保部门、证监会对企业环保信息披露的责任约束，增加企业环境信息披露不充分的政治成本，敦促企业加大环保信息披露，走上清洁生产道路[15]。三是拓宽公众参与渠道，落实公众的诉求。目前，公众参与环境保护的形式多样，如座谈会、听证会、问卷调查、电话访谈等，应鼓励构建专家支持的环保社团，使公众诉求更具专业性和针对性。四是积极探索第三方专业技术机构参与环境治理的途径、方式和方法[16]。

3.确立环境治理风格

从管理到治理的转变，一方面表明了参与环境保护主体的多元化，同时也体现了环境管理风格的转变。治理体系的现代化要求政府从传统的生硬管理风格向公共服务型的治理风格转变。具体措施如下：首先，探索部分领域区域一体化管理模式，落实新环保法提出的联防联治新举措。其次，转变政府职能，加强政府的环境服务功能，具体就是依法确认环境公共服务在政府职能中的主导地位，划分整体管理与地方政府以及地方政府各职能部门之间的职责分工，加大对政府基本公共服务的投入，逐步解决地方财力与环境服务不匹配、政府间转移支付不够规范和透明的问题；推行以环境公共服务为内容的政府机关绩效管理改革，落实《政府绩效考核管理办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》等规章制度，强化公共服务问责制；改变过去政府与政府之间缺乏交流和联系、彼此孤立的现状，利用各类互联网网上服务平台，实现政府各职能部门之间、各工作机构之间、政府工作人员之间的相互联系与反馈机制，实现信息公开与共享，实现政府管理流程再造，建设各个区域环境管理的无缝隙对接。

4.创新环境治理技术

保护好生态环境，必须依靠环境治理技术创新，技术创新需要通过激励措施激励科研机构及企业和科研人员投入到技术创新中来。首先，要提高科研人才的待遇，加大对科研人才的投入，确保科研人才队伍的稳定性和持久性，从而带动科学技术的整体良性发展。其次，要对科技人员创新的技术成果进行资本化管理[17]。科技人员与其所属单位可以通过合同的形式约定奖励、报酬的方式和数额或者就关于技术创新成果的权属比例关系打成一致协议。同时，要健全完善科技创新的知识产权法律保护制度。比如科技创新的专利法保护制度，要注重申请前的决策分析、重视权利要求书的撰写、看准时机抢先申请等[18]；在科技创新的商业秘密保护方面，对于仿制国外先进技术所取得的未公知技术、通过“反向工程”也难以仿制的尖端技术等，应区别其不同内容分别采取不同的保护方式。另外也要注重科技创新成果商品化阶段的知识产权综合保护，比如技术产品权利化，以及对技术、工艺、产品的多角度保护等，同步完善国家的环境技术示范推广长效机制和科技信息平台建设。当前，在国家层面，环境保护部每年定期发布《国家先进污染防治示范技术名录》《国家鼓励发展的环境保护技术目录》和《中国环境技术发展报告》，这些技术在国内乃至国际都是行业的领先技术，应当在名录的指引下，加大环保专项资金用于示范和推广的比例，鼓励区域内部的企业自主知识产权研发的力度，切实发挥好政府科技服务的作用，提升区域科技研发成果的力度及示范、应用及推广的实效性。同时，应当应以互联网和大数据为技术支撑，面向公众、企业和地方各级环保部门及其他环境保护管理机关，建立统一、开放、共享的地方环境技术信息系统和平台，并逐步与国家的环境技术信息系统对接，实现环境技术信息、政策信息、评价机构及专家库信息、先进环境技术等管理体系的共享和一体化。

四、结论及展望

发端于企业管理的麦肯锡7S模型不仅关注宏观层面的战略及理念等要素，而且涵盖了微观层面的人员、技术、制度等要素，更为重要的是该模型特别强调诸要素之间的整体联系和系统效应发挥，其模型特色及优势与低碳发展时代的环境治理需求相契合：一方面，7S思维模型的系统要素配置与环境治理的系统工程内在要求相匹配，另一方面，7S思维模型注重系统内各要素的统筹安排与环境治理的制度整体系统安排相应合。

参照麦肯锡7S分析模型并立基于环境治理的内在要求，中国环境治理的硬件要素包括环境治理战略、环境治理结构和环境治理制度。其中，环境治理战略是关于环境治理目标、发展策略和发展途径的总体谋划与导向。环境治理结构包括环境治理的外在空间结构和内在组织结构。环境治理制度作为贯穿环境治理软硬件各要素的规范体系，目的在于保障环境治理战略的有效实现并在此基础上对治理结构予以优化。软件要素是中国环境有效治理的内部动力，包括共同理念、治理人员、治理风格和治理技术，其中共同理念是中国环境治理的核心要素；中国环境治理人员要架构多元治理主体的具体权利义务和协同治理参与路径；治理风格应呈现从行政管制型到公共服务型的特征；环境治理技术要重点建构环境治理技术创新的制度安排。

依据麦肯锡7S模型构建的中国环境治理体系具有系统治理的整体优势，不仅兼容了我国治理体系现代化所要求的多中心共治，同时也宏观规划了环境治理的基本战略、组织框架，并对具体治理制度进行分类重组整合，同时重视技术因素和文化因素在整个治理体系构建中的重要作用。然而，其中一些基于生态系统整体性并符合科学发展观的制度设想，比如以自然水文单元的流域作为空间单元进行分区治理，从而解除现实环境治理中各自为政的桎梏，有效统筹流域内环境资源能源的整体管理，促进各区域协调联动，还有打破割裂环境资源属性的现行环境治理组织架构，构建环境、资源、能源三位一体的治理组织结构等制度构想内容，也许还需要假以时日方可为之。

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