政府安全规制对煤炭工业生产的双重效应

2017-03-10

湖南大众传媒职业技术学院学报 2017年2期

（湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙 410000）

政府安全规制对煤炭工业生产的双重效应

粟锋

（湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙 410000）

在新能源开发技术未取得重大革命性突破前，煤炭生产工业将长期作为我国能源的重要基础产业和战略产业。目前，我国煤炭工业的生产方式、技术体系比较成熟，煤炭安全生产形势不容乐观，政府对煤炭工业生产的安全规制有待完善。政府安全规制对煤炭生产具有负面成本效应和正面补偿效应。分析政府安全规制对煤炭工业生产的双重效应，有利于完善规制体系，深化煤炭生产行业布局，优化煤炭工业的供给结构。

安全规制;煤炭生产;行业布局;双重效应

煤炭工业作为我国基础能源支柱性产业，在工业布局和产业链条中占据极端重要的战略地位。然而统计数据显示，自2001年1月1日至2010年12月31日，全国煤矿共发生事故 28509 起，死亡 47702 人。2010年百万吨煤死亡率高达 0.749，而美国同一时期的煤矿百万吨死亡率仅为 0. 03 左右，两者差距达到25 倍。[1]96巨大的反差、鲜明的对比让我们痛定思痛，进一步思考政府应当如何引导煤炭工业有序生产、安全生产。

一、煤炭工业生产需要有效的安全规制

世界上储量最多、分布最广的燃料资源是煤炭。中国是世界上最主要的产煤国。2001—2010 年，中国原煤产量总计达到 226. 15 亿吨，年均增长率 10% 以上; 原煤产量占能源生产总量的比重不断攀升，截至 2010 年已经高达77. 4%。[1]962016年12月底，国家发改委与能源局联合发布的《煤炭工业发展的“十三五”规划》指出，在我国煤炭的主体能源地位不会变化，但煤炭工业生产安全形势仍然严峻。[2]从我国能源资源禀赋和发展阶段来看，煤炭工业是保障我国能源安全的基石。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央对安全生产工作提出了一系列重要指示，安全生产不允许一丝一毫的放松：一定要始终站在人民群众的角度想问题，把重大风险隐患当成事故来对待；一定要正确认真分析安全和发展的辩证关系，决不能饮鸩止渴，以牺牲安全为代价来换取短期的发展。[3]因此，从2010年到2015年煤炭工业生产安全取得长足进步。《煤炭工业发展的“十三五”规划》显示，“十二五”期间煤矿事故年均增速为-24.2%，死亡人数年均增速为-24.5%,百万吨死亡率年均增速为-26.4%。这些数据固然可喜，但近年来各地频发的重大事故依然触目惊心，2017年2月14日娄底祖保煤矿爆炸10死3伤即是一例。当前学界对煤炭生产安全的关注大多从不同视角分析事故发生的直接原因,而且普遍从我国煤矿监管链条中的各个环节寻找解释。孙洪志、张少杰、刘继伟（2003）认为地方政府与小煤矿博弈，这种博弈机制下的行为策略选择导致安全事故。[4]赵洪光（2005）从内部、外部环境和软件、硬件装备等方面分析煤矿安全事故的直接原因。[5]较少的学者关注安全规制和煤矿生产之间的互动机制，如肖兴志（2011）认为政府煤矿治理没有考虑到安全规制在经济波动中的具体位置，进行一刀切式治理导致规制无效率。[1]98

笔者认为政府安全规制水平与煤炭工业生产效益之间是存在因果机制的。对于既定的煤炭开采条件，不同级别的安全规制水平与之对应的是不同程度的煤炭工业生产效益。这个假定如果成立，将对我国煤炭工业生产的安全规制体系制定具有参考价值。

二、政府安全规制对煤炭工业生产的影响

中国煤炭工业生产安全规制机制的逐步确立有一个曲折的历史过程。1978年实行改革开放以来，作为行政体制改革的难点和重点，中央对政府机构改革花了很大的精力。1988年，国务院经全国人大审议撤销煤炭部、石油部、核工部和水利电力部，成立能源部。1993年，又撤销能源部，恢复电力部、煤炭部并成立独立的石油、核工业总公司。1998年，再次撤销煤炭部。1999年，经国务院批准成立国家煤矿安全监察局，负责全国煤炭安全生产情况的监察，同时各地方的各矿务局具体负责煤矿安全生产及管理。总之，原有的煤炭部职能划分为三大块：一是技术板块，中国煤炭地质总局（副部级），现为国企性质的中央勘查企业集团；二是安监板块，国家煤矿安全监察局（副部级），现为国务院直属机构国家安全生产监督管理总局管理的国家局；三是规划板块，主要由国家发改委和能源局煤炭司承担。煤炭行业的安全管理体制经过上述多次改革，使我国煤矿安全监管最终形成“国家监察、地方监管、企业负责”三位一体的互动格局。理论上来说，规制是经济学对政府规制活动进行的系统性研究。煤炭工业生产安全规制是政府对煤矿企业的一种社会性规制。从现有实践来看，煤炭工业生产安全规制体系主要有两方即政府与煤矿企业。

第一,政府与煤矿企业是利益博弈的选择性行为主体。分析安全规制对煤炭工业生产的影响，其逻辑前提要借助于委托代理理论和博弈论明确政府与煤矿企业的互动策略。前述已详介煤矿安监体制既有中央政府的纵向垂直管理机构（省煤矿安监局及省分局），也有各地方政府（省市县三级安监局）负责对地区各行业安全生产行政监管,其中包括对煤矿行业安全生产情况进行监管。[6]中国这种委托监管的煤炭生产安全规制体系中，中央政府着重于追求集体财富的最大化，人民生命财产自然包含在内，因此其对代理方地方政府的考核标准偏向于产业发展和安全生产。而周黎安（2007）的研究显示地方政府执政所面临目标是多元化的，具体表现在晋升锦标赛中的地方官员只关注能够被考核的指标，而对不在中央政府考核范围或者不易被测度的后果不予重视。[7]事实上，地方政府基于理性经济人的视角会通过能给自身带来最大利益的途径来完成中央政府设置的考核目标。

换言之，国有煤炭企业更容易受地方政府控制成为地方政府自身谋取利益的工具。中央政府与煤矿企业的信息不对称性远大于地方政府，煤矿企业作为被规制方，对于中央政府和地方政府的规制政策会选择性执行。“中央政府——地方政府”与“地方政府——煤矿企业”，是两组直接联系的监管链条。当没有安全事故发生时，地方政府与煤矿企业结成短暂的利益同盟，实行弱规制，中央的安全规制没有被彻底执行，仅是走过场。当安全事故发生后，中央政府与煤矿企业的信息不对称状态被打破，地方政府与煤矿企业的利益同盟随之解体，地方充当“救火队员”对当地煤矿企业实行强规制，当地煤矿行业甚至都被“连坐”。因此，必须走出“弱规制——事故发生——强规制——事故平息——弱规制”的死循环。能否找到一个最优规制水平，而非极端的强规制、弱规制是提高煤炭工业安全生产效益的关键。

第二,安全规制对煤炭工业生产具有负向激励效益，即成本效应。煤炭业的安全生产设备有着投资大，专用性强的特点。信息完备情形下政府采取严格的安全规制措施，意味着煤矿企业将花费更多的安全生产成本，挤占了可用于挖掘生产的资金。此外，在安全生产事故发生后还会进一步增加企业的安全生产负担,一方面是受到来自监管部门的重金罚单,另一方面是安全事故引起的停产整顿。因此，受严格安全规制的煤矿企业面临着安全生产带来的沉重负担，引起运行和投资成本增加。

第三,安全规制对煤炭工业生产具有正向激励效益，即补偿效应。煤矿企业在市场经济体制下追求利润最大化，在面临安全规制时，为了控制安全事故发生率，通常会采取两种方式:一是企业可以通过加大安全生产运行成本，提高生产技术的安全性，称为安全规制的“技术进步效应”;二是企业可以通过改良生产工艺，提高企业的生产率。企业被迫通过改进生产工艺以提高安全生产能力，减缓或抵消政府安全规制给企业增加的安全生产成本，这种影响称为安全规制的“创新补偿效应”。[8]不难发现这种情况下生产中的安全成本尽管增多了，但由于生产工艺的改进，企业收益得到提高，这些收益可以抵消支付花费的安全生产成本。

第四,以负向激励为主，正向激励为补充的规制趋向。在煤炭安全生产规制体系中，正向激励主要利用资金补贴和税收工具，即税收减免、退税、税收豁免、税收抵免、加速折旧、延期纳税、税率优惠等。而负向激励包括各种形式的处罚措施,主要有行政处罚、法律处罚，如降职、处罚金等。综合运用这两种激励组成规制工具，这种规制工具的强度将直接影响煤矿企业对于安全生产的投资。目前对煤矿安全规制强度的测量，主要从国家颁布法律法规的数量，煤矿安全成本和基础设施的投入，煤矿资产增量来选择相关指标。正由于现有研究对安全规制强度的测度未达成一致，单纯地运用一种指标（尽管此指标具有很强的合理性）来代表煤矿的安全规制强度就难免会得出带有偏差的结论。因此，煤炭工业生产安全规制强度的测量还需要建立数据模型来实证检验。没有争议的是当政府对避免安全生产事故的期望越强烈，就越倾向于使用更多的负向激励，加大对安全生产事故的惩罚力度。由于煤炭生产的特殊性,生产安全事故的发生具有偶然性。因此对安全生产事故政府加大惩罚，更多地使用负向激励，从而倒逼煤炭企业提高安全生产投资。

三、政府对煤炭工业安全生产的规制新趋向

各地区煤炭的资源挖掘情况和资源禀赋不尽相同，中央政府与地方政府的目标一致程度也有差异。通过理论分析，政府安全规制对煤炭工业生产的影响具备双重性，以负向激励为主，正向激励为补充综合运用激励手段形成规制工具，对各个地区（省区）煤炭企业实行分类控制的规制策略，有利于进一步完善规制体系，深化煤炭生产行业布局，优化煤炭工业的供给结构。

第一,完善分类控制规制体系。结合全国煤炭资源分布情况和煤炭工业“十三五”规划，目前国家煤炭工业发展战略是压缩煤炭资源枯竭的东部、限制开发强度大的中部和东北部、优化资源丰富的西部。东部地区由于开采条件复杂，生产成本高，安全规制应当加大负向激励，增加规制强度，逐步压缩生产规模。中部和东北地区的煤炭接续资源多在地底深处，投资边际效益降低，因此从严控制接续煤矿建设。西部地区，开采条件好，安全规制应多用正向激励，给予煤炭企业安全设备资金支持，加大资源开发力度。

第二,深化煤炭生产行业布局。突出安全规制的补偿效应，助力煤炭企业提高安全生产工艺。各个主要产煤区结合自身实际和区域产业优势，协同联动，加强对外送电通道建设，配套建设一体化煤矿，变输煤为输电。有资源和技术优势的企业，推进煤制油、煤制天然气、低阶煤分质利用(多联产)、煤层气利用等相关产业建设。同时进一步建设配套煤矿，以满足煤炭深加工行业的用煤需要。

第三,优化煤炭工业的供给结构。实施“绿煤”战略，以经济新常态为转型契机，以政府安全规制为抓手，推进煤炭工业供给侧改革。淘汰落后产能，淘汰落后和非正规采煤工艺方法，大力调整生产结构，加快关闭灾害严重煤矿，实行低效率高污染煤矿退出机制，提高安全生产水平。统筹全局，分批次对各地区矿井进行产能适度释放，促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用，坚持做大煤、延伸煤、转化煤、拓展煤，助力提升煤炭经济运行质量。

(责任编辑远扬)

[1] 肖兴志,陈长石,齐鹰飞.安全规制波动对煤炭生产的非对称影响研究[J]. 经济研究，2011(9).

[2] 贺佑国,叶旭东,王震. 关于煤炭工业“十三五”规划的思考[J].煤炭经济研究，2015(1):6-8.

[3] 习近平,把重大风险隐患当成事故来对待[J].劳动保护,2016(8):10.

[4] 孙洪志,张少杰,刘继伟.小煤窑行为策略博弈分析[J].辽宁工程技术大学学报:社会科学版,2003(6): 43-44.

[5] 赵洪广,王爱国.当前我国煤矿安全事故原因浅析[J].煤炭经济研究,2005(1):72-73.

[6] 祝鹤. 煤矿安全规制对煤炭产业所有制结构的影响[D].大连:大连理工大学,2010.

[7] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007(7):36-50.

[8] 蒋伏心,王竹君,白俊红.环境规制对技术创新影响的双重效应——基于江苏制造业动态面板数据的实证研究[J]. 中国工业经济,2013(7):44-55.

C935

1671-5454（2017）02-0082-04

10.16261/j.cnki.cn43-1370/z.2017.02.021