基层检察机关内设机构整合改革之设想

□刘彩娥，谭新民，张青松

（1．湖南省通道侗族自治县人民检察，湖南通道418500；2．湖南省人民检察院，湖南长沙410001；3．湖南省泸溪县人民检察院，湖南泸溪416100）

基层检察机关内设机构整合改革之设想

□刘彩娥1，谭新民2，张青松3

（1．湖南省通道侗族自治县人民检察，湖南通道418500；2．湖南省人民检察院，湖南长沙410001；3．湖南省泸溪县人民检察院，湖南泸溪416100）

从基层检察机关内设机构整合改革和的必要性和基本遵循出发，建议从五个方面整合检察机关内设机构：设立反贪污贿赂局，整合反贪污贿赂局、反渎职侵权局、预防科以及林检科和监所科职务犯罪案件侦查职能；设立刑事检察局，整合侦监科、公诉科、监所科和林检科的侦监与公诉职能；设立民事行政检察局，整合民行科、以及林检科行政执法监督职能；设立案件管理局，整合案件管理中心、执法状况考评办公室、检务督察办公室、检委会办公室等职能；设立检务保障局，整合办公室、行政装备科、人民监督办公室、技术科职能。

基层检察机关；内设机构；整合改革

一、基层检察机关内设机构整合改革的必要性

与经济发达地区相比，L县检察院作为少数民族地区基层院，执法办案业务总量相对来说不多，机关人员数量偏少，而在内设机构设置上却长期坚持全省同一标准和模式，造成机构设置过多、职权配置不完善、名称不统一、职能交叉重叠、办案力量分散等弊端，严重影响了检察机关法律监督职能的充分发挥，不能很好地适应少数民族地区法治建设和检察工作，凸显对内设机构进行职能归并和有机整合的重要性和紧迫性。

（一）内设机构设置职能交叉重叠，影响检察职权行使的整体发挥

通过对现有内设机构职能的梳理，该院各科室职能交叉重叠的地方特别多。职务犯罪侦查职能分散行使，如林检科、监所科享有侦查职能、批捕职能、起诉职能，影响侦查职能和其他法律监督职能的严肃性和权威性。以L县检察院反贪局、反渎局为例，贪污贿赂罪和渎职侵权罪，虽然犯罪类型不同，但侦查工作的程序、手段和主要内容却相同，且贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪相互交织错综复杂，实践中反贪部门线索多，查案缺人手，渎职侵权部门案源少，有力无处使，遇到涉嫌贪污贿赂、渎职侵权犯罪的案件，通常分别立案侦查，不仅造成重复讯问取证、浪费司法资源，而且两个部门之间容易造成力量内耗，不利于统一调配侦查资源，削弱侦查权的行使。同样，在综合管理部门也存在职能交叉重叠的现象。

（二）内设机构设置数量过多过细，影响有限检察资源的优化组合

由于内设机构设置过多，检察干警被分散至各个科室，过多的机构和有限的人员之间的矛盾日益突出，导致部分机构人员严重不足，不可避免地出现“一人科”、“二人科”，甚至出现“无人科室”，难以有效履行检察职能。一些业务能力强的干警往往跨几个部门兼职，跨部门之间人员频繁抽调，导致办案力量薄弱，有的干警忙闲不均，有的部门相互推诿扯皮。L县检察院现有19个内设机构，按实有在岗45人（其中1人为职工，从事司机），除去8名院领导外，平均每个科室只有1．9人。实践中，人员不足的问题都是通过兼职或者合署办公的方式来解决。

（三）内设机构设置过于“行政化”，影响检察干警的工作热情和专业养成

受“官本位”思想的影响，长期以来内设机构的设置还承载着解决人事编制、增加干部职数、提高干警待遇的“功能”。正因为如此，内设机构设置在领导职级、职数、编制等方面也存在较大差异。该院只有反贪局、反渎局、政工科三个部门明确为副科长级，而其他科室均为科员级，严重影响了干警工作的主动性和积极性。加之，由于科室过多容易造成“官多兵少”。不仅如此，一些具有较高专业水平的检察官经提拔之后，通常无法继续留任在业务部门工作，造成专业人才浪费，影响检察官职业化、专业化的养成。此外，层层请示汇报的办案审批制，有违司法的亲历性，容易造成集体负责却无人负责的“怪圈”，最终导致办案者无决定权、决定者不办案，难以真正体现检察官的主体地位。

二、基层检察机关内设机构整合改革的基本遵循

（一）总体思路

贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央“完善司法管理体制和司法权力运行机制”的司法改革总体要求，以保障检察机关依法独立公正行使检察权为目标，以突出检察官办案主体地位为核心，以落实和强化检察官司法责任为重点，科学划分检察机关内部执法办案权限，逐步形成符合检察工作规律、检察职业特点、检察队伍管理和法律监督运行要求的组织结构、责任体制和运行机制，实现办案管理扁平化和办案组织专业化、职业化，推动检察工作科学发展。

（二）基本原则

1、坚持党的领导与依法有序推进相统一原则。始终坚持在党委的坚强领导和上级检察院的统一部署下，以遵循司法规律与检察工作特点为出发点，注重顶层设计与基层探索相结合，争取地方党委政府对改革的重视和支持，在法律授权范围内和现行制度框架下依法有序、积极稳妥推进内设机构整合改革试点，确保队伍思想稳定，实现内设机构整合改革与现行法律制度深度融合，彰显检察机关法律监督的宪法定位。

2、坚持健全组织体系与完善检察权运行机制相统一原则。坚持诉讼职能和诉讼监督职能适度分离，实行案件管理职能与案件办理职能适度分离，有效整合内设机构职能，建立符合检察职能要求的基本办案组织和司法行政管理模式，既要适当去行政化又要注意加强司法管理，积极探索检察办案组织与办案责任制、检察人员分类管理、完善职业保障相结合，减少案件层级审批，在改变司法行政化的同时不能削弱行政事务管理。

3、坚持精简内设机构数量与提升法律监督效能相统一原则。坚持问题导向，统筹职能优化，去除执法办案中的行政色彩，突出司法属性，采用“职能相近重组、业务关联合并、职能强化和承继拓展新职能相结合”的模式进行内设机构整合重组，理顺内设机构职能和人员配备，建立检察长领导下的“大部制”组织架构，对相应机构进行职能归并调整，实现机构扁平化和办案专业化。

三、内设机构整合的基本设想及职能划分

对于整合后的内设机构名称，各试点省份不一致，湖北、吉林统一称为“部”，部分地方“局、办、科、室”并存。考虑“局”没有明显的层级差别，且级别规格可大可小，笔者倾向于对业务部门以“局”命名，一则遵循司法规律，体现“检察”业务的职业特点，二则能够与不同层级的国家机关设置平行，彰显检察机关法律监督的宪法定位。司法警察大队按照有关规定实行单独序列管理，纪检监察机关按照国家有关规定设立。

（一）设立反贪污贿赂局，整合反贪污贿赂局、反渎职侵权局、预防科以及林检科和监所科职务犯罪案件侦查职能

1、设定依据：建立健全惩治与预防腐败体系，是党中央从全局和战略高度作出的重大决策，是检察机关强化法律监督、维护社会公平正义的必然要求。随着反腐败斗争形势的日益严峻，整合侦查预防资源，提高侦查预防质量和效率，既是落实党中央决策部署的重要体现，也是适应人民群众对反腐倡廉建设充满期待的必然要求。当前，检察机关的职务犯罪侦查预防工作存在一些运行体制不畅、机制不健全、职能分散等问题。考虑反贪污贿赂局这块牌子对老百姓来说深入人心，在借鉴最高人民检察院和其他改革试点院设置模式的基础上，有效整合职务犯罪侦查预防资源，倾向于将职务犯罪侦查预防部门称为“反贪污贿赂局”，其目的就是要形成“初查、侦查、预防”三位一体的反腐工作机制，促进廉洁政治建设，更好地服务经济社会发展、保障人民群众权益。

2、优劣分析：优势在于整合职务犯罪侦查预防资源，强化职务犯罪侦查预防信息收集研判，加大职务犯罪查办力度，提升职务犯罪预防效果。劣势在于可能使这一机构形成“一股独大”，如果在内部监督制约机制没有跟紧的情况下可能“用权任性”，顾此失彼，弱化职务犯罪预防职能。

（二）设立刑事检察局，整合侦监科、公诉科、监所科和林检科的侦监与公诉职能

1、设定依据：考虑报请批捕的案件和移送审查起诉的案件不多的现实情况，将审查逮捕与审查起诉职能有机整合，旨在强化侦查监督、公诉对侦查行为的引导和规制，避免割裂批捕与起诉之间的内在联系。公诉是连接侦查和审判的桥梁，具有承上启下的功能。设立刑事检察局就是要强化批捕与公诉两种职能衔接，更好地适应以审判为中心诉讼制度改革的推进，统一由公诉人代表国家对各类公诉案件进行审查起诉，出庭支持公诉。

2、优劣分析：优势在于将刑事批捕、公诉案件统一由刑事检察局行使，有利于整合办案资源，充实一线办案力量，严把案件质量进口关、出口关，提高办案效率，促进办案干警向职业化、专业化方向迈进。劣势在于侦查监督、公诉职能整合在一起，亟须加强内部监督制约和案件流程监控。

（三）设立民事行政检察局，整合民行科、以及林检科行政执法监督职能

1、设定依据：对民事行政诉讼活动实行法律监督，是宪法和法律赋予人民检察院的重要职责。全面加强对民事行政诉讼活动的法律监督，促进司法公正，既是党中央的明确要求，也是人民群众的迫切愿望。当前，执法不严、司法不公、司法腐败仍是人民群众反映强烈的突出问题，是影响司法公信力的重要因素。这些问题不仅严重败坏司法公信和法治权威，而且严重损害党和国家形象，同时也凸显加强民事行政诉讼监督的重要性和紧迫性。

2、优劣分析：优势在于整合民事行政诉讼监督资源，充实民行检察力量，把基层诉讼监督的短板接长，强化检察机关对行政违法行为和行政强制措施的法律监督，拓宽检察监督空间，延伸检察监督职能，促进整个检察工作全面发展、均衡发展。劣势在于诉讼监督职能错综复杂，在业务多或者重叠的情况下可能出现“能力不足”等问题。

（四）设立案件管理局，整合案件管理中心、执法状况考评办公室、检务督察办公室、检委会办公室等职能

1、设定依据：加强案件管理是推进检察改革的重要内容，也是检察机关强化内部执法监督的重要保障。党的十八届三中、四中全会提出，加强对司法活动的法律监督，健全内部监督制约机制。这些规定为检察机关加强案件管理和案件监督指明了方向。考虑案件管理不能包容案件督察职能的特殊性，笔者倾向于将案件管理和执法考评等职能予以整合，设立案件管理局。其目的就是要优化整合原有案件管理与检务督察的职能，对案件业务流程办理进行全程、实时、动态监控，使所有案件自受理开始直到诉讼终结，构建内部执法监督常态机制，建立健全保障公正司法的办案责任制，保证检察权运行内部监督效能的稳定性和持续性，提升案件质量和办案效率。

2、优劣分析：优势在于整合内部监督资源，充实案件管理和检务监督力量，由专人负责案件办理流程监控和执法质量状况考评，对承办人和相关业务部门进行及时督促跟踪监督，强化检察权运行监督制约机制，实现案件管理与案件办理相分离，提升司法公信力。劣势在于案件监督管理部门是一个“弱势部门”，其独立性和权威性不够，对相关业务部门的监督可能缺乏有效的制约手段。

（五）设立检务保障局，整合办公室、行政装备科、人民监督办公室、技术科职能

1、设定依据：探索建立司法行政事务管理权与检察权分离的工作机制，是党的十八届四中全会明确提出的要求。办公室、政工科、人民监督办公室均系综合服务部门，都是做人的工作，激发人的活力。检务保障局包容性强，涵盖了检务、党务、政务等各项管理职能，更能发挥智囊团的统筹协调作用，有利于优化内部管理结构，发挥检务、党务、政务保障职能，利好整合人力资源，为本院党组服务、为领导机关服务、为上级检察院服务、为业务部门服务。

2、优劣分析：优势在于优化检察资源，充实综合部门力量，建立健全综合部门与业务部门、上级机关、地方党委政府等部门的衔接机制，加强对机关人财物的统一管理，提高办公办事效率，促进党组决策执行有力，提升服务参谋水平。劣势在于检察技术部门是一项从事辅助性事务的工作，与行政事务、政工事务融合在一起，可能会淡化辅助岗位的职业特点，它们之间的界限模糊，需要科学界分。

［1］龙宗智．司法责任制与办案组织建设中的矛盾及应对［J］．人民检察，2016（11）．

［2］郑青．我国检察机关办案组织研究与重构［J］．人民检察，2015（10）．

D926．3

A

1008－4614－（2017）01－0049－03推进基层检察机关内设机构整合改革，不仅是全面落实中央深化司法体制改革的必然要求，而且是完善司法办案责任制的重要前提。本文以L县检察院内设机构运行情况为样本分析，深入分析目前内设机构运行态势和现实困境，力争提出基层检察机关内设机构整合改革的完善方案，以期为全面推行内设机构整合改革提供可复制可推广的实践经验。

湖南省人民检察院2016年度检察理论研究课题“基层检察机关内设机构设置问题研究”（XJ2016C20）的阶段性成果。

2017－2－10

刘彩娥（1968—），女，湖南邵阳人，湖南省通道侗族自治县人民检察院副检察长，研究方向：刑法学。