加强基层服务型党组织建设的对策研究

马妮　张荣华

[摘要] 加强基层服务型党组织建设是落实“四个全面”战略布局的内在要求，是实现中国梦的现实需要，是践行群众路线的必然选择，是保证党长期执政的重要举措，具有重大的现实意义。本文梳理了基层服务型党组织建设的提出和发展历程，总结了基层服务型党组织建设在实践中面临的问题及其原因，并提出了四条对策建议。一要提高站位，深化认识，从全面建成小康社会的战略高度强化服务理念；二要严明纪律，建好队伍，按照全面从严治党的要求提高服务能力；三要开拓阵地，建好平台，以全面深化改革的决心和智慧提升服务水平；四要建章立制，做足配套，依据基层治理法治化的部署实现服务常态化、有效化。

[关键词] 基层服务型党组织建设；基层党建；基层治理

[中图分类号] D267.6[文献标识码] A[文章编号] 1008—1763（2017）01—0130—05

Abstract：Of great practical significance， strengthening the construction of serviceoriented grassroots party organization is the inherent requirement of four overall strategic layouts， as well as the realistic needs of the Chinese Dream， which is an inevitable choice for the practice of the mass line， and an important measure to ensure the longruling party. This paper sorts out the origin and development of basic serviceoriented party organization， sums up the problems in practice， and puts forward four countermeasures. To improve positioning and deepen understanding，strengthen the service concept from the strategic perspective of realizing a welloff society in an allround way； to carry out strict disciplines， strive for teambuilding， and improve service ability in accordance with the requirements of strict Party selfdiscipline； to concentrate on positionpioneering， platformbuilding， and enhance the level of service with unshakable determination and wisdom to deepen reform comprehensively； to build system and supporting policies， and realize service both normalized and effective according to the deployment of the legalization of grassroots governance.

Key words：serviceoriented grassroots party organization construction； construction of grassroots party； grassroots governance

黨的十八大以来，习近平总书记多次强调，要加强基层服务型党组织建设，并提出：“要把基层党组织的工作重心转到服务发展、服务民生、服务群众、服务党员上来，使基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要”[1]。这一论述明确了加强基层服务型党组织建设的方向和要求，体现了党执政理念、执政方式的变化。对于我们党来说，如何推进基层服务型党组织建设，是当前一项重要任务。对此，本文从建设基层服务型党组织的必要性，困难问题和对策建议等方面进行了探讨。

一加强基层服务型党组织建设的必要性

（一）加强基层服务型党组织建设，是落实“四个全面”战略布局的内在要求

“基础不牢，地动山摇”，党的基层组织处在改革发展的第一线，是落实“四个全面”战略布局的前沿阵地。加强基层服务型党组织建设，是全面建设小康社会的需要，有利于提升基层治理水平，把改革发展的成果惠及广大基层群众。加强基层服务型党组织建设，是全面从严治党的需要，有利于打牢党建工作的根基，强化党的基层组织的堡垒作用。加强基层服务型党组织建设，是全面深化改革的需要，有利于党在新的执政环境下，创新基层治理战略，改进基层治理的方式与机制。加强基层服务型党组织建设，是全面推进依法治国的需要，党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用”[2]。加强基层服务型党组织建设，有利于强化服务职能，改进工作方式，切实推进基层治理法治化，提升基层治理的成效。

（二）加强基层服务型党组织建设是实现中国梦的现实需要

人民群众是历史的创造者，基层群众在改革开放的宏伟事业中作出了巨大贡献。能否让基层群众更好地分享改革开放成果，能否不断满足基层群众对美好生活的向往，能否持续保障基层群众的福祉和切身利益，是实现中国梦所必须解决的重大问题。加强基层服务型党组织建设，不仅能够通过改变工作作风、改进工作方式，提高基层党组织的服务水平和群众满意度，拉近党群、干群关系；还能够通过发挥基层党组织的战斗堡垒作用，攻坚克难，改革创新，提升基层治理的水平和成效，从收入、教育、政策支持等方面改善基层群众的社会资源占有状况，从而服务于基层群众的个人成长和事业成功，为实现中华民族伟大复兴的中国梦打牢基础。

（三）加强基层服务型党组织建设，是践行群众路线的必然选择

党的十八大明确提出：“新形势下，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。”[3]在“四种危险”中，脱离群众是最大的危险。在“四大考验”中，长期执政考验居于首位。一直以来，群众路线都是我们党的生命线。但随着党长期执政和经济社会变革，党内脱离群众的情绪和行为滋生蔓延，不少基层党组织软弱涣散，该管的事管不好，该办的事办不到，个别党员干部理想信念弱化，宗旨意识、群众观念淡薄，有的甚至以权谋私、与民争利，引起群众不满。这种状况如果长期得不到改善，势必削弱党群干群关系，动摇党执政的群众基础。加强基层服务型党组织建设，是践行群众路线，做好群众工作，保持同群众血肉联系的必然要求。

（四）加强基层服务型党组织建设，是保证党长期执政的重要举措

基层党组织和基层党员干部是党执政的组织基础。据中组部统计，截至2014年底，我国中共党员总数为8779.3万名，党的基层组织总数达到436万个[4]。宏大的党组织和党员队伍，从数量上保证了党的基层力量强大。但在当前社会矛盾错综复杂的形势下，我们党要长期执政，只靠数量上的优势远远不够，必须在质上强化基层党组织建设，更好地发挥基层党组织的服务功能。中央提出建设基层服务型党组织，是对基层党建模式的有效探索。通过建设基层服务型党组织，能够督促基层党员干部自觉改进工作作风，努力保持先进性和纯洁性，从而打牢党执政的组织基础。同时，基层党组织和基层党员发挥好服务功能，真正为群众做实事、做好事，才能够增强党对广大群众的吸引力、凝聚力，从而为党长期执政奠定广泛的群众基础。

二基层服务型党组织建设的现状分析

（一）基层服务型党组织建设的提出与发展

党的十七大明确指出：“要充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。”[5]按照这一要求，全国各地开始对基层服务型党组织建设进行探索：十七大召开不久，江苏省无锡市委就提出了打造“服务型”党组织创建意见。重庆市在2008年提出，通过落实“三项制度”，“三项制度”指基层党组织书记每周一次接待群众来访制度，基层党组织班子成员每年两次进家入户走访群众制度，群众意见定期办理反馈制度。

建立基层党组织和党员联系服务群众工作新体系。2009年2月，遵义市为推进服务型基层党组织建设，提出以构建基层服务“五大体系”为主要任务，“五大体系”是上级党组织服务下级党组织的工作体系，党组织服务党员的工作体系，党组织和党员共同服务群众的工作体系，城乡党建一体化的工作体系，党组织和广大党员干部共同服务科学发展的工作体系。努力实现“五个提升”“五个提升”指提升党组织服务功能，提升党员干部队伍服务水平，提升党内民主政治建设水平，提升基层党建工作水平，提升基层党建工作满意度。的创建目标。2010年，創先争优活动在全党全面展开，按照党中央创建先进基层党组织的要求，全国各地逐步强化基层党组织的服务功能，探索实施了网格化服务、党员干部驻村联户、搭建为民服务平台等一系列服务举措。

2010年11月，时任中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席习近平在新华社内参《遵义市创建服务型党组织创建调查》上作出批示：“贵州省遵义市创建服务型党组织，颇有新意，为履行党的宗旨意识，探索创立创新载体，请跟踪了解他们的工作情况，对有益的经验及时进行总结”[5]。党的十八大提出“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设” [3]，对建设基层服务型党组织作了概括总结。2014年5月，中共中央办公厅印发了《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，全面部署了建设基层服务型党组织的主要任务，提出了具体措施和工作要求，以发文的形式在全国全面推广基层服务型党组织建设。

（二）基层服务型党组织建设存在的问题及其原因

从基层党员干部个体来看，基层服务型党组织建设存在三方面的问题。一是主动服务意识不强。有的基层党员干部对建设服务型党组织的紧迫性认识不深，思想上重视不够，导致行为偏离要求。有的基层党员干部没有顺应形势发展及时转变思想，还认为基层党组织主要任务是执行好上级决定、管好党员，缺乏主动服务、当群众服务员的意识。二是服务作风不实。有的基层党员干部开拓进取意识不强、精神懈怠、安于现状，与群众日益增长的服务需求有较大差距。少数基层干部宗旨意识不强，对待群众态度冷漠、简单、粗暴，有的甚至搞以权谋私、权钱交易，极大地损害了群众利益。三是服务能力不够。部分基层党员干部对党的路线、方针、政策以及建设服务型党组织的有关精神拿不准、吃不透，开展工作时畏首畏尾、被动应付，真正为群众办实事、解难事少。有的党员干部创新精神不足，习惯于按老思路、旧办法开展工作，工作方式、工作措施跳不出旧框框。

从基层党组织建设来看，也存在三方面的问题。一是基层党员干部队伍结构不优。特别是偏远农村地区，一些党员干部年龄偏大、文化水平偏低、思想意识落后，不善于吸收新知识、新技术，缺乏创新意识和开拓精神，很难适应构建服务型党组织的新要求。二是基层党组织建设资源不足。一方面，农村、社区、两新组织等基层党组织没有行政管理权，很难调动社会资源。另一方面，基层党组织不是经济实体，多数农村党组织没有投资收益，再加上自筹经费能力不足，有的甚至不能保证基本的工资和办公费用。经济资源、物质条件的缺乏，客观上制约了基层党组织发挥服务作用。三是服务设施功能不全。近年来，全国各地纷纷加大投入，积极建设服务设施、服务阵地，也取得了一些成效。但由于配套设施不健全、后续维护资金跟不上等因素，致使服务设施综合服务能力偏弱，重复建设、利用率低、缺乏维护等问题较为突出。在信息化方面，欠发达农村地区缺乏设备、网络不通，大部分农村党员干部不懂电脑操作，更不知怎么上网、收邮件、发微博，信息化在一定程度上徒有虚名。

从制度机制建设来看，也存在三方面的问题。一是社情民意受理反馈机制不健全。民意诉求表达渠道不畅通，没有建立反应灵活、运转高效的表达机制，有时甚至存在失真或曲解现象。对群众诉求的处理缺乏制度化、规范化流程，处理起来随意性较大，与群众缺乏有效沟通，对反馈后不满意的诉求往往久拖不决。二是考核评价体系不健全。在对基层服务型党组织考核时，由于缺乏一套完整的考核指标体系，导致个别基层党员干部对如何建设服务型党组织认识不清晰，各项创建任务的落实，多是依靠上级领导的督导检查，无法保证基层服务型党组织建设工作全面落实。在考核评议过程中，群众的参与度比较低，没有真正实现以人民满意为标准。三是长效服务机制缺失。在实践中，各地虽然较为注重长效服务机制建设，但总体来看，依然缺乏成熟有效的规范，也没有建立一套长期管用的服务标准和制度体系，许多工作只是走过场，有时只是为了应付上级检查。

这些问题，既有思想意识方面的阻力，也有物质条件、人力因素、机制制度等方面的障碍，还有工作作风、服务方式和工作能力上的诸多不相适应。分析问题产生的根源，主要有以下几点：

其一，腐朽思想侵蚀。封建思想的长期影响，导致一些基层党员干部“官本位”思想较为严重，他们习惯于行政命令式、权威式、家长式的领导方式，与新形势下做群众工作的新要求不相适应。此外，改革开放以来，资产阶级享乐主义、拜金主义等多种思潮的侵袭，造成当前我国社会意识形态复杂，各种不良思想滋生蔓延，很容易诱导、侵蚀党员干部，导致一些党员党性淡化，服务群众意识淡薄，甚至有的走向腐化堕落。

其二，市场经济影响。社会主义市场经济的发展，使我国经济结构和利益格局发生较大变化，社会发展出现不平衡，社会矛盾较为突出。比如，社会分配不公、群众诉求得不到有效解决等，造成党员干部与群众之间的隔阂不断加深。少数基层群众存在仇官心理，对党员干部有偏见，对党开展的工作产生抵触情绪。这一系列问题，客观上增加了基层党员干部做群众工作的难度，对建设基层服务型党组织也是一种挑战。

其三，体制机制缺陷。我国现阶段处于社会转型、变革时期，体制机制方面存在一些缺陷，许多制度并不健全。在基层党组织建设方面，近年来，各级党组织制定出台了一批联系群众、服务群众的制度规定，也有效推进了基层服务型党组织建设。但由于缺少监督管理机制，一些制度出台后往往流于形式，难以发挥真正作用，有的制度执行起来虎头蛇尾，最后甚至不了了之。

其四，队伍管理不严。有的基层党组织软弱涣散，对党员干部缺乏有效的教育管理，导致党组织缺乏凝聚力和战斗力。有的基层党组织对党员干部监管过软、过宽，没有采取有力措施预防和减少党员干部的违法违纪行为。有的基层党组织对党员关怀不够，关心服务的措施也跟不上，导致党员缺乏对党组织的归属感，影响和制约了其工作积极性和主动性。

三推进基层服务型党组织建设的建议

（一）提高站位，深化认识，从全面建成小康社会的战略高度强化服务理念

理念是行动的先导，推进基层服务型党组织建设，首先要解决思想站位不高，服务理念不强的问题。部分党员干部不能真心服务群众，不能坚持“公仆”意识，不能及时破除“官本位”、“庸政惰政“等错误思想，一个重要原因是没有从全面建成小康社会的战略高度来认识服务基层群众的极端重要性。党中央提出全面建成小康社会的战略目标，重在“全面”，其着力点和难点从横向来看是在经济社会发展相对落后的区域，从纵向来看就是在基层。基层群众的福祉能否改善，基层群众是否满意，是考验我们所建设的小康社会能否配得上“全面”二字的关键所在。必须站在全面建成小康社会的战略高度上，教育引导基层党员干部牢牢树立“群众第一”的思想意识，强化服务理念，以“让人民群众满意”為标准，深入群众、了解民情、把握民意，根据群众意愿来开展各项服务工作，使服务成效真正惠及于民。

（二）严明纪律，建好队伍，按照全面从严治党的要求提高服务能力

基层党员干部的素质、能力和纪律意识，直接决定了基层党组织服务的效果。加强基层服务型党组织建设，必须按照全面从严治党的要求，打造一支过硬的基层干部队伍。一是加强基层党组织领导班子建设。建立健全基层干部选拔任用机制，采取内选、下派、公开招聘等多种方式，拓宽选人用人渠道，把德才兼备、群众拥护的党员，特别是大学生、致富能手等优秀人才，选拔进基层党组织班子。积极整顿后进基层党组织，通过撤职调整、岗位轮换、对号帮扶、驻村指导等针对性措施，督促软弱涣散党组织整改提高。二是加大教育培训力度。围绕提升党性修养、增强为民服务意识、提高服务水平等主题，通过举办培训班、实地考察学习、座谈交流讨论等方式，提升基层党员干部素质。实行基层党员干部短期交流，跨地区、跨部门挂职、任职，强化干部实践锻炼。三是强化监督管理。要坚持多管齐下，建立科学有效的权力运行制约和监督体系。要创新监督机制，重点突出村务监督委员会等基层监督机构的作用。要加大违法违纪案件查处力度，重点查处基层党员干部以权谋私、侵占挪用村集体资产等案件，为基层服务型党组织建设提供纪律保障。

（三）开拓阵地，建好平台，以全面深化改革的决心和智慧提升服务水平

基层的情况比较复杂，一是问题小但又关系到群众的切身利益，二是问题细但千头万绪。基层党组织必须以敢于攻坚克难，创新改革治理方式，努力建设方便快捷的服务平台，提高治理能力，提升服务水平。一是加强村级便民服务中心建设。通过改、扩、建等方式，建设规范化的村（社区）便民服务中心，引入劳动保障、计划生育、政策咨询、纠纷化解等服务事项，并设立便民服务代办员，对村一级无法办理的事项全程代办，让农民群众“大事小事不出村”。依托村（社区）便民服务中心，开展邮政、电信、家政、供水、供电等服务，进一步满足群众日常服务需求。二是推进网络服务平台建设。运用现代信息技术，整合现有网络资源，逐步打造覆盖县乡村三级的服务网络系统。按照服务权限，实施服务事项分层级办理，村（社区）一级能够办理的即时办理，不能办理的通过网络平台提交上一级办理，同时明确专门办理人员，规定办结时限，保证办事项目快速传递、按时办结。三是创新党员干部联系服务群众载体。运用党群“双向直通”、结对帮扶、领导干部驻村联户、社区工作日等载体，实现党员干部直接联系服务群众，帮助群众解决困难和问题，进一步加强党员干部为民服务工作。

（四）建章立制，做足配套，依据基层治理法治化的部署实现服务常态化、有效化

基层治理法治化，是党的十八届四中全会作出的战略部署。按照中央的要求，推进基层服务型党组织必须着力建设服务群众的长效机制，还要做好考评考核的配套机制，实现服务的常态化。

1.建立长效机制。一是建立责任机制。实行基层服务型党组织建设专项述职制度，通过县（区）、镇街道党委书记向上一级党委作述职汇报，落实好第一责任人责任，督促其认真履行职责。建立责任追究制度，对工作不力、服务不作为、吃拿卡要、损害群众利益的，追究有关人员责任和领导责任。二是建立民意受理反馈机制。拓宽社情民意反映渠道，探索建立网络问政平台，及时了解群众实际想法、愿望和要求，确保服务的有效性与针对性。对于群众反映的问题分类处置、及时反馈，公开相关情况，并加大对反馈不满意诉求的再办理力度。加强和改进信访工作，坚持干部定期下访、接访，鼓励党员干部深入问题多、矛盾突出的地方，排查化解矛盾纠纷，帮助群众解决合理诉求。三是健全为民服务体系。健全完善基层党组织服务群众的运作机制、投入机制、激励机制和惩处机制，细化各项服务办理制度、办理程序、办理时限等内容，把基层党组织服务的整个过程制度化、规范化。

2.配套考核机制。一是建立科学有效的考核评议指标体系。基层党组织服务效果如何，人民群众感受最深，也最有发言权，应进一步增加群众在考评中的话语权。具体来说，必须建立一套科学的考核评价指标体系，在指标中增加群众满意度占的比例，并且要让群众容易理解和掌握。二是提高群众参与范围。通过电话调查、座谈了解、满意度测评、发放问卷等方式，征求各行各业、社会各界群众意见建议，让尽量多的群众对基层党组织和基层干部作出评价，努力实现“为谁服务、由谁评价”。积极开展党员干部承诺亮诺践诺、民主评议党员、村干部勤廉双述等活动，让群众参与评议党员干部工作，建立“组织考”和“群众评”相结合的考核评议机制。三是科學运用考核结果。考核结果出来后，要在评先树优、考核奖惩上体现出差别性，对考核优秀的给予相应奖励、表彰，对考核末位的进行组织处理，从而激发党员干部推进服务型党组织建设的热情。把考核评议与问题整改相结合，针对评议中发现的问题，督促党员干部主动找差距、找不足，自觉整改提高。

[参考文献]

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[4]中国共产党党员总数达8779.3万名.新浪网[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/194232036228.shtml.2015-06-29.

[5]遵义市创建服务型党组织研究课题组.始终把服务群众做群众工作作为核心任务遵义市创建服务型党组织研究.习水党建网[EB/OL].http：//www.gzxsdj.gov.cn/gsgg/1408.html..2012-03-31.