老年人养老权益保障法律对策研究

吴国平

(福建江夏学院 法学院，福建 福州 350108)

老年人养老权益保障法律对策研究

吴国平

(福建江夏学院 法学院，福建 福州 350108)

目前，我国已进入老年型国家行列。老年人养老保障机制还不完善，主要体现在社会养老服务体系还不成熟，涉老法律不完善，法律保障、政策保障和家庭保障不到位等。相关部门应该加快立法步伐，完善养老权益保障法律制度，并强化执法保障，提升专业化服务水平等，不断强化老年人养老权益的保障机制。

老年人；养老权益；养老保障机制

我国早在2000年即已步入老年型国家行列，面对人口“银发浪潮”而急剧增加的养老需求，我国的社会养老服务体系建设显得比较滞后，养老权益保障机制也不够完善。在老龄化日趋严重的新形势下，如何强化老年人养老权益保障机制是一项十分紧迫的任务。

一、当前我国老年人群体的发展态势

本文所指的老年人是指年满60周岁及以上的公民。近年来，我国老年人群体发展变化呈现几个明显态势。第一，老年人口增长速度加快。截至2015年年底，我国 60周岁及以上老年人口已达 2.22 亿，占总人口的16.1%。[1]同时每年平均新增的老年人将达到800万。预计到 2050 年将达到 4.3 亿人。[2]这意味着我国人口平均每3人中就有一位老年人。就福建省而言，2010年60周岁及以上老年人为421万人；至2015年年底，60周岁及以上老年人已达515万人，占福建省总人口的13.41%，老年人口占比提升了将近2%。[3]第二，空巢老年人人数增多。全国老龄委办公室发布的《中国老龄事业发展报告(2013)》显示，2013年我国空巢老年人的人数就已突破1亿大关，且失独老年人和未生育子女的老年人人数在逐渐增多。[4]就福建省而言，空巢老年人、独居老年人已有100多万，占老年人口的22%，且农村老龄化程度要远远高于城镇。[3]第三，失独家庭数量庞大。目前我国失独老年人至少已达200万人，且每年还将新增约15万人。预计到2030年，我国失独家庭将达到250万个，失独老年人将达到500万人。[5]第四，失独老年人权益保障问题凸显。目前他们正面临巨大的养老、照护、医疗、心理等方面的现实问题。[5]总体上看，老年人人口越来越多，养老保障的任务越来越重。严峻的现实告诉我们：人口老龄化已给我国社会养老保障机制提出了严峻挑战。

二、老年人养老权益保障现状与问题

(一)老年人养老权益保障的现状

1.老年人养老权益的法律保障

首先，从立法层面来看。长期以来，我国从中央到地方都十分重视老年人养老权益保障问题。近20年来，全国人大及常委会、国务院及其所属部门颁布的有关老年人养老权益保护方面的法律法规和规章政策已有20余个，初步形成了以《宪法》为核心，以《老年人权益保障法》为主干，以有关法律、行政法规、国务院部门规章、地方性法规、地方政府规章和有关政策为支撑的老龄法律法规政策体系框架，为老年人养老权益保障提供了基本的法律依据。特别是我国《老年人权益保障法》《人口与计划生育法》《婚姻法》《继承法》等法律对老年人合法权益的保护均做了原则性的规定。*《老年人权益保障法》第31条第2款规定：“老年人无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由地方各级人民政府依照有关规定给予供养或者救助。”此外，各地立法机关也陆续颁布了老年人权益保障条例等地方性法规，并在我国《老年人权益保障法》修订后陆续对原有的条例办法等进行了修订并重新颁布。例如：《北京市维护老年人合法权益条例》(1991年1月起施行)、《上海市老年人权益保障条例》(2016年5月1日起施行)、《山东省老年人权益保障条例》(2015年1月1日起施行)、《陕西省老年人权益保障法实施办法》(2015年3月1日起施行)。福建省人大常委会早在1990年10月26日就公布并施行了《福建省老年人保护条例》。为了增强该条例的实用性和针对性，2016年12月22日，福建省十二届人大五次会议根据《老年人权益保障法》的新精神，审议通过了《福建省老年人权益保障条例》，2017年3月1日起开始施行。

其次，从司法实践来看。近年来，我国各级人民法院都审理过一些生活中出现的侵犯老年人养老权益的“欺老”“损老”案件(包括侵犯老年人赡养扶助权、婚姻自由权、财产所有权、债权、继承权)，甚至虐待、遗弃老年人等方面的案件，并依据国家法律和相关司法解释对案件进行了公正处理。一些地方人民法院对涉老案件优先立案、优先审理、优先执行，为老年人养老权益提供了有力的司法保障。各地司法行政机关还为经济条件比较困难的老年人提供法律援助，帮助他们处理诉讼维权问题。

2.老年人养老权益的政策措施保障

首先，从政策措施层面看。2007年8月31日，我国人口与计生委、财政部联合发布《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》(国人口发〔2007〕78号)，确立了计划生育家庭特别扶助制度(即独生子女伤残死亡家庭扶助制度)，明确了扶助对象、金额，*该试点方案规定：“独生子女死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故为止；独生子女伤、病残后未再生育或收养子女的夫妻，由政府给予每人不低于80元的扶助金，直至亡故或子女康复为止。”并在10个省(直辖市、自治区)进行试点后向全国推行。其主要内容是：对于年满49周岁独生子女死亡或者因伤病致残后未再生育或者未合法收养子女的夫妻，根据规定的条件，由政府按月给予每人每月一定数额的扶助金，直至其亡故或子女康复为止。但该试点方案没有规定扶助金之外的失独家庭(失独老年人)的养老、医疗、住房等其他帮扶措施。

2013年12月18日，国家卫计委、民政部等五个部门联合颁发了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》(国卫家庭发〔2013〕41号)。该通知对失独家庭的特别扶助金标准进行了适当提高，规定独生子女伤残、死亡家庭特别扶助金标准：城镇270元、340元；农村150元、170元。*《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》规定：“自 2014年起，将女方年满 49 周岁的独生子女伤残、死亡家庭夫妻的特别扶助金标准分别提高到：城镇每人每月270 元、340 元，农村每人每月150 元、170元，并建立动态增长机制。”

2014年1月3日，国家卫计委办公厅、中国计生协会发布了《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》(国卫办家庭发〔2014〕1号)，规定对失独家庭的扶助要做到生活、养老、健康、精神、生育“五关怀”。 此外，还要建立完善特殊困难家庭社会关怀的保障机制，并对相关工作提出具体要求。从政府对失独家庭扶助政策的不断调整优化的过程可以看到，失独家庭、失独群体养老问题越来越受到国家和政府的重视。

其次，从政府对老年人养老权益的保障措施来看，各地人民政府十分重视老年人养老权益保障工作。例如，北京市人民政府办公厅 2013年6月27日转发了北京市老龄工作委员会办公室制定的《北京市老年人社会保障和社会优待办法》，福建省人民政府于2012年10月9日颁布了《福建省优待老年人若干规定》，对老年人的就医、交通、休闲娱乐、长寿老年人补助等社会保障、社会优待事项和内容做了具体规定，使老年人感受到了国家和全社会对他们的尊敬、关爱与照顾。

再次，从以上老年人养老权益政策措施保障的实施效果来看，绝大多数老年人已实现老有所依、老有所养。主要体现在以下几个方面：一是全社会尊老敬老氛围逐渐浓郁。不论是在家庭、社区、单位、学校还是在各种公共场所，都形成了尊老敬老的良好社会环境。二是老年人的养老、医疗保险等社会保障制度得以落实并不断完善。国家对企事业单位离退休人员均按时足额发放基本养老金，已做到养老金发放的社会化，并不定期地提高养老金发放标准。特困老年人的最低生活保障制度已得到基本落实。建立健全了农村“五保老年人”集中供养体系。有的地方还对农村年满60周岁的独生子女户和双女户父母进行奖励补助。三是社会优待和社会服务广泛开展。在全国各地建设了许多敬老院、养老院、老年人活动场所，免费为老年人办理优待证，使其享受乘车、就医、进入公园或风景名胜区等免费或优待政策。有的地方还发放高龄补贴。在一些地方和单位，离退休同志、老干部积极参政议政，参加“关心下一代工作委员会”工作，参加老年大学和夕阳红艺术团、老年书法协会、老年门球协会等各种老年人文体组织活动，担任机关干部作风监督员和行风评议员等，既发挥了余热，也丰富了自己的晚年生活。许多法律援助中心对有困难的老年人诉讼依法开展了法律援助。乡镇司法所也非常重视涉老纠纷，对涉老纠纷予以优先调处，较好地维护了老年人的合法权益。

3.老年人养老权益的家庭保障

长期以来，国人传统的养老观念还是以家庭养老为主要模式，随着时代的发展和人们思想观念的转变，也出现了新变化，但城乡差异比较大。除空巢家庭、失独家庭外，在有子女的城市老年人中，不论其是否与子女在一起共同生活，绝大多数人都有一定的经济基础(如医保、养老保险金等)，因此，老年人在经济需求方面基本上能够得到满足。在尊老爱幼等传统美德的熏陶下，绝大多数独生子女都能够对父母履行赡养扶助义务。但有的家庭，由于独生子女结婚后独立居住生活、在异地工作等原因，尽管他们也会寄赡养费或者经常打电话、发微信给自己的父母，但他们在生活照料和精神慰藉(赡养)方面对父母尽的义务就比较少，老年人在该需求方面满足感比较低。而农村的情况就更不容乐观了，目前农村许多家庭中青壮年大多到外地打工，剩下妇女、儿童和老年人留守，甚至只有儿童和老年人留在家里，农村老年人得到子女生活照料和精神慰藉的机会相对就更少了。

近年来，社区养老、机构养老等新的养老服务方式已经出现，老年人养老权益保障的社会环境正悄悄地发生着变化。2015年4月24日第二次修正的《老年人权益保障法》对传统家庭养老模式作了重新定位，将“以居家为基础，社区为依托，机构为支撑” 作为构建整个社会养老体系的基础框架，以“居家养老模式”取代“主要依靠家庭养老”，同时鼓励全国专业服务机构、组织为居家养老的老年人提供必要的生活照料、精神慰藉、心理咨询、紧急救助等全方位服务。从实践情况看，我国老年人养老与权益保障需求是多方面的，养老服务走市场化的道路、实现多种养老方式并存是一个发展趋势。而政府在保障老年人权益方面的作用已逐渐弱化，是否必须寻求新的更好的方式来保障老年人权益的顺利实现，是一个值得关注与研究的问题，关键在于要转变观念。

综上，我国老年人的各种养老权益是能够得到国家、社会和家庭的重视与保障的，全社会尊老、敬老、养老的意识与氛围不断强化，绝大多数人在晚年时期能够得到很好的赡养与扶助，能够实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的目标。

(二)老年人养老权益保障方面存在的主要问题

1.养老法律制度还不够完善

第一，相关内容有所缺失。如前所述，尽管我国目前初步形成了以《宪法》为核心，以《老年人权益保障法》为主干，以有关法律、行政法规、国务院部门规章、地方性法规、地方政府规章和有关政策为支撑的老龄法律法规政策体系框架，但从总体上说，有关公民的养老权益保障的规定还比较笼统，有些内容还不够具体明确，有的规定针对性不强，还缺乏配套性的单行法规。例如，老年人养老权益的具体内容包括哪些？失独老年人、失能老年人等特殊群体的养老权益如何保障？政府有关职能部门在这一问题上的具体职责有哪些？对政府有关部门、养老服务机构在维护老年人养老权益方面的失职或者违法行为应如何界定和追究责任(即应承担什么责任)？类似这些问题都缺乏具体规定。

第二，某些规定可操作性差。如对老年人养老权益如何进行保障、老年人养老权益遭受侵犯时如何进行有效救济等问题还缺乏针对性的规定。例如，我国《老年人权益保障法》第3条第3款规定，禁止歧视、侮辱、虐待或遗弃老年人，但对实施歧视、侮辱、虐待或遗弃老年人的违法行为人、犯罪嫌疑人应如何追究法律责任，没有更为细致的规定来加以强调和衔接。

2.养老保障机制方面还不够健全

(1)老年人养老基本需求还无法得到全面有效的保障

第一，从家庭保障来说，20世纪50年代至60年代出生的这一代人，现已陆续进入老年阶段。对上而言，他们上有老。在正常情况下，一对夫妻要同时赡养四位老年人，他们应如何承担沉重的赡养父母的责任？对自身而言，他们自己将面临一个很现实的问题——自己如何养老？具体到生活中，情况就比较复杂。首先，对工薪阶层而言，虽然他们有养老金(退休金)，但在一些地方，有限的养老金(退休金)只能解决老年人的日常温饱问题。老年人常说，不怕老，就怕病。当老年人在年事已高或遇到大病大灾需要医疗、护理、康复等具体问题时，就显得很无助。对于农村老年人而言，他们所能享受的社会保障水平要低于城市老年人，其养老主要还是依靠子女。如果子女经济条件比较差而无力赡养，或者不愿意赡养老年人，农村老年人的家庭养老就缺乏有效保障。其次，就居住情况而言，有的老年人与自己的独生子女共同生活，而有的老年人的独生子女并不在自己身边，无法履行日常照料的义务。因此，有的老年人特别是空巢老年人依靠独生子女养老确有困难。再次，就精神赡养而言，现在不少老年人虽已衣食无忧，但他们渴望亲情交流和天伦之乐，尤其是与家人的情感互动、精神慰藉。但由于种种原因，近年来在我国多数家庭中，父母子女两代人之间情感沟通交流的内容和形式已悄悄发生着变化，情感饥饿症在老年人群体中普遍存在。精神赡养的缺失已成为家庭生活的新问题。

第二，从社会保障来看：一方面，我国老年人养老权益保障的社会成本在不断加大，即“未富先老”的国情使政府的压力越来越大，尽管政府采取了一系列新举措，不断加大政府保障投入，包括建立社会保障基金，制定延长退休政策，实施事业单位养老金个人缴费改革，全面放开“二孩”政策，甚至制定政策鼓励海内外民间资本投资举办养老机构等，仍然满足不了日益增长的老年人养老权益保障的需求。另一方面，目前政府对老年人权益保障还仅限于国家民政部规定的优抚、低保、“三无”“五保”老年人等民政救助对象，没有涵盖全体老年人，特别是没有关注失独老年人、孤寡老年人、失能老年人、半失能老年人等群体，而这些老年人几乎没有依靠家庭实行养老权益保障的可能性，更迫切需要政府的公力救助。

(2)老年人权益保障需求的多元化与社会养老服务的不完善之间存在矛盾

目前，随着社会的发展进步、人民群众生活水平的逐步提高，人们的平均寿命有所延长，老年人群体日益庞大，但由于经济收入水平、社会公共资源配置和养老观念上的差异，不同的老年人群体和个体对物质和精神权益保障的需求也呈现个性化、多元化特点。而一些地方政府面对发展迅猛的老年人养老权益保障的现实需求与发展趋势还没有充分的应对措施，表现如下：为老年人养老权益提供保障的能力不足，其所提供的养老服务相对滞后和单一，选择余地小，而具有市场化特征的社区养老、机构养老等新的养老服务方式和社会福利在实践中还很不完善，且各地建设与发展水平也不平衡，与人民群众养老需求不相适应。

(3)老年人权益保障执法还未能及时到位

首先，立法不完善导致有关部门在执法工作中经常遇到无法可依的难题，使老年人权益保障无法落实到位。其次，个别政府职能部门不依法履行职责，例如不按时或足额报销医药费或不按时足额支付医药费等，致使老年人的医疗或者生活受到严重影响。再次，由于执法观念上的偏差，一些工作人员认为赡养扶助、家产分割、老年人再婚等家事属于“个人私事”，不是自己职责范围内的事情，或者认为“清官难断家务事”而不愿管或者互相推诿，导致一些家事纠纷得不到及时有效的处理。

三、强化老年人养老权益保障的法律对策

随着我国老龄化时代的到来和养老问题的日益凸显，老年人群体的养老权益保障问题应当受到国家和社会的高度重视。特别是针对我国老年人养老权益保障方面存在的具体问题，加快立法步伐，建立符合中国国情的老年人养老保障机制，全面强化老年人养老权益保障是一项十分紧迫的重要法律任务。

(一)高度重视老年人养老问题

第一，要大力宣传中华民族传统美德。要在全社会大力弘扬“尊老、敬老、爱老、护老”道德风尚和思想观念。老年人曾为国家、社会和家庭做出了很大的贡献，现在，由于身体健康状况的原因，已慢慢退出职场，其在社会和家庭生活中居于明显的弱势地位，他们更需要全体社会成员的关怀、关爱和关心，为他们老有所为、老有所依、老有所养、老有所乐创造条件、提供帮助。

第二，要高度重视老年人养老问题。我国已步入老年型国家行列，老年人作为国家公民，依法享有公民的普遍性权利，同时，由于老年人群体自身的特点，其在社会中往往处于比较弱势的地位，因而法律既保护其作为社会公民所享有的普遍性权利，又保护其所享有的特殊性权利，特别是其养老所涉及的各方面权益及权益保障问题，确保所有的老年人都能够安度晚年。

第三，要关注老年人群体的特殊权益保障问题。对于绝大多数老年人而言，由于其年龄逐渐增大，身体机能减退，接受新知识与新信息的能力明显弱于一般社会群体，其社会参与能力和参与度也明显小于中青年人，[6]因而很容易被边缘化，同时，其自我维权的意识和能力也逐渐减弱。因此，各级政府都应当注意根据老年人群体的自身特点和实际需求，建立科学有效的保障机制和专门的工作机构，采取更有针对性和便捷的措施来保障老年人群体的合法权益，特别是其养老权益的法律保障问题。

(二)完善养老保障机制

地方各级政府应当重视新型社会保障和养老服务体系的建设。一是在全社会倡导科技养老、健康养老、快乐养老、生态养老等科学养老理念。同时，也要提高老年人的权利意识、法律意识、自我保护意识，推进养老观念和维权观念的转变。二是要进一步完善和健全城市社会养老保险和医疗保险体系，将符合条件的老年人全部纳入最低生活保障范围，全面推进城乡困难群众医疗救助和农村新型合作医疗救助及大病医疗救助制度，逐步提高城乡最低生活保障水平；加快建立农村最低生活保障制度，积极进行农村社会养老保险制度试点工作，进一步完善现行农村“五保”供养制度，[7]以全面建立和完善我国老年人社会保障体系。在此基础上，从制度上消除因公务员、事业单位和企业职工等不同职业身份而产生的退休待遇上的差别，并在全社会实现城乡一体化，即对所有老年人实行统一社保和统一医保制度。三是实行家庭养老、机构养老、社区养老和互助养老(如成立老年志愿者互助养老小组、组合养老、集体养老等)等多种养老方式，积极探索新的先进养老模式，以满足老年人群体多元化、个性化养老的需求。四是大力引导和推进养老服务产业的健康稳步发展，降低准入门槛，拓展服务内容，积极鼓励和引导民间(社会)资本进入养老服务产业领域，以实现养老服务的多元化，弥补政府公共经费支出方面的不足，尤其是农村老年人公益事业发展中的资金短缺问题。有条件的城市和农村，可以分别进行“医养一体化”养老院试点和集体养老试点(即由民间组织、私营企业或者子女等与村委会共同出资建立村级养老院)。五是参考国外有关国家的经验和做法，结合我国实际情况，建立与现行医保制度相配套的护理保险制度，以缓解高龄老年人、空巢老年人、失能老年人和失独老年人在日常生活照料和康复护理经费方面的压力。[6]88六是探索建立子女赡养的激励机制。建立劳动者带薪休假制度，鼓励劳动者与父母共同居住或者就近居住，并为随子女迁移的父母提供同等养老服务(包括同城医疗和社会服务等)。七是要重视精神养老问题。要逐步创造条件，在相关养老院、福利院和社区建设适应老年人精神需求的文化娱乐设施，丰富其精神生活。支持老年人上老年大学。组织志愿者定期到老年人比较集中的地方进行结对子帮扶活动。特别是对高龄老年人、空巢老年人、失独老年人等特殊群体要有针对性地进行有效的专业服务，给他们送去社会的温暖和关爱。要鼓励老年人多走出家门，多参加社区活动，多结交朋友，发挥其自身主观能动性，增强他们的精神幸福感和归属感。

与此同时，政府的各职能部门应当各司其职，互相配合，为老年人养老提供全方位的服务和保障。例如，政府社保部门应当根据我国多种所有制经济长期共存的国情，积极探索我国城乡私营经济、个体经济从业人员、城镇无业老年人和农村老年农民等群体的养老金和社会救济等养老保障机制的解决路径，以扩大基本养老保险覆盖面。医疗卫生部门应当积极探索老年人医疗救助具体办法，以完善老年人就医条件，逐步解决经济困难老年人群体的“老有所医”之道。[8]各街道、社区也应当积极配合政府有关部门，协助做好所在街道、社区老年人养老服务与保障工作，落实政府对老年人的各种优待政策。

要消除对老年人就业歧视心态，对于身体健康、精力充沛的老年人，应当允许他们自主自愿参加一些力所能及的工作，为老年人社会活动权和自我发展权的实现创造良好的条件和保障。老年人就业不仅能够减少社保开支，同时也能为社会创造出更多的社会效益和经济效益。

(三)健全养老法律制度

1.进一步完善老年人权益保障法律体系

《老年人权益保障法》是我国保护老年人权益的基本法律，未来立法应当以该法为核心，逐步向外拓展和延伸，建立具有中国特色的老年人权益保障法律体系。除完善我国《老年人权益保障法》或制定《老年人权益保障法》实施细则或条例外，还要通过深入调研论证和科学规划设计，分批制定《老年人福利法》《失独老年人权益保障法》《老年人医疗保障法》《老年人护理保险法》《老年人终身教育促进法》《老年人弹性退休法》《禁止歧视老年人法》《老年人救助法》等一系列配套法律，形成一个理念先进、内容全面、保障有力的老年人权益保障法律体系。

2.进一步健全老年人养老保障法律制度

要通过系列立法，对作为一般自然人和作为老年人所享有的人身权、财产权进行全面梳理。同时，根据老年人养老权益保障的重点内容，全面规定老年人养老保障的主体、内容、措施、救助途径和法律责任。特别是要根据目前存在的薄弱环节，明确规定以下内容：一是老年人养老涉及的人身和财产权益的内容，进一步明确老年人依法对其财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利。二是各级政府在养老保障方面的主管责任。即明确作为老年人养老权益保障责任主体(执法机关)及其工作人员在维护和保障老年人权益方面的责任，并规定其工作失职或者违法行为所应承担的法律责任和查处追责机制。同时，对失能老年人、失独老年人、空巢老年人、农村留守老年人特殊老年人群体的托底保障、禁止年龄歧视、老年人就业后福利待遇保障和解雇保护等问题做出明确规定。[9]三是老年人养老权益遭受侵犯时的法律救济制度。即细化对虐待、遗弃老年人和残害、侮辱老年人等其他欺老、损老行为的法律责任和相应的救济机制。四是赡养义务人对老年人的赡养扶助义务。首先，要突出子女的主体责任，即子女有赡养父母的法定义务，并应确保老年人生活水平不低于家庭的平均生活水平；如果子女死亡或者丧失赡养能力，其有负担能力的孙子女、外孙子女应当承担该义务。赡养义务人不得以放弃继承权或者其他不正当理由拒绝履行赡养义务。同时，对于生活不能自理的老年人，赡养义务人应当承担照料义务；确有客观原因而无法亲自照料的，可在尊重老年人意愿的基础上，委托他人或者养老机构等进行照料。其次，要规定赡养义务人不得干涉老年人对自己的财产行使所有权，禁止虐待、遗弃、残害和侮辱老年人。再次，要规定赡养义务人应当履行精神上慰藉老年人的义务。对入住养老机构或者与其分开居住的老年人，赡养义务人应当经常前往探望。

3.完善老年人养老权益保障的地方性法规

根据各地经济社会发展的实际情况，结合当地老年人群体的特点和养老需求，逐步完善地方老年人权益保障性条例和实施细则，特别是要突出老年人生活保障、精神赡养、社会保险、医疗救助和照料护理等养老方面的具体内容。2017年3月1日起实施的《福建省老年人权益保障条例》明确规定了独生子女的带薪护理制度，即对于独生子女“年满60周岁的父母患病住院治疗期间，用人单位应当给予”该独生子女“每年累计不超过10天的护理时间”，且“护理期间工资福利待遇不变”。这一做法具有示范与借鉴价值，值得推广。同时，要建立老年人权益保障实施评估监督制度，设立相应机构负责这项工作，定期对有关单位和社会机构提供的老年人养老权益保障服务工作进行专项评估，并对社会公布。

4.加强对子女履行法定义务的监督

一方面，要通过立法建立家庭成员(子女)履行赡养义务的评价和监督制度，以强化子女等法定义务人的赡养义务。对于未与老年人共同生活且较长时间未探望老年人的，赡养义务人所在的工作单位、居民委员会、村民委员会或者养老机构有权督促其履行探望义务。老年人生活所在地的居民委员会、村民委员会或者养老机构应定期上门进行调查。被调查人包括老年人本人、周围邻居等，并将综合评分结果向老年人所在地的居民委员会、村民委员会或者养老机构和赡养义务人反馈，提出整改意见；也可以将综合评分结果向老年维权机构反馈，由老年维权机构出面进行维权。另一方面，建立赡养激励机制，鼓励子女与父母共同居住和同城居住，在遗产继承、房屋拆迁安置、带薪休假、税收减免等方面予以优先和优惠，为随子女迁移居住的父母提供同城医疗与社会服务支持。应当指出的是，由于我国长期以来实施计划生育政策所产生的少子化和人口平均寿命延长的实际情况和特点，目前在有的家庭中，六十多岁子女赡养八九十岁父母的情况逐渐增多，也称为“老老赡养”现象。在这些六十多岁的赡养义务人中，有一部分人由于经济拮据、身体不佳等原因，其本身还需要他人赡养，根本无法完全履行对年满八九十岁的父母的赡养义务。因此，需要政府予以救济或者扶持。笔者认为，对65周岁以上的赡养义务人的赡养义务，国家应当从法律上予以适当减轻或者免除，这需要通过立法途径来解决。总之，要通过完善国家相关法律和地方性法规等途径，使我国老年人基本生活保障(包括精神赡养)、医疗保险、社会福利和社会救济等方面的法律法规更加全面和完整，形成一个内容完整、相互衔接的法律体系，并得到切实贯彻和执行。

(四)强化老年人权益保障执法和专业化法律服务

一是建立健全老年人维权服务网络。在区(县)、街道(乡镇)、居民委员会、村民委员会、老年人协会等组织中建立老年人维权机构，聘请专职或兼职专业人士及时为老年人就地或就近提供法律咨询、法律事务指导、家事纠纷调解和家事诉讼代理。也可以发挥已经退休的老法官、老律师和老教授等人员的专业优势和作用，为老年人提供法律咨询与力所能及的帮助。还可以建立相应的信息服务平台，通过微信群、QQ群等形式，为广大老年人普及养老保障、养生保健知识，开展相互间互动交流，提供政策法律信息咨询服务。二是为养老纠纷案件的快速审理提供优先保障。根据养老纠纷案件的特点，为养老纠纷案件的受理和审理开辟“绿色通道”。有条件的地方，应当探索设立专业性的老年法庭或者审判庭，为维护老年人的权益提供更加专业化的司法保障。三是为老年人提供优质法律专业化服务。有条件的地方，可以在区(县)一级设立老年人法律援助中心，并在街道(乡镇)或者居民委员会、村民委员会建立老年人法律援助工作站。公证处、律师事务所可以探索养老纠纷案件的专门化、专业化服务途径(如老年人法律援助等)，并主动上门为行动不便的老年人提供优质的咨询、公证或咨询代书、见证、调解、诉讼代理等方面的服务。四是开展老年人权益保障执法专项检查。即由中央政法委和地方政法委牵头，公检法司民政等部门共同参与，定期或不定期对各地方老年人权益保障执法情况进行专项检查，总结经验，树立典型，协调解决存在的问题，使我国《老年人权益保障法》和相关法律法规的规定能够落实。

(五)加强老年人养老专项服务建设

一是加强对失独家庭和失独老年人的帮扶力度，拓宽对失独老年人的帮助救济途径，设立失独老年人疾病医疗特别扶助金，提高失独老年人扶助金标准。对失独老年人等特殊群体在维权法律服务(包括调解、公证等)和诉讼法律事务方面予以优先、减免收费和免费待遇。二是根据发达国家的经验，逐步建立与医保相配套的老年人(特别是高龄老年人、失独老年人、空巢老年人、失能老年人)护理保险制度，以缓解其生活照料与康复护理方面的经费压力，也替政府减轻压力。三是根据老年市场需求与老年服务产业发展需要，积极鼓励民间资本投向老年服务产业领域，为健康老年人提供养生保健、休闲娱乐、老年旅游、情感交流、文化生活、心理咨询、养老服务等方面的系列化、专业化和多元化的服务，专业法律服务机构和律师应为相关机构和单位及时提供优质高效的法律服务，把好事办好，全面提高老年人晚年生活的幸福指数。

[1]中华人民共和国国家统计局．2015 年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]．(2016-02-29)[2017-01-23].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html.

[2]佚名.中国老龄化加快：15%国民是60岁以上老人[EB/OL]．(2016-02-20)[2017-01-23].http://www.chinairn.com/news/20140220/164816495.html.

[3]张立庆.福建省拟立法规定：家庭成员应常看望养老机构老人[EB/OL]．(2017-01-05)[2017-01-05].http://fj.qq.com/a/20170105/005952.htm.

[4]郭士辉.朱晓进委员：关爱失独老人[N].人民法院报，2013-03-13(07).

[5]新华社.我国年增“失独家庭”7.6万个 总数达100万个[EB/OL]．(2013-03-03)[2017-01-03].http://www.chinanews.com/sh/2013/03-03/4609978.shtml.

[6]陈龙，何龙.我国老年人权益保障路径探究[J].江苏科技信息，2014(20)：85-88.

[7]张连民，张益刚.我国老年人权益保障的现状、问题与对策[J].城市发展研究，2011(3)：117-124.

[8]王洪婧，郭继志，胡善菊.老年人社会权益的法律保护研究[J].医学与法学，2015(3)：5-8.

ResearchontheLegalCountermeasuresoftheProtectingPensionRightsandInterestsoftheElderly

WU Guoping
(CollegeofLaw,FujianJiangxiaUniversity,Fuzhou350108，China)

At present, China has stepped into the aging society. The system of old-age social security still needs to be improved, whose deficiencies are indicated by the immaturity of the present system of old-age social service, the imperfection of the law concerning the elderly as well as the fact that the legal protection, policy security and family safeguard are not in place. Therefore, the relevant departments are supposed to speed up the pace of legislation, improve the law and security system of the pension rights and interests of the elderly, strengthen the security of legal enforcement and enhance the equality of professional service.

the elderly; pension rights and interests; security system

2017-03-29

吴国平(1962- )，男，福建泉州人，福建江夏学院法学院教授，发展规划与评估处处长，厦门大学、福州大学和福建师范大学硕士生导师，中国法学会婚姻法学研究会常务理事，中国民法学研究会理事，研究方向为民商法学。

D922.55

A

1674-3318(2017)04-0037-07