我国粮食收储政策的演变及其评析

郝英莉 何 菲

烟台大学经济管理学院

我国粮食收储政策的演变及其评析

郝英莉 何 菲

烟台大学经济管理学院

农业是国民经济的基础，而粮食是农业生产的主要产品，是人类赖以生存和发展的基本必需品，同时也是关系国计民生的重要战略物资，因此各国对于粮食生产均给予足够的重视。农业不可能在一个脱离市场竞争和没有市场风险的环境中形成，因此，理顺粮价和市场的关系已成共识，但调整的步骤必须要有序、稳妥，以便让农民能够逐渐综合运用多种金融工具规避市场风险，真正成为新型职业农民。

粮食收储政策；市场竞争；经营风险；宏观调控

1、我国粮食政策演变的特点

1.1 粮食政策演变具有渐进性

通过对我国粮食政策演变的历程进行考察，可以清晰地发现粮食政策演变具有渐进性的特点。就发展进程来看，从建国初期的自由购销到统购统销政策的形成，再到统购统销政策的衰落和解体，最后到粮食市场体系的建立，其中粮食政策的每一次变革，都是在前一次粮食政策的基础上实现的，都是首先对原政策的部分修正，即使是统购统销政策向粮食市场化的转变，也是在维持了两种政策同步发展的状态下实现的重心转移。当然每一个政策的出台，也是随着社会和经济发展的变化而变化的，社会在进步，经济在发展，粮食政策也应该逐步调整、逐步完善，与社会和经济发展相适应。就发展范围来看，粮食政策的演变都是在局部实验的基础上才向全国推广的。

1.2 粮食市场的开放性

纵观我国粮食政策的演变历史，粮食市场的开放性一直作为一种内在的动力，推动着我国粮食政策的演进。统购统销时期，国家主导粮食管理，粮食市场甚少，甚至在一段时间内消失。但是，粮食市场的生命力是无法用政治和行政手段抑制的。1991年以后的粮食市场化改革、1998年的“四个分开，一个完善”政策，以及2001年以后的粮食市场体系建设都说明了这一点。因此，制定适应粮食市场开放性的粮食政策，是与市场经济发展相适应的正确选择，因为只有建立一个具有开放性的粮食市场，才能适应市场经济发展的规律。

1.3 国家调控的宏观性

由于粮食又是一种公共物品，公共物品的供给单纯依靠市场是不能实现的，政府必须依靠行政手段来调节市场失灵带来的弊端，即国家必须进行宏观调控与管理，才能实现粮食市场资源的有效配置。

国家的宏观管理对于粮食资源的配置是十分有益和不可或缺的。但在我国粮食政策的历史上，我们也曾看到国家管理和粮食市场多次出现矛盾，此消彼长的现象时有发生。市场经济发展要求国家对于粮食政策给予宏观指导和制度保障，而不是通过政治、行政或法律手段的落实，对粮食市场进行直接干预。因此说国家管理粮食市场是必须的，但手段必须是宏观调控。尽管国家实现对粮食的宏观管理只是近10多年来的事情，但它却是我国粮食政策演变历史上一个十分鲜明的特点，是具有跨时代意义的粮食政策。

2、我国粮食收储政策的发展

2.1 粮食收购政策

我国在20世纪90年代末期开始的深化粮食流通体制改革基础上，2004年开始对粮食等重要农产品实行市场价格支持，主要包括最低收购价政策和收储政策，其基本机制是当市场价格低于政府制定的支持价格时，政府委托政策执行主体启动托市收购，支持粮食价格保持在一定水平，保护农民的种粮积极性和粮食生产的稳定性。粮食价格支持政策实施以来，有效调动了农民的种粮积极性，实现了粮食产量“十一连增”和农民增收“十一连快”，维护了粮食市场的稳定，增强了国家对粮食市场的调控能力，但也逐步显现出一系列新问题新矛盾。借鉴发达国家的粮食收购政策经验，2014年在东北、内蒙古和新疆启动了大豆和棉花的目标价格试点工作，以改变粮食市场“政策化”趋向。

2.2 粮食储备政策

1990年，部分粮食主产区出现农民“卖粮难”的问题，为了提高粮食主产区和农民种粮的积极性，国务院成立了国家粮食储备局，建立了国家专项粮食储备制度，重点照顾粮食调出省和地区。国家专项储备粮食，粮权在国务院，各地必须服从统一调度。粮食专项储备制度在促进粮食生产持续稳定发展方面发挥了重要作用。2000年，为了推动国有粮食企业改革，减轻中央财政负担，组建中国储备粮管理总公司，专门负责组织中央储备粮的收购、销售、存储等多项业务，对储备粮管理采取财政补助包干制。目前，我国形成了以中央粮食储备为骨干、地方粮食储备为支柱、社会粮食储备(包括企业、农民存粮)为基础的储备体系。中央储备粮是垂直管理，地方储备粮是省、市、县三级管理。

3、粮食收储发展的现状

粮食收储是维护国家粮食安全的重要内容，是政府进行粮食价格调控和保证经济、社会平稳运行的基础条件。中国是世界第一人口大国和粮食生产大国及粮食消费大国，一旦发生缺粮事件和出现粮食价格异常波动情况，将会因蝴蝶效应而引发巨大的社会震荡和风险。据此，党和政府长期以来十分重视粮食收储。

3.1 逐步建立了相对完备的粮食储备管理制度

为了保证大城市的粮食供应，平抑粮食价格和打击不法商贩，政府在从全国组织大规模向大城市调运粮食的同时，提出了建立国家“储备粮”的设想，并开始在重要城市建立粮库。至此，我国基本形成了国家粮食专项储备、地方粮食储备、社会粮食储备三大粮权归属主体的粮食储备管理格局。

3.2 粮食储备设施条件不断改善，储备能力不断增强

经过以提高粮食储运水平为目的的机械化粮库项目建设，以利用外资推动发展为目的的世界银行粮食流通项目建设和第三批国家专项储备粮库项目建设，粮食储备、运销基础设施条件大为改善，对于粮食的储存发挥了积极而重要的作用。

3.3 全面提高了粮食储存保护的科技水平

在仓储容量增加的同时，通过引进国外先进的储备粮库和粮食运输工具设计理念、粮食储运管理信息系统、技术装备、省力节时的自动化控制系统和先进适用的储粮仓型，初步形成了现代化粮食储备系统。浅圆仓、立筒仓等便于散粮装卸周转的仓储容量，己占有效仓储容量的11.9%，仓房的密闭、保温、隔热性能大大改善，储粮科技水平明显提高。

3.4 形成了较为完善的粮食储备及价格调控组织管理体系

先后成立了国家粮食储备局及省地县粮食厅(局)，挂牌命名了1300多个国家粮食储备库，建立了中央直属储备粮库，初步形成了中央、省级、地县三级储备及价格调控的组织管理体系。

3.5 形成了较为合理的粮食储备结构

首先是在储备了相应的大米、小麦、玉米三大粮食品种外，还储备了一定数量的大豆、食用植物油，形成了较好的粮食品种储备结构；其次是除在粮食主产区建立了众多的国家粮库，储备了大量的粮食外，还在粮食主销区、自给区安排了足够的国家粮食储备，形成了较好的粮食储备区域布局结构；再次是除国家储备粮食外，还鼓励粮食加工企业、粮食物流企业及农民群众建库储备粮食，形成了国家专项储备、企业周转储备、农户丰裕择机储备的不同所有制粮食储备主体结构。合理的粮食储备结构的构建，为通过库存调节有效地调节粮食供求和稳定粮食价格起到了积极作用。

4、粮食收储政策的评述

粮食收储政策会储备相应的大米、小麦、玉米等粮食品种，在此本文主要以玉米为例分析收储政策的主要内容及做法。

4.1 玉米收储政策的主要内容与做法

4.1.1 玉米收储政策的内容

一是从实施范围来看，我国玉米收储政策主要是针对玉米主产区，包括辽宁、吉林、黑龙江以及内蒙等四省区。2015年这4个省区玉米的播种面积与产量都占到全国的70%以上。二是从收储时间来看，政府收购玉米是从每年的玉米新粮上市开始到次年4月底，也就是每年玉米成熟上市的时间。这一个时间段由于玉米相对集中上市，市场价格容易出现波动。三是从执行主体来看，国家指定的中储粮总公司、中粮集团、中国华粮物流和各省区自身的储备粮企业是执行玉米收储政策的主体。同时，为了鼓励四省区之外的其他企业积极收购，国家还出台政策，鼓励一些关内的储备粮企业和粮食加工企业进行收购。四是从收购经费来看，主要来自于农业发展银行的贷款，而贷款所产生的利息以及收购以后产生的储存费用，则是从省级政府的粮食风险基金中支出，中央财政有时也会向下级政府或是中储粮公司拨付。

4.1.2 玉米收储的具体做法

一方面，考虑到市场上玉米种植成本的不断上升，在确保种植户必要的合理收益基础上，国家玉米收储价格总体呈现逐年上涨的态势，从2008年的70元/50kg上涨到了2015年的100元/50kg。考虑到实际需要，收储数量从以前的定量收购转变为不定量收购，2015年玉米收储量为5400万吨。另一方面，在玉米收储后的销售上，采取的是计算收储价加上费用的方式确定，然后再进行市场公开竞价，或者是在网上进行公开竞价。销售后产生的盈利上缴中央财政，如果发生亏损，同样由中央财政负担。

4.2 玉米收储政策的影响

4.2.1 有效促进了玉米的种植生产

玉米收储政策的出台是对农民种植玉米积极性的保护，对玉米生产的持续稳定发展起到了至关重要的作用。特别是随着玉米种植成本的不断攀升，国家玉米收储价格也随之上调，使得农民不用担心出现“种植得越多亏损越多”的问题，调动了农民的种植意愿、降低农民种植的风险，使农民敢于种植玉米。

4.2.2 有效保护了农民的合理收益

在传统的农业生产模式下，“增产不增收、谷贱伤农”等现象经常出现，而实行玉米收储政策，根据生产成本与市场价格，逐年提高玉米的收购价格，可以最大程度地保证农民不会因为粮食丰收而面临“卖粮难、卖粮贱”问题，让种植玉米的农民种粮收益得到有效保护，提高了农民的收益。2015年，全国玉米的现金收益达到72.2元/50kg，比2007年高出24元/50kg。以吉林省为例，玉米种植大户平均增收达30万元，全省玉米种植面积增长了7%。正是由于农民合理收益得到有力保护，使农户产生合理预期，农民才愿意种植玉米。而在收储政策执行之前的2004年，全国玉米市场价同比出现了7%的下滑，玉米种植所需的生产资料和其他成本，比如种子价格、农药价格以及农业机械价格，都出现了10%以上的涨幅，使得不少地区的玉米种植出现了亏损，严重挫伤了农民种植玉米的积极性。

4.3 粮食收储政策的改进

4.3.1 完善粮食价格形成机制

市场经济条件下，玉米的购销价格原则上应由市场供求关系决定，随着我国经济体制改革的深化，价格形成机制要充分发挥市场在配置资源中的决定性作用。在现行的大豆、棉花目标价格补贴试点的基础上，以国家粮食安全和农业可持续发展为政策目标，根据“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略要求，探索符合WTO规则、符合我国国情的粮食价格形成机制，构建市场导向、合理高效的粮食价格补贴制度。

4.3.2 优化粮食储备的粮权控制结构

在现有国家专项储备、企业周转性储备、农户储备多元储备格局状况下，合理确定国家储备、企业储备、农户储备的储粮比例，国家储备规模的合理把握更能够保证应急性、突发性事件发生时的粮食供应，更能够保证通过仓储吞吐平抑市场粮价。根据多年的经验，应该储备不低于粮食消费量的粮食。

4.3.3 建立健全粮食收储政策

玉米储备体系涉及粮食产业链的上、中、下游各个环节，粮食收储不仅仅是中央政府的事情，也不只是涉及储备环节，粮食收储政策的完善、创新应对粮食生产、流通等环节进行相配套的改革，以便更好地确保我国粮食储备体系的良好运行。

4.3.4 调整储备粮补贴政策

对于粮食储备从储备责任目标、储存补贴费用的来源及渠道到储备粮数量、质量的监督管理，都要有明确的政策制度和法律规范，真正形成储备粮的储备运营体系和流通管理体系，以便储备粮真正发挥功能作用。

总之，粮食安全关乎国家的长治久安和社会和谐发展，必须要妥善处理好粮食安全问题。根据中央提出的粮食安全新战略，应从多个层面上关注我国粮食安全问题。

[1]尹义坤.中国粮食产业政策研究[D].东北农业大学，2010.

[2]刘斌.我国粮食最低收购价政策研究[D].中国农业科学院，2013.

[3]孙宝民.基于国内粮食安全的中国粮食进出口战略研究[D].武汉理工大学，2012.

[4]王健.我国粮食流通体制改革中的期货市场利用问题研究[D].浙江大学，2004.

[5]刘培生.我国粮食补贴政策的绩效研究[D].云南大学，2015.

[6]罗峦.我国粮食流通体制改革研究[D].湖南农业大学，2001.

郝英莉、何菲，烟台大学经济管理学院硕士研究生，研究方向：农村与区域发展