大数据时代地方政府决策体制优化研究

唐志远

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

大数据时代地方政府决策体制优化研究

唐志远

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

大数据时代所蕴藏的海量数据价值巨大，应充分挖掘大数据的优势，着力优化地方政府决策体制，从而有效提升地方政府决策的水准。依据地方政府决策体制的具体内容，结合当前地方政府决策体制所面临的困境，提出运用大数据所具备的信息内存海量、信息种类多样、信息处理快速和信息真实可靠等诸多方面的优势，从地方政府决策体制的中枢系统、信息系统、咨询系统和监控系统四个维度出发，构建出了当前地方政府决策体制的优化路径。

大数据；地方政府；决策体制

美国决策管理大师赫伯特·西蒙(Herbert Simon)认为：“决策是行政管理的心脏”，充分说明决策对行政管理活动之重要性。行政决策活动依托于行政决策体制载体，进一步优化地方政府行政决策体制，是提升地方政府行政决策能力的重要保证，也有助于提升地方政府的治理能力。当前，我国地方政府决策体制虽日臻完善，地方政府决策水平不断提高，有效推动了地方经济社会快速发展过程中一系列矛盾和问题的解决。但从当前的实际情况来看，仍然存在一些不足，对地方政府决策能力的提升产生了消极阻碍作用，有必要充分运用大数据所具备的优势，对当前地方政府决策体制进一步优化设计，有效增强地方政府决策的科学性和合理性，从而有效提升地方政府的治理能力。与此同时，随着大数据时代的到来，极大激发了专家学者对大数据价值的研究热情，专家学者们围绕大数据的优势对政府决策开展了富有成效的研究，但将大数据与地方政府决策体制优化的具体路径紧密结合的研究相对薄弱。因而，对大数据时代地方政府决策体制优化的相关问题开展研究，具有较强的现实意义和理论价值。

一、大数据与地方政府决策体制的内涵概述

1. 大数据的定义

大数据是一个新的名词，出现的时间只有短短几年。美国自然杂志(Nature)在2008年就推出了BigData专刊，科学杂志(Science)在 2011年2月推出专刊《Dealing with Data》，主要围绕着科学研究中的大数据问题展开讨论，说明大数据对于科学研究的重要性，这激发了国内外专家学者的研究热情。相关学者对大数据的概念进行了剖析和总结，大家一致认为，大数据的内涵可以从内容上和技术上分析。从内容上说，大数据就是海量信息，随着信息技术的迅猛发展，互联网数据的价值从量变上升到质变，能够直观地呈现经济社会运行的规律特点，可以帮助政府、企业及其他社会组织提升决策的科学性、准确性。基于此，有学者认为大数据是指无法在可容忍的时间内用传统IT技术和软硬件工具对其进行感知、获取、管理、处理和服务的数据集合[1]。从技术的角度而言，大数据就是对海量数据进行采集、存储、分析、整合、控制，从中寻找大数据对经济社会发展的价值。所以，又有学者将大数据定义为：大数据是指需要处理的信息量过大，已经超出了一般电脑在处理数据时所能使用的内存量，使得工程师们不得不开放新的技术处理，使得人们可以处理的数据量大大增加[2]。笔者借鉴上述两种观点，认为大数据不仅仅涉及内容和技术，而且是内容和技术的结合体，因此大数据是指随着信息技术的飞速发展，可以运用计算机网络技术，对经济社会发展过程中的各类数据进行收集、存储和处理，使其能呈现出经济社会发展真实规律和可靠信息的过程及状态。

2. 大数据的特征

随着信息技术的飞速发展，人类已经进入了以深度挖掘数据价值为核心的大数据时代[3]。规模巨大、结构复杂、快速存储和计算的数据信息进入人们的日常生活之中，西方发达国家将大数据应用到的科研、企业决策以及军事等领域，带来了无可比拟的应用价值，开启了一场信息技术变革和社会变革。这些都主要得益于大数据相对于传统的信息及信息技术有其独特的优势和特征，具体来说主要表现在以下四个方面：

(1)信息内存海量

顾名思义，信息内存海量就是指大数据时代所拥有的信息数据内存是巨大的，甚至难以估算其容量到底有多大。大数据可以通过互联网建立海量的信息数据库，能知晓经济社会的实际情况，且能面面俱到，不仅数量巨大，而且包容的空间无限广阔。

(2)信息处理迅速

大数据存在于基于网络技术的巨大数据库中，可以通过特定的程序设计使其处于一个即时灵活的应用软件系统，不仅可以即时处理存储于其中的海量数据，还能根据数据实时呈现出的现象和规律，组织和个人可以根据这些现象和规律，快速方便处理日常生产和生活中存在的一些事务。例如，新加坡的政府部门通过智能交通综合信息管理平台准确预测交通流速和流量，显著提升了高峰时段车辆的通行效率。

(3)信息种类多样

大数据的信息种类多样，涉及两个方面：一方面是数据内容的种类繁多，涉及生活、生产、科学研究等各行各业；另一方面是数据层次的种类丰富，可以将以往和现在的数据信息按照一定的层级顺序排列存储。

(4)信息真实可靠

大数据依托的是快速存储程序及速效运算程序，能够快速、客观反映出数据包含的有效决策信息，且能高度保证信息的真实性和可靠性。

3. 地方政府决策体制的内涵

地方政府作为一个学科术语,不是单指地方行政机关,而是指一个政府单位,是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位[4]。从法理上来说，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。具体来说，地方政府是指中央政府以下的我国各级政府，包括省、市、县、乡四级政府。行政决策是政府的重要职责，是整个政府行政管理活动的重要一环。决策体制是指承担行政决策的机构和人员所组成的组织体系及相应的制度。政府决策体制是政府行政决策体制的简称，是指政府行政决策的各个子系统的组成、职能及其相互关系的总和，是关于行政决策主体的构成及其职权关系的一种制度化设计[5]。现代行政决策体制主要由行政决策中枢系统、决策咨询系统、决策信息系统和决策监控系统组成。因而，地方政府决策体制主要是指地方政府行政决策的中枢系统、咨询系统、信息系统和监控系统。

具体而言，地方政府决策中枢系统指的是领导、组织地方政府决策活动的指挥系统，它的任务是生产高质量的地方政府公共政策。地方政府决策信息系统是“一个有组织、有规程并相互协调的有机协作系统，包括情报部门、统计部门、档案部门、图书资料部门及系统数据库等，它的任务是根据地方决策中枢系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的决策信息”[6]。地方政府咨询系统是指为地方政府决策提供咨询服务的组织系统,“决策咨询系统由各种政策研究机构、政府与这些机构的关系以及具体的咨询活动构成”[6]。地方政府监控系统是指对地方政府决策的内容及其实施过程，机构和个人凭借一定的平台和技术进行法定范围内的监督与控制。总体而言，地方政府决策体制的四个系统在决策过程中发挥着不同的作用，但在作用过程中又互相连接，每个部分都不可或缺，共同决定着地方政府决策体制的功能大小。

二、相关研究综述

大数据时代带来了研究大数据的热情，地方政府决策体制优化也一直是公共管理学理论与实务工作者着力破解的重要命题。通过中国知网查询，国内专家学者对大数据时代地方政府决策体制优化的直接研究成果尚未涉及，相关研究主要集中于以下三个方面:

1. 大数据时代政府决策的理论研究

张楠(2015)通过梳理公共衍生大数据分析方法发展和信息时代政府决策过程嬗变两方面研究视域下的理论演进，初步探讨了公共衍生大数据分析与政府决策过程重构所面临的主要科学问题及宏观研究思路[7]。赵友华(2016)探讨了大数据技术对于行政决策信息系统、行政决策咨询系统、行政决策中枢系统和行政决策监控系统的各自功能作用[8]。桑永婷和邓志锋(2015)从政府决策的主体、结构、方式、过程、结果和信息等方面的转变，总结了大数据时代背景下政府决策的发展趋势[9]。黄洁(2015)认为大数据通过决策依据、决策时效、决策方法、决策参与度、决策透明度和决策链长度等六个方面来影响政府决策机制的转变，大数据通过数据信息的整合机制，通过政府决策理念、决策支持系统、决策机制、决策组织架构四个关键要素提高了政府决策效能[10]。宋若涛(2014)指出基于大数据的全面分析可以为政府决策提供咨询、降低决策风险、提高决策水平，为政府相关部门实时获取信息，及时处理突发性事件和群体性事件提供了可能[11]。程秋月和张顺(2016)认为在大数据的背景下，政府决策数据化是优化政府决策机制的内在要求，是促进政府决策民主化、科学化的客观要求[12]。

2. 大数据时代政府决策的对策研究

闫利平和申灿(2016)提出了以数据为核心的“数据→量化分析→决策→预判→监督反馈”的决策模式，指出政府决策中引进大数据面临诸多困难，应树立大数据思维、做好顶层设计、建立完善的大数据体系和加快信息基础设施建设[13]。韩丽萍(2014)认为可以利用大数据预测政府决策方向，利用大数据为政府决策提供参考依据，利用大数据评估政府决策效果[14]。许丽君(2016)重点强调建立大数据信息安全机制，为政府精准决策模式的发展提供安全保障；注重关键大数据技术的研发和基础设施建设，为精准数据分析提供技术支撑；建立政府数据统一开放平台，实现各部门数据的联合分析，消除信息孤岛问题[15]。陈玲(2016)认为更新大数据决策观念、培养大数据人才、健全大数据法律法规、加强决策信息管理、充分利用大数据进行政府决策优化，对实现政府决策的科学化、民主化至关重要[16]。李霖(2014)认为各级政府在大数据挖掘能力、传递效率、关联应用能力以及数据分析能力等方面严重不适，必须通过树立大数据理念、完善相关制度和机制、转变政府决策模式、培育专业人才等手段，进一步提升大数据时代政府科学决策能力[17]。宋若涛(2014)指出基于大数据的全面分析可以为政府决策提供咨询、降低决策风险、提高决策水平，为政府相关部门实时获取信息，及时处理突发性事件和群体性事件提供了可能[11]。

3. 大数据时代政府决策的实证研究

张倩(2013)以突发事件为视角，探讨大数据在静态决策要素和动态决策过程中的应用，认为静态方面大数据对于创新决策数据源、拓展决策主体和提高决策对象反应能力具有重要作用，动态方面大数据对于辅助决策目标和方案制定、加强决策执行和监督、完善决策反馈和评估具有重要作用[18]。李立煊(2016)认为政府积极应对大数据带来的挑战是提升政府决策水平的一个关键因素，并以广州市政府工作人员为研究对象，证明大数据的开放性和数据利用率有利于提高政府工作人员与职位的匹配度、有利于提高政府的决策水平的提高[19]。

从上述成果可以得出，专家学者就大数据时代政府决策理论与对策研究的成果较为丰富，理论研究主要集中于大数据对于政府决策模式重构、大数据对于行政决策体制优化的作用、大数据对政府决策机制的影响、大数据对政府决策效能、大数据对于突发事件和群体性事件决策的作用等内容，几乎涵盖了政府决策的各个内容，研究全面且深入。对策研究大体都是从树立大数据理念、大数据技术完善、大数据技术管理、构建大数据保障机制、培养大数据人才等方面，相关成果的同质化较为明显。相关的实证研究则略显单薄，亟需进一步开展研究。同时，着眼于大数据时代地方政府决策体制优化的相关研究亦鲜有涉及，亟待突破。

三、大数据时代地方政府决策体制优化的主要价值

大数据时代所带来的大数据优势，给地方政府决策体制优化带来了契机，为地方政府破解当前决策体制的困境提供了对策路径，有利于实现地方政府治理能力与治理体系现代化。同时，也有助于大数据和地方政府决策体制的深化研究。

1. 实现党的十八届三中全会确立的全面深化改革总目标的需要

党的十八届三中全会决定指出，“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”，给地方政府决策体制优化提供了行动指南。笔者通过对大数据优势的挖掘，力求将大数据的优势与地方政府决策体制优化有机结合，探求地方政府决策体制优化的新路径，从而有效提升地方政府的决策能力，为地方政府治理能力的提升注入活力。这是党的十八届三中全会深化改革总目标的题中之义，充分体现了党的十八届三中全会决定的要求。因此，结合大数据时代所带来的大数据机遇和优势，优化地方政府决策体制，提升地方政府治理能力，有利于实现党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。

2. 破解当前地方政府决策能力低下困境的需要

近年来，地方经济社会发展过程中的不确定因素明显增加，加之当前地方政府决策体制相对陈旧固化，较大程度导致当前地方政府决策能力低下的困境，主要表现为决策的基础信息不真实可靠，决策缺乏长远规划，前瞻性、预见性能力低下，决策的跟踪和监控失效，致使地方政府在职能行使过程中问题频发，在一定程度上增加了地方经济社会发展的矛盾和不稳定因素。因而，以大数据时代为背景，客观准确的认识当前我国地方政府决策体制所处的困境因素，运用大数据的诸多优势寻找地方政府决策体制优化的路径，主要目的就是破解当前地方政府决策能力低下的困境，进一步增强地方政府决策的科学性，促进地方经济社会发展和人民生活水平的提高。

3. 有利于深化开展大数据和地方政府决策体制优化的相关研究

地方政府决策体制的相关研究，一直是公共管理学界的研究重点，成果颇丰。但受制于研究方法和研究角度的限制，内容较为单一，未能取得突破性的成果。近年来，大数据这一名词频频出现在相关的媒体和杂志之中，但对其应用的研究成果不多。所以，借鉴已有的研究成果，以地方政府的决策体制优化为研究对象，进一步界定地方政府决策体制的内涵，将大数据和地方政府决策体制结合起来进行研究，有利于丰富地方政府和政府决策体制的研究方法和视角。同时，将科技界大数据的最新成果应用到地方政府决策体制的研究之中，也有利于拓展大数据的应用研究。

四、当前地方政府决策体制所面临的困境

随着经济社会发展的加速转型，地方政府所面临的社会矛盾和不稳定因素日益增多，地方政府决策所应承担的任务显著增多，其决策的体制也陷入了多方面的困境，主要表现在：

1. 地方政府决策中枢系统总揽全局的力量薄弱

地方政府决策中枢系统是一个行政决策领导权的系统，是地方政府决策成功与否的决定性系统。当前，地方政府面临着非常复杂的社会形势，民生保障、环境保护、文化教育、公共安全等问题层出不穷。这要求地方政府决策中枢系统能精准把握上述问题产生的原因，认清事态会有怎样的连锁反应，最终会出现什么样的结局。但是当前地方政府决策中枢系统尤其是基层政府决策中枢系统受决策能力和决策手段的限制，对所面临的问题缺乏正确的诊断，对事情的发展变化趋势难以作出准确的估计，难以有效把握决策过程中所出现的风险，总揽全局的力量比较薄弱。

2. 地方政府决策信息系统掌握的基础信息不足

受各方面主客观条件的制约，当前地方政府决策信息系统存在的问题较多，主要表现在：其一，信息总量不足，当前地方政府决策的信息总量有限，通常仅仅依靠传统简单方式的数据信息积累，而且难以从总体上掌握数据信息，顾此失彼的情况较多。其二，信息来源渠道单一，当前地方政府决策的数据信息的收集渠道主要依靠政府部门自身的搜集，社会公众、企业和其他社会组织机构主动提供的信息数据较少。其三，信息处理平台和处理技术受限，决策信息系统的数据信息存储容量不大，信息处理速度较慢，信息的传输速度也较慢，严重降低了地方政府决策的时效性。其四，地方政府所面临的经济社会发展形势多变，突发事件较多，地方政府所掌握的信息也易过时，而且容易导致信息失范。

3. 地方政府决策咨询系统作用乏力

咨询系统是增加决策智慧和提高决策质量的“外脑”，地方政府决策咨询系统能否发挥应有的作用在较大程度上决定着地方政府决策质量的高低。当前地方政府决策咨询系统作用有限，制约了地方政府决策的质量较低。一方面是咨询人员受智力、技术等因素的限制，无法准确的把握地方政府决策的各个因子,难以给地方政府决策中枢系统提供全面、客观及有效的基础信息；另一方面是咨询组织机构受客观条件以及信息技术平台的限制，难以完全掌握地方经济社会发展的真实情况。

4. 地方政府决策监控系统不健全

美国政治学家罗伯特·达尔称公民参与为“民主治理基石”，而有序的公民和社会组织参与是地方政府决策监控系统发挥作用的重要保障。当前，地方政府决策监控系统不健全的首要问题是公民和社会组织参与质量不高，对地方政府的决策行为没有做到及时有效的监控。一方面公民和社会组织参与的机会较少，因为缺乏相关地方政府决策监控平台；另一方面公民参与的质量不高，因为现有的监控平台提供的地方政府决策信息不够，外界无法对其内容进行详细的了解和作出正确的判断。此外，当前我国地方政府决策监控技术平台很不完善，电子监控平台没有完全建立起来，监控手段和监控技术较为落后，很难及时对地方政府决策全过程进行全方位的监控。

五、大数据优势作用下地方政府决策体制优化的路径

在大数据的时代背景下，地方政府面临着巨大的挑战与机遇，尤其是给地方政府决策体制优化带来了契机，大量、真实、及时的数据信息是地方政府科学决策的基础，能否及时提高自身信息获取、处理和应用能力，将成为影响地方政府决策能力高低的关键。

1. 以大数据技术为平台，提升地方政府决策中枢系统总揽全局的能力

地方政府决策中枢系统决定地方政府决策质量的高低，其作用不言而喻。当前地方政府决策中枢系统的主要问题是决策总揽全局的能力较低。必须以大数据所具有的快速信息处理和信息类型多样优势作为基础平台，摸清地方经济社会发展过程中所要解决的具体问题，分清存在问题的种类和情形，及时跟踪问题的发展规律和趋势，从而更精准地确定决策目标，确立最优的决策方案，并监督决策方案的实施。如发现决策方案存在不足，还须根据新的数据信息和新的数据信息处理结果，调整和改进原有的决策方案，从而提升地方政府决策中枢系统总揽全局的能力，增强地方政府对经济社会发展的宏观管理。

2. 以大数据技术为基础，夯实地方政府决策信息系统

陈云同志说过：“领导机关制定政策，要用90%的时间做调查研究工作，最后讨论决定用不到10%的时间就够了”[20]，这充分说明信息是政府决策的基础与依据。针对当前地方政府决策信息系统的薄弱环节，可以充分运用大数据所具备的信息海量优势予以夯实。首先，依托大数据技术，搜寻地方政府辖区内的经济社会的基础数据，借助电子政务技术和统计分析软件，构建地方政府决策海量信息数据库。其次，运用大数据技术平台，对已有的决策信息进行加工和组合，快速计算出海量信息数据所能体现的决策价值。最后，要运用信息快速处理技术，将地方政府决策海量信息数据库的信息及时更新，确保地方决策信息能够捕捉到地方经济社会发展的实时有效信息。

3. 以大数据技术为抓手，增强地方政府决策咨询系统的作用力

地方政府决策咨询系统作用力大，意味着地方政府决策体制充满活力，有利于提升地方政府决策的质量。因此，必须改变当前地方政府决策咨询系统存在不足的状况，要以大数据为抓手，增强地方政府决策信息系统的作用力。一方面，决策咨询机构是增强地方政府决策咨询系统作用力的基石。必须以大数据技术为支撑，加强地方政府决策咨询机构的软件建设，以此推动地方政府咨询机构的硬件升级，为构建设备先进、人员智力水平高的咨询机构打好基础。另一方面，咨询人员通过学习大数据技术，从全局上掌握大数据技术的优势及应用，进而借助海量的地方政府决策信息系统，获取地方政府决策所需的各个方面的具体信息，为地方政府决策中枢系统提供有效的咨询建议。

4. 以大数据为技术中介，健全地方政府决策监控系统

健全的地方政府决策监控系统，主要包括业务娴熟的监控人员和功能全面的决策监控技术平台，且二者统一于地方政府决策监控活动之中。具体而言，地方政府决策监控人员的主体主要是社会公众，监控技术平台主要是地方政府电子政务公开平台和电子政府监管系统。大数据所具备的优势，可以为社会公众和地方政府决策监控系统提供中介，通过海量的、种类众多和真实可靠的地方经济社会发展的数据信息，加上快速的数据信息处理技术，可以帮助社会公众对地方政府决策的内容及实施过程进行监控，并及时反馈相关的建议和意见。可以助推地方政府决策监控技术平台的升级改造，更好地为公众参与地方政府决策监控提供更优质的技术平台，从而保证地方政府决策系统的顺利运行。

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(编辑：周亮；校对：余华)

Research on the Optimization of Local Government Decision - Making System in Big Data Age

TANG Zhi-yuan

(SchoolofPublicAdministration，XiangtanUniversity，XiangtanHunan411105)

In the big data age there are massive data of great value, and we should fully tap the advantages of large data, effort to optimize the local government decision-making system. Based on the specific content of the local government decision - making system and the difficulties faced by the local government decision - making system, this paper puts forward the advantages of using large amounts of information, such as massive information, information processing, information processing and reliable information, from the system of central system, information system consulting system and monitoring system of local government decision - making for four angles, and put forward the current local government decision-making system optimization path.

big data; local government; decision-making system

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2017.04.003

2017-01-22

湖南省研究生科研创新项目“省级政府权力清单制度研究——基于31个省级政府公开文本的分析”(项目编号：CX2016B238)

唐志远(1987- )，男，湖南娄底人，湘潭大学公共管理学院博士研究生，研究方向：行政管理理论与实践

D630

A

2095-1361(2017)04-0023-07