学前教育发展存在的问题与对策——以H省K市为例

刘 畅 高向东

学前教育发展存在的问题与对策
——以H省K市为例

刘 畅 高向东

学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是终身教育的开端，事关个人、家庭和民族的未来。目前我国的学前教育发展态势良好，但也存在很多困难和问题。大力发展普惠性幼儿园，是解决这些困难和问题的有效途径。

学前教育；发展；问题；对策

学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是终身教育的开端,对于提高义务教育质量和国民素质意义重大。随着我国经济社会的快速发展和人民生活水平的提高，让孩子接受较高水平的学前教育已成为人民群众的新诉求。2015年10月，我国全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，学前教育更是成为社会关注、群众关心的教育热点。但是，我国目前学前教育仍然存在公办幼儿园过少、普惠性资源覆盖率低、幼儿师资配备不足等问题，直接影响保教质量的提高和学前教育的健康发展。本文以H省K市为例探讨我国学前教育发展存在的问题，提出相应的对策。

一、多管齐下，学前教育发展势头良好

学前教育对提高未来人口素质的重要意义，已在国际社会形成共识，并受到世界各国的普遍关注。随着九年义务教育的全面普及，我国提出了到2020年基本普及学前教育的战略目标。从2011年开始，国家实施两期“学前教育三年行动计划”，大力推进普惠性幼儿园的建设。第一期“学前教育三年行动计划”(2011～2013年)，中央财政学前教育项目经费投入500亿元，带动地方各级财政投入1 600多亿元。全国各地新建、扩建幼儿园9万多所,普惠性学前教育资源快速增加；入园幼儿增加了918万人，相当于过去10年中增量的总和，使很多地区的“入园难”问题得到缓解。[1]

以H省K市为例。1985年，K市只有幼儿园143所，在园幼儿4.5万人，教职工3 250人，其中专任教师1 910人。2000年，K市有幼儿园148所，在园幼儿8.04万人，教职工2 381人，其中专任幼儿教师1 487人。2015年，K市幼儿园达到971所，在园幼儿188 562人，教职工14 139人，其中专任教师8 131人，学前教育专业毕业的专任教师5 506人，占总数的67.72%。学前三年毛入园率达到82%。目前，K市共有省级示范性幼儿园13所，市级示范性幼儿园36所。*本文关于K市学前教育的数据来源于调研所得，下不一一注明。K市学前教育发展取得的成就源于政府的高度重视和社会各界的共同努力。

(一)坚持政府主导，落实政府发展学前教育责任，统筹规划

K市高度重视学前教育发展，先后制订“学前教育三年行动计划”(2011～2013年)、第二期“学前教育三年行动计划”(2014～2016年)等，统筹推进K市学前教育快速发展。落实责任，坚持把学前教育一期、二期行动计划列为市重点项目和十项民生工程，把公办幼儿园建设和学前三年毛入园率等主要发展指标纳入县(区)政府年度目标考核，签订责任状。建立学前教育联席会议制度，定期研究解决学前教育发展中的重点、难点问题。加强督导，建立完善学前教育督导检查机制，实行月报、过程性督导和年终督导“三结合”的督导考核制度，采取督导结果公示、约谈等措施，确保学前教育发展规划落到实处。

(二)加大财政投入力度，健全学前教育经费保障机制

设立学前教育发展专项资金。各级政府将学前教育经费纳入财政预算，每年保障教育费附加的10%用于学前教育。实施学前教育行动计划以来，各级财政共投入资金90 207万元，其中市本级财政投入65 379万元，带动社会资金投入34 645万元。

加大市级财政奖补力度。市政府对县(区)政府全额出资、达到标准的新建幼儿园给予每班15万元奖励(一期计划对新建达标园按10万元/所的标准奖励)；对其他新建达标的每园奖补10万元；对改建达标、扩建新增1个及以上标准班的幼儿园，每园奖补6万元。

对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育加大资助力度。先后投入资金313万元，扶持进城务工人员随迁子女、留守儿童、贫困幼儿接受学前教育，受惠幼儿30 052人。

(三)加强幼儿园建设，扩大公办园和普惠性民办园覆盖面

着力加强公办园建设。发挥政府主导作用，以新建、改扩建公办园为重点，提高公办园比重。实施学前教育行动计划以来，新建、改扩建幼儿园475所，其中公办幼儿园302所，新增学位97 163个。

优先发展农村幼儿园。利用中小学闲置校舍改扩建幼儿园，新建、改扩建农村园458所，占任务总数的78%。推进乡镇中心公办幼儿园建设，实现了每个县和每个乡镇有一所中心幼儿园的目标。其中公办乡镇中心幼儿园72所，占总数的93.17%。

鼓励扶持普惠性民办幼儿园。出台《普惠性民办园申报及管理办法》，指导各县(区)出台认定和扶持普惠性民办园实施办法，鼓励社会组织、企业机构等社会力量兴办普惠性幼儿园。

(四)加强幼师队伍建设，提升幼儿师资保教水平

建立幼儿教师常态化补充机制。实施学前教育行动计划以来，K市公办幼儿园招聘教师806人，逐步配齐公办幼儿园保教人员。

加强幼儿教师分类培训。积极组织实施“名园挂职跟岗培训计划”“幼教名师工作坊”“示范园园长联盟”以及“国培”“省培”“远程”等各种培训。实施学前教育行动计划以来，共培训园长、教师36 036人次。

以赛代练提素质。积极开展幼儿教师素养展示和炊事员、保健员、保育员技能比赛活动，全面提升保教水平。实施学前教育行动计划以来，组织参加省幼儿教师基本功和游戏比赛总成绩稳居全省第一。

扎实推进《3—6岁儿童学习与发展指南》实验区工作。制定《幼儿园一日常规标准》，强化科学保教意识，带动K市学前教育师资整体素养和专业能力不断提升。

(五)加强幼儿园规范管理，提升学前教育整体质量

注重学前教育内涵发展。第一，构建“市-县-乡-园”四级教研网络，定期开展“微格教研”等体验式分享和实操性教研活动，推动教研工作制度化和常态化。第二，促进城乡学前教育均衡发展。创建“园县互助链”，即一所省级示范园帮扶一区和一县，实现县(区)学习目标具体化、协助内容清晰化。第三，组建“K市学前教育成长联盟”，省、市级示范性幼儿园、学前教育行政干部、教研员分别对口支援1～2所县(区)幼儿园，带动提升幼儿园管理水平。第四，组织送教下乡，改变传统送课观摩形式，实行1带1授课，1对3培训，提升城乡师资及办园质量。

推进公办园办分园，增加优质学前教育资源，鼓励市属公办幼儿园与民办幼儿园合作办园，规范、扶持民办幼儿园发展，扩大优质教育资源总量。鼓励集团化办园，提升办园档次，有效扩充K市学前教育优质资源，为更多的孩子提供更加优质的学前教育。

二、学前教育发展存在的困难和问题

(一)公办幼儿园偏少，普惠性资源短缺

2013年，K市共有各级各类幼儿园650所，其中公办幼儿园只有220所，占34%。到2015年，K市共有各级各类幼儿园971所，其中公办幼儿园277所，仅占28.5%，公办幼儿园的比重不增反降。

通过政府购买民办学前教育服务方式来增加普惠性资源的工作整体推进不理想，K市普惠性资源比重小，与国家提出的“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务体系的要求存在着一定差距。

政策落实不到位。市政府要求各县(区)要保证财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占有一定比例，并在此基础上逐年提高，将城市教育费附加按不少于10%的比例用于学前教育。但大部分县(区)实际投入资金达不到这个标准，尤其是落实城市教育费附加10%的比例很不理想。

(二)主体责任不明，建设工作滞后

按照国家和省政府有关规定，根据居住区规划和居住人口规模，城镇新建小区应配套建设幼儿园，同步规划、同步建设、同步使用。目前该项政策落实不够到位，部分新建小区幼儿园应建未建或建而不交。

责任不明。城镇小区配套幼儿园的建设、交付、使用工作涉及的部门多、环节也多，由哪个部门牵头？哪个部门负责哪个环节？目前没有明确的界定，工作中存在相互推诿问题。

约束不力。由于尚未制定出台城市小区配套幼儿园建设和管理的实施办法，对于开发商应建未建、建而不交现象缺乏严格的制约和处置手段。部分新建居民区已经配套建设的幼儿园在享有建设用地免去配套设施费用优惠政策的同时，开发商仍采用招标引进幼儿园投资方，或者交由个人租赁，收取高额租金，造成办园成本高、收费贵，加重了幼儿家长负担。

(三)资源分布不均，师资严重不足

2013年，K市省、市级示范园共有42所，占幼儿园总数的6.5%；而到2015年K市省、市级示范园共有51所，占幼儿园总数的比例仅为5%。2015年，K市75%的幼儿园分布在三个县和一个新建区，然而这些地方没有一所省级示范园，市级示范园数量也仅占K市示范园总数的27%。K市优质园发展速度明显落后于群众对优质学前教育的需求。同时，由于各县(区)机构编制数都有限额，不能及时理顺、核定学前教育机构编制和幼儿教师编制，大部分新建公办幼儿园办不了机构代码证，公办幼儿园教师编制和数量不足。目前K市幼儿与保教人员配比为20∶1，按照7∶1～9∶1的规定标准核算，K市保教人员短缺近7 000人。

(四)村办园条件薄弱，小学化现象严重

农村幼儿园普遍存在着办园条件简陋、基础设施不完善的现状。大部分幼儿园园舍老旧，生均面积不足，户外活动场地不达标，生活卫生环境差，图书和教具数量少，游乐设施少且陈旧，不能满足幼儿活动需要。部分幼儿园还缺少安全防护设施，存在一定安全隐患。农村学前教育受应试教育影响，课程设置随意性大，音乐、美术、手工等综合性课程许多农村幼儿园没有开设。教学内容以讲故事，学习拼音、数学、书写汉字为主，采取简单机械的记忆和口头背诵的教学方式，小学化倾向明显。

三、对策

(一)明确任务，落实责任

要进一步强化和落实政府发展学前教育的责任。各级政府要把学前教育纳入当地经济社会发展的目标，把提高学前教育标准和质量作为改善民生的紧迫任务来落实，切实形成政府主导、社会参与、公办民办并举的良好办园格局。要加大学前教育的财政性投入力度，落实政府在学前教育投入方面的主体责任。切实落实“国十条”中把学前教育经费列入财政预算的要求，加大对公办幼儿园尤其是农村地区公办幼儿园的经费投入。要加快制定公办园生均公用经费标准或生均财政拨款标准，确保幼儿园的良性运转和健康发展。加大对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育的资助力度。

(二)科学规划，扩容增量

要尽快查明幼儿园占地面积、建筑面积，在园幼儿人均占地面积、建筑面积，准确把握学前教育现有资源与社会需求的差距。在此基础上，按照国家和省对于开办幼儿园相关规定，综合考虑城乡经济社会发展、人口流动趋势和全面二孩政策实施等因素，修订和完善学前教育发展规划，合理确定公办园、民办园布局，逐年安排新建、改扩建一批公办园。科学编制第三期“学前教育行动计划”，加大公办幼儿园的建设力度，大力发展乡镇公办中心幼儿园，力争到2019年前，每个乡镇至少建设1～2所独立设置的标准化公办幼儿园。要增加学前教育资源，切实为新建、改扩建公办园提供资金、土地要素保障，确保规划落地见效。做好新建小区和旧城改造小区的规划工作，规划部门应征求教育部门的意见，做好学前教育配套专项规划，并根据需要适时进行动态调整。尽快出台城市小区配套幼儿园建设和管理的实施办法，在新建小区配套幼儿园移交工作上下功夫，为更多孩子提供低价优质的学前教育服务。

(三)着力发展普惠性幼儿园，扶持民办幼儿园

提高学前教育公共服务“公益普惠”程度，加强对普惠性民办幼儿园的认定、支持与监管，规范扶持民办幼儿园，扩大优质教育资源总量。加强对民办幼儿园的规范管理，严格审批条件、程序、年审，处理好普及与质量的问题，防止单纯追求规模、运动式提高入园率和不顾保教质量的倾向。设立扶持普惠性民办园发展专项奖补资金，出台普惠性民办园在办学用地、税费减免、水电气费征收等方面的扶持政策，吸纳优质品牌幼儿园进入普惠性民办幼儿园队伍。

(四)健全队伍，提升质量

通过多种方式补足配齐各类幼儿园教职工，有计划地公开招聘具备幼师资格的全日制幼儿师范专业专科以上学历的毕业生，或将原幼师毕业在小学任教的幼师转岗到公办幼儿园任教，解决当前专业幼师不足的问题。健全公办幼儿园教职工编制核定和补充制度，补足配齐公办幼儿园专任教师编制。落实幼儿教师专项培训经费，健全培训网络。重点加强对幼儿园园长、骨干教师、幼儿教育教研人员的培训，严格落实幼儿教师、园长持证上岗制度，切实提高幼儿教师准入门槛。依法落实幼儿园教师待遇，完善幼儿园教师工资待遇保障机制，吸引优秀毕业生，从根本上稳定幼儿教师队伍。

(五)广开渠道，优势互补

多渠道、多形式引进社会资本创办公益性、普惠性幼儿园，开发优质资源，制定有效措施，普及学前教育。通过专题讲座、教学观摩、网络指导等灵活多样的形式开展结对式帮扶，努力实现优质资源共享，达到强园带弱园，有效促进弱园办园质量提高的目的。通过优质幼儿园举办分园和集团化办园、民办等各种形式，调动各种办学力量的积极性。鼓励到农村办幼儿园，以扩大乡镇幼教规模。要坚定不移遏制幼儿园教育“小学化”倾向，提升幼儿园保教科学化水平。

[1] 学前教育三年行动计划收官 在园幼儿增918万[EB/OL].[2017-04-05].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201402/t20140228_164782.html.

1006-2920(2017)03-0079-04

10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2017.03.009

刘畅，华东师范大学教育学部学生(上海200062)；高向东，华东师范大学公共管理学院教授，博士生导师(上海200062)。

(责任编辑孟俊红)