建构主义视阈下中国与联合国环境规划署的关系

2017-03-09叶三梅

淮北师范大学学报(哲学社会科学版) 2017年4期

关键词：环境署环境

叶三梅

（池州学院马克思主义学院，安徽池州 247000）

建构主义视阈下中国与联合国环境规划署的关系

叶三梅

（池州学院马克思主义学院，安徽池州 247000）

联合国环境规划署作为联合国系统内最早成立的专门处理环境问题的附属机构，随着其职能和任务不断完善和充实，行动领域日益拓展，行动方式日益规范，在世界范围内的影响不可低估。作为环境规划署理事会成员的中国与环境署关系较为紧密：环境规划署通过国际环境制度的内化，促进中国环境法律和政策的制定和完善；遵约机制的建立，提升中国政府的决策和行动能力；各类基金和项目的实施，促进资金和技术的引进。同时，中国通过全面参与国际环境合作，使环境规划署的影响更具全球性、广泛性；提出建设性意见，使环境规划署的行动更加科学、有效；维护发展中国家利益，使环境规划署的决策更加公平、合理。

中国；联合国环境规划署；建构主义；遵约机制；公众参与

联合国环境规划署（以下简称环境署）是联合国系统内最早为专门处理环境问题而成立的附属机构，在世界范围内处理环境事务方面有着举足轻重的地位，影响不可低估。目前,国内学术界研究环境署的文章不多，多是有关环境署概况、发展历程和展望方面的介绍与探讨，而对环境署与中国关系的研究更少，且多是对环境署与中国的某一方面合作的分析，还没有对两者关系的全面梳理、分析和评价等方面的研究。环境问题近些年一直是一个热门话题，且会长久不衰。基于以上诸多方面的因素，笔者认为在当前有关中国与环境署关系的研究显得尤为必要和迫切。

一、环境署的职能与行动领域

自1972年成立以来，环境署的职能和任务不断完善和充实。环境署的职能在成立之初定位为“规范性的”，主要执行包括环境知识的获取和评估、环境质量管理和国际支持行动三大核心功能。环境署的首要目标是“为联合国体系内的全球环境事务提供一个中心平台，汇集、协调、调动现有的一切专门技能以解决迫在眉睫的环境危机”[1]。1997年2月，环境署理事会第19届会议通过了《关于联合国环境署的作用和任务的内罗毕宣言》，明确环境署是“首要的全球环境权威机构，负责制定全球环境议程，促进统一执行可持续发展的环境事务，并作为全球环境的权威维护者”[2]。它主要承担六个方面任务：1.分析全球环境状况及趋势，提供早期预警和政策咨询，推动国际行动和合作；2.加强在联合国系统中有关环境领域活动的协调行为和充当全球环境基金（以下简称GEF）执行机构所发挥的作用；3.推动提高环保意识，担当国家和科学界决策者之间的联络人，并为参与执行国际环境议程的行动者之间进行合作提供便利；4.推进并制定国际环境法，保持相互间的协调；5.促进采取应对新的环境挑战的行动；6.为各国政府和有关机构在环境体制建设的重要领域中提供咨询和政策服务。[3]1999年后，环境署则锁定在“为促进可持续发展明智使用地球自然资源方面充当倡导者、教育者、催化剂和助推器”[2]。在2012年的联合国可持续发展大会上，明确环境署是全球环境领导机构，并担当全球环境的权威倡导者。认为要加强环境署在联合国系统内的发言权及其履行协调任务的能力，从八个方面加强和提升环境署的作用，其中特别要加强环境署对联合国主要协调机构的作用，加强环境署牵头开展联合国全系统环境战略制订工作的能力。

环境署的活动范围主要包括生态系统、地球监测、环境研究、环境管理、环境法规、资金措施、海洋、能源、自然灾害、人类生活与健康、国际人口居住的环境与人口的活动、将来的规划等十二个方面。环境署行动的领域，由其专职人员直接去完成的极少，大多由它以提供资金等形式资助一些国际组织、政府机构或民间组织去完成，而环境署在其中起“搭桥”或“媒介”作用。与环境署合作的联合国机构包括联合国教科文组织、联合国开发计划署、联合国粮农组织、世界银行、世界气象组织和世界卫生组织等。此外，环境署还与各国政府、国家机构和国际非政府组织以及与环境有关的其他机构共同工作。环境署主要是通过理念传播、技术支撑、国际规范、项目示范、能力建设等一整套运作机制来完成其行动。

二、环境署对中国的影响

环境署对中国的影响与中国参与国际环境合作的历程紧密相关，而后者又折射出中国对环境署基本态度的认知变化。20世纪80年代前，中国对国际环境合作和环境管理体系基本不了解,也极少参与其活动,基本游离在外，故环境署对中国的影响十分有限。90年代至今，随着中国环境问题的日益严重和解决环境问题的日益紧迫,以及要成为国际社会负责任的大国意识的增强，如何争取大量国际环保资金援助，大力引进先进的环保理念、环保技术以及管理经验来促进国内环保工作,如何参与国际环境治理体系与国家社会一道解决环境问题就成为中国的必然选择，自然，环境署对中国的影响也日益广泛和深入。

(一)国际环境制度的内化，促进了中国环境法律和政策的制定和完善

随着中国加入国际环境法规进程的推进，国内环境法律法规的废、改、立工作取得了重大突破。为了应对《联合国气候变化框架公约》（以下简称UNFCCC）及其议定书，2002年6月通过《清洁生产促进法》,2004年重新修订《大气污染防治法》，2005年2月通过《可再生能源法》,标志着中国是世界上为可再生能源立法的少数国家之一。2008年4月施行新修订的《节约能源法》，同年8月实施《循环经济促进法》。2010年4月实施修订后的《可再生能源法》。2015年1月新的《中华人民共和国环境保护法》实施。修订通过的《大气污染防治法》也于2016年1月正式实施。同时,地方政府也积极开展应对气候变化调研和立法工作,因地制宜完善本地应对气候变化法律体系。

环境署主持制定的国际环境法规对中国政府决策也产生了较大的影响。中国实施的“可持续发展战略”就是在此背景下应运而生。1992年6月联合国环发大会通过《21世纪议程》，要求各国制订和组织实施可持续发展战略、计划和政策。为履行承诺，同年9月中国政府批准的《环境与发展十大对策》中第一条就是“实施持续发展战略”。1994年中国政府又率先编制了制定国民经济和社会发展中长期计划的指导性文件——《中国21世纪议程》，突出了可持续发展的总体战略思想。1996年的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中也明确指出必须实施可持续发展战略。[4]2005年6月,国务院《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中指出要紧紧围绕实现经济增长方式的根本性转变,逐步形成节约型的增长方式和消费模式，促进经济社会可持续发展。2006年7月,国务院的《关于加快发展循环经济的若干意见》中也明确必须大力发展循环经济，建设资源节约型和环境友好型社会。随后在全国范围开展环境友好型和低碳经济试点工作。2007年12月即UNFCCC第13次缔约方大会结束不久，下发《国家发展与改革委员会关于批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的通知》。[5]2010年7月,又下发《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》。[6]随后，中国低碳试点由最初的5省8市进一步扩大到100市。可以说，可持续发展的思想和战略已贯穿在中国的经济和社会发展中。

(二)遵约机制的建立，提升了中国政府的决策和行动能力

1998年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》建立首个遵约机制后，一些国际公约也先后效仿。[7]2002年环境署通过了《多边环境协定遵守和执行准则》，明确了遵约机制和国际程序。2006年制定了一个补充准则的《多边环境协定遵守和执行手册》，其中包含很多国家使用准则的实例。[8]一般而言，遵约机制要求遵约国要通过建立机构框架、政策框架，制定行业管理制度，加强相关的学术研究和交流以及宣传工作等一整套运作体系来加强履约能力建设。根据建构主义的观点，中国在履约中会模仿和学习这些遵约机制，并将之运用到其他领域的工作中，从而会提高政府整体的决策和行动能力。尤其是机构框架的设置，推动成立了相应的国内协调制度以及和谐的决策理念和程序，进而改造或重塑政府管理决策体制，大大提高政府决策的科学性和高效性。以《生物多样性公约》（以下简称UNCBD）为例，早在中国批准加入之时，国务院即批准国家环保总局作为牵头行政主管部门，负责国内外履约和生物多样性保护与管理的协调工作。1992年底至1993年初，在原国务院环保委的领导和协调下，国家环保总局与有关部门协商，建立了“中国履行生物多样性公约工作协调组”。该协调组由国家环保总局担任组长单位，成员单位由13个部委和部门组成，2004年增加到22个。同时，国务院还批准在国家环保总局建立了“生物多样性保护办公室”和“生物安全管理办公室”，专门负责履行UNCBD和《生物安全议定书》的事务，各部门也指定了相应的机构管理生物多样性事务。中国科学院还成立了生物多样性委员会，协调生物多样性领域的科学研究。履约事务的业务经费列入财政部的计划，生物多样性相关的科学研究也列入科技部的国家科技计划项目。有关部门也制定了行动计划，包括《中国农业部门生物多样性保护行动计划》《中国海洋生物多样性保护行动计划》《中国湿地保护行动计划》等，将本部门的活动纳入国家行动计划之中。

(三)各类基金和项目的实施，促进了资金和技术的引进

中国在参与环境署的活动中，获得了不少资金和技术的帮助。因为一个好的遵约机制只有设计出合理的资金和技术机制,才能弥补包括中国在内的发展中国家遵约中的先天不足。《蒙特利尔议定书》被认为是收效最明显、遵守程度最高的环境条约之一,就是和其遵约机制中的资金补助以及优惠的可得到技术转让的规定息息相关。

环境署作为三大国际执行机构之一的GEF就是为发展中国家提供赠款、帮助它们开展有益于全球环境的活动的国际金融组织。目前，中国是获得GEF资助最多的国家，其中在气候变化领域获得的资助居世界之首，在生物多样性领域获得的资助占居第三。截至到2014年，GEF向141个中国项目提供了约10.62亿美元的赠款支持。同时，中国还参与了41个区域和全球项目。[9]另外，一些GEF项目中也包含技术转让或技术引进内容。在气候变化领域中包含了技术转让或技术引进内容的中国GEF项目，技术转让或技术引进发挥的作用非常明显。但相对于技术转让内容，中国GEF项目活动中的技术开发和应用工作更加活跃。

《蒙特利尔议定书》下的多边基金专门资助发展中国家的臭氧层保护，帮助淘汰消耗臭氧层物质。中国是该基金的最大受援国，到2004年中国获得的国际援助资金大约为7～8亿美元。[10]

中国的获益还体现在清洁发展机制（以下简称CDM）项目上。中国自2002年设立首个CDM项目以来,到2012年底，中国申请和已经成功注册的CDM项目共4028个，占全球市场的44.6%。[11]2006-2009年中国CDM项目企业的直接收益达10亿美元。通过CDM项目活动还可以间接撬动巨大资金。[12]同时，通过CDM项目中国也获得了发达国家转移的一些技术。

中国在参与环境署的活动中，不仅获得了国际环境法规遵约机制中的资金补助和技术支持，累积了深度参与国际多边资金机制的规则制定、争取用款权诸方面的经验，也加强了与各国特别是发达国家的环境合作，有利于从国外引进资金和先进的环保技术和理念,提升中国在环境政策制定、管理方面的能力,为中国的环保事业的发展提供动力与支持。一方面，通过多种途径开展双边或多边技术合作，引进先进环保理念和管理经验。我国出台的所有重大环境政策、制度和法规，例如“环境影响评价”“生态补偿”“清洁生产”“环境税”等都借鉴了先进国家的经验和教训。另一方面,通过双边或多边环境合作可以引进国外环保贷款和赠款,我国获得的这种款项在所有行业中所占比例居前列。[13]当然，中国也是利用国际赠款开展环保工作最有效率和效果最好的国家之一。

（四）公众参与的促进，提高了公众环保意识

环境署不只是充当工具的角色，还扮演了价值、规范传授者的角色。它在中国开展环境合作中注重扩大公众参与，提高公众环保意识。

环境署从1989年起就对中国政府和各界民众进行环境问题调查。环境署还与中国合办《世界环境》杂志，作为它向中国大众传播各种事实与观点的主要媒介。在中国的气候变化领域GEF项目中，公众参与被列为一项非常重要的基础性工作，不仅服务于项目实施期内的现实需要，而且服务于项目成果的长期持续和项目影响的不断扩大。中国的气候变化领域GEF项目为提高公众意识和促进公众参与进行了大量形式多样和富有成效的活动，例如举办培训和研讨活动，出版科普书籍、印刷和发放各种宣传材料，建设相关网站，在媒体、网站宣传推广与项目内容有关的知识，参加和组织国际（如世界环境日）或全国性宣传活动，举办新闻发布会，在社区组织有奖知识问答，通过项目示范赢得社会公众的主动关注等等。

当然，环境署对中国的影响还在于：通过环境署提供的平台，让世界更好地了解中国，感受中国在环境乃至经济社会发展方面的努力和变化，这无疑有利于提升中国的国际地位，扩大国际影响力、增强国际社会对中国的信赖和好感、塑造“负责任”的大国形象。

三、中国对环境署的影响

按照建构主义的观点，“施动者是相互构建的”[14]，环境署的决策和行为对中国环保产生积极作用的同时，中国政府的环保行为也对环境署施加着重要的影响。2014年5月，环境署执行主席施泰纳在会晤中国总理李克强时，明确表示：“中国高度重视并大力推进绿色经济、生态文明建设，为其他国家树立了榜样，为全球环境和发展事业作出了重要贡献。”

(一)全面参与国际环境合作，使环境署的影响更具全球性、广泛性

中国是最早通过《21世纪议程》、制定《节能减排综合性工作方案》和《应对气候变化国家方案》的发展中国家。

中国是最早参加UNCBD起草并最早加入UN⁃CBD的国家之一。中国政府对UNCBD的起草和谈判表示了积极合作的态度，参加了所有的谈判会议。国家环保总局会同其他履约协调组成员部门积极参与UNCBD生效后的后续国际事务，参加了在UNCBD下的《生物安全议定书》的起草和谈判工作，并在2000年8月签署《议定书》。

中国1989年加入《保护臭氧层维也纳公约》，并派代表或代表团出席了历次《公约》与《蒙特利尔议定书》缔约国会议，每年向《议定书》信托基金缴纳经费。中国积极参与保护臭氧层的各项国际活动，积极参与议定书的修正工作。2000年在北京主办了《议定书》第十二次缔约方会议。2003年11月在《议定书》第十五次缔约方大会上，作为全球消耗臭氧层物质最大的生产国和消费国的中国，因为在《公约》和《议定书》的有关责任与义务承诺、履行方面作出了极大努力，取得了积极进展，被授予环境署国家保护臭氧层机构杰出贡献奖。同时，认为正因为中国政府和社会各界的杰出贡献，使《议定书》成为执行最好的国际环境公约之一。

自1990年以来，中国作为GEF25个创始国之一，参与了GEF的建立，并在GEF中有一个独立的理事席位。从GEF试运行期始中国就向GEF增资捐款，在少数几个捐款的发展中国家中捐款数额最大，位居全球20个最大捐款国之列。中国在GEF试运行期、一期、二期、三期和四期的捐款数额分别达560万美元、820万美元、951万美元和951万美元。[15]2002年10月，中国政府成功承办了GEF第二次成员国大会。

自签署《联合国防治荒漠化公约》后，中国政府参加了历次缔约方大会及其附属机构会议。第一次缔约方大会上中国代表被推举为科技委员会副主席和推荐为特设小组成员并担任协调员，第六次缔约方大会上当选为大会副主席、主席团成员。中国政府代表团不但参加政府间谈判活动，而且积极参加公约框架下区域会议和各项活动，为非洲国家举办防治荒漠化讲习班、承办第三次世界沙漠开发大会、组织亚非防治荒漠化论坛和防治荒漠化亚洲部长级会议、组织防治荒漠化圆桌会议、参与组织东北亚沙尘暴防治项目，组织编辑独立专家名录，编辑防治荒漠化传统技术手册等，中国的行动受到公约秘书处高度赞赏。

为推动发展中国家可持续发展，在2012年6月举行的联合国可持续发展大会上,中国向环境署信托基金捐款600万美元，用于帮助发展中国家提高环境保护能力的项目和活动。

(二)提出建设性意见，使环境署的行动更加科学、有效

在中国代表团的推动下，《联合国防治荒漠化公约》第五次缔约方大会通过成立缔约方大会附属机构——履约审查委员会，对公约进程做出实质性贡献。1994年12月蒙特利尔多边基金执委会第十五次会议上，我国代表提出一个议案，希望在下一次执委会会议上能将“提高已批准项目实施效率和质量”列入议事日程，结果得到一致同意。中国在GEF的决策中发挥着举足轻重的影响。一些至关重要的议题比如资金分配框架的模式选择，中国与欧盟提供的“筛选模式”相比较美国坚持采用的“单个国家分配模式”，获得了较多的支持。[16]中国积极倡导的一些环境治理原则，对国际环境治理机制的制度设计起着良性的塑造作用，在相应的议题领域改进了地区及全球治理结构的合理性。

(三)维护发展中国家利益，使环境署的决策更加公平、合理

七次缔约国会议上，中国代表指出：“在寻求解决方案的过程中，大家的目的应当是明确的，既保护好臭氧层，又促进发展中国家摆脱贫穷和实现可持续发展，而不应是其他目的。”

中国还根据自身特别是发展中国家的实际需求主动设置议程。在UNFCCC谈判进程中，中国没有盲目地接受和相信发达国家提出的“自由市场环境主义”，而是通过科学的论证和分析指出这一原则对中国及其他发展中国家造成的消极影响，主张应根据资源状况、经济和技术水平在发达国家与发展中国家之间有区别地分配责任。[18]在中国与其他发展中国家的一致努力下，在国际环境谈判中中国积极倡导的发达国家与发展中国家之间“共同但有区别的责任”的治理原则得到了一系列国际环境法文件如UNFCCC等的确认，使环境领域的全球治理结构具有了更加合理的内涵。[19]

中国在维护发展中国家的权益时，深知仅凭一己之力发挥的作用有限，必须发挥广大发展中国家集体的力量。1991年，中国与其他发展中国家组成“77国集团+中国”谈判联盟参与国际气候谈判，中国在其中扮演着发展中国家阵营协调员的角色。在UNCBD谈判过程中，为了维护生物资源的国家主权，争取遗传资源使用的惠益分享，中国政府与广大发展中国家以“77国集团+中国”的形式，与发达国家据理力争，确保了UNCBD的最终文本总体上对发展中国家有利。

作为环境大国，中国积极参与环境署活动，有利于强化国际社会在环境领域的合作氛围，有利于制约环境领域的霸权主义行为滋生。2002年中国决定签署《京都议定书》，对抵制议定书的美国、澳大利亚等伞形国家构成了不小的压力,在一定程度上维护了国际环境法规的权威性，也有利于推进大国合作。[20]

同时，中国对环境污染的防治，尤其在发展中国家中起到带头和示范作用，也为解决世界环境问题提供了借鉴和参考，对促进全球可持续发展具有重要意义。近年来，中国政府加大了对发展新能源的支持力度，大力发展绿色经济、循环经济等新经济，用实际行动为应对气候变化作出了重大贡献。目前，中国已经成为世界最大绿色债券国。2016年5月召开的第二届联合国环境大会上，中国代表阐述了近年来在环境保护和可持续

在讨论《蒙特利尔议定书》过程中，虽然中国代表认为它对发展中国家提出的要求不公平，没有体现出发达国家是排放CFCs导致臭氧层减少的主要责任者。但中国并不是一味地反对原有议程，而是参与其中积极寻求改变议程。在1989年5月第一次《议定书》缔约国会议上，中国代表团再次表示反对任何以保护臭氧层的名义，对发展中国家进行新的经济剥削的企图，并建议设立一项保护臭氧层国际基金，以加快CFCs的替代物质和技术的研究和开发，从资金上确保发展中国家能够取得适宜的替代物质和技术。要求会议设立特别工作组来讨论基金的具体问题。最终，中国代表团的建议，虽然作了些修改，但在全体会议上得以通过。同时，规划署着手修订《议定书》的部分内容。在1990年6月的缔约方第二次会议通过的《议定书》（修正案）中确定设立多边基金条款，认为发达国家有义务向发展中国家提供用于国内减排行动的资金援助，规定发达国家应以优惠条件向成员国转让环保技术[17]，这充分体现了发展中国家的利益。在1995年12月蒙特利尔议定书第发展领域的主要成就及近期的重大举措，中国与环境署共同举办“多途径可持续发展”高级别研讨会，与各国分享中国生态文明建设和绿色发展理念。另外，中国在光伏发电和风力发电以及城镇化建设等方面都走在了世界前列，对其他国家具有一定的示范作用。在2017夏季达沃斯论坛开幕式上，中国总理李克强明确表示，应对气候变化是国际社会的共同责任，中国将信守责任，说到做到。可以说，中国对气候问题的重视，展现了中国在国际上的号召力和凝聚力，展现了一个负责任大国的担当，中国已成为全球环境治理中积极且重要的力量。

在当今世界上，国际环境制度是国际关系中关系性权力施展的重要又合法的平台，参与国际环境制度可以延展中国的关系性权力网络。同时，国家利益只能与地区或全球利益相融合才可以获得更多正当性。[21]中国应充分利用环境署这一平台在国际舞台上发声,将自身的利益和关注点嵌入各种对话和谈判进程中,同时争取更多资金和项目支持以实现与扩大自己的利益。

随着中国国际地位的提升，中国在环境领域的主导权不断增强，中国与环境署的良性互动会进一步彰显。

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