论农用地“三权分置”的风险防范*

蒋尚成

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)



论农用地“三权分置”的风险防范*

蒋尚成

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

农用地“三权分置”是新时期对我国传统农地制度所做的锐意改革，在促进农地规模化经营、提高农户收入和实现农业现代化的同时，也引发了诸如农地非农非粮化、经营权物权化、农地流转过度集中和农户权益受损等风险。深入分析了产生这些风险的原因主要包括法律不完善、市场不健全和农户无意识等。通过将“三权分置”从政策层面具体落实到法律规范，建立农地流转配套服务机构，加强对农地流转市场的监控和对流转双方的引导，提高农户的专业知识和法律意识，可以建立起完备的防范机制。

农用地；“三权分置”；风险；防范

自十八届三中全会以来，家庭联产承包责任制作为农村土地经营的主要方式，极大地促进了我国农业经济的发展和粮食安全的保障。伴随农村土地的加速流转和规模化经营，新一轮的农村土地“三权分置”改革正在如火如荼地进行之中。2014～2017年发布的以“三农”为主题的中央一号文件，逐步强调新型农地“三权分置”改革的重要性，并且各方也在不断推进改革的进程。 “三权分置”虽然具有促进土地的集约化利用和规模化效应等优势，但是其背后也隐藏了不少制度风险，对国家、社会和个人都有重要影响，诸如土地的非农化、非粮化风险，可能引发粮食危机；土地流转过热风险，可能导致新一轮的土地流转风潮，影响农业的稳定性；农地流转集中化风险，容易造成土地实质上集中于少数人手中；经营权物权化之风险，虚化所有权与承包权，进而吞噬所有权与承包权的权能；确权确股不确地流转之风险，易导致个体承包户流转之困难；农户生存保障之风险，进城务工的农户因各方面原因再次回到农村可能因农地正处于流转期而无法获得生活保障。正是基于以上风险的考虑，在不断推进农地“三权分置”改革进程的同时，应当要对其可能带来的不利后果进行防范，深入剖析可能导致这些不利后果的原因，从而保证改革顺利完成向法律的过渡。

一、农用地“三权分置”的潜在风险

农用地“三权分置”是在新时期的环境下，为改变我国传统家庭联产承包责任制下分散经营的状态进行的一项具有深远意义的农地改革。然而，由于我国现行法律的不完善，加之改革仍处于前期阶段，难免会产生一些制度风险。通过对潜在风险的分析才能更好地找到应对的方法。

(一)经营权物权化与粮食安全之风险

在之前所有权与土地承包经营权“两权分离”模式下，土地承包经营权被《物权法》界定为用益物权，作为对农户权益保护以及社会保障功能的体现，土地承包经营权的权能超越了一般意义上的用益物权，有威胁集体所有权之嫌。而农地经营权作为“三权分置”中一项新型的独立权利，对其性质的认定在学术界仍然存在争议。而之所以要将经营权独立出来，就是为了要强化经营者的独立性和稳定性，但是，经营权物权化可能导致所有权与承包权的权能弱化，更有可能会吞噬所有权与承包权，造成承包权人和集体经济组织利益的损害。

经营权的物权化，在某种程度上，可能会引发我国的粮食危机。在“两权分离”的模式下，土地承包经营权因为具有成员身份的限制，所以经营主体大多为村集体成员。然而，“三权分置”模式下的经营权作为一项独立的权利，突破了成员身份的限制，加上农地流转的便利性和缺乏规范农地非农化用途的具体政策和法律规定，大量工商资本渐渐涌入农地市场，由于商人天生的逐利性，导致其会将农田用于非农生产或其他非粮高效农业[1]52。长期以往，我国的种粮面积将会大幅减少，并可能引发粮食危机，危害国家粮食安全。一旦粮食风险升级，可能会进一步导致其他连锁反应，威胁到社会稳定和国家安全。

(二)农地流转过热与过度集中之风险

“三权分置”中，由于缺乏对经营权主体的规制，导致大量工商资本涌入农地经营之中。工商资本者之所以要进入到农地经营关系之中，更多的是为了追逐资本利益，将土地置于市场化流转之中，通过不断流转从而产生土地溢价，新一轮的土地流转热潮可能会伴随着农地的流失和农业产业的威胁，尤其是外国资本家的参与可能会加剧这一现象的发生和严重性，威胁到国家安全。

“三权分置”的重要目的之一就是要放活经营权，促进农业生产的规模化经营。通过一些试验区的经验证明，“三权分置”体制解决了家庭自耕农小规模经营的限制，方便引入绿色农业和科技农业，促进农业经济发展的同时，也使农户家庭获得了制度福利[2]。然而，有些政府部门为了追求经济效益的最大化，盲目加快流转速度和加大流转规模，导致农地大量集中于工商资本手中。原本承担农民社会保障作用的土地实质上处于外人的掌控，必将会严重损害农民的固有权益。过多的土地集中，加上市场的不确定性因素和经营不善可能导致土地流入方面临亏损甚至是破产的危险，无法支付相应的租金，农民的权益因此受损[3]。

(三)确权不确地与农民生活保障之风险

在以前的“两权分离”模式下，大多采用的是确权确地的方式承包土地。而在“三权分置”的模式下，确权确股不确地将会成为土地流转的重要方式之一。土地入股既然是一种投资行为，在获得利益的同时，就存在一定的风险性。农民一旦将自己的土地作为资产入股公司，就不再享有经营权，而只能通过分取红利来增加收入。而一旦公司经营不善甚至破产，就会被动转让股份或者被迫抵债。作为社会保障功能的农地，其承载的功能将因为农民失权而无法实现，甚至会进一步诱发农业危险和生态风险。

农民将自己的土地经营权转让出去，便失去了自己赖以谋生的手段和工具，即便是在外务工的人员，日后因为失业或者年老等原因而打算回乡务农，却无法对自己享有承包权的土地进行实际利用。仅靠收取租金，可能无法维持其家庭的生活保障。另外，农民自身由于缺乏土地方面知识特别是关于土地定价方面的知识，而在土地流转中往往处于弱势地位，特别是一些地方政府为了追求政绩，倾向于通过政府干预价格指导来将土地流转给种粮大户，农户无法获得土地转让的相应对价，从而导致农民的权益受损[4]88。

二、农用地“三权分置”潜在风险的原因分析

(一)国家层面——法律不完善

我国传统的农地改革都是通过具体的实践探索后，再出台政策落实，最后制定法律完善。农用地“三权分置”虽然有各地的试点实践和政策的推进，但是却无具体的关于 “三权分置”的规定。法律上的缺失，导致实践中对于这一政策会出现一些误读，对于经营权的性质应当如何界定，直接关系到“三权分置”是否能够得到贯彻落实，然而理论界和实务界对于该新生权利的界定仍然存在一定的争议，物权说与债权说各执一词，如果不尽快明确经营权的内涵性质，必将影响“三权分置”的具体落实和农民的权益。

此外，关于经营权的受让主体，现行法律并没有规定或者说是不甚明确。依照《物权法》的规定，土地承包经营权的主体限定于从事农业生产经营的人。但是，实际操作中，一些不具备农业生产经营能力的人通过一些手段获得土地经营权，经营权人进行土地圈占，将农地用于非农生产。《农村土地承包法》中仅有“需具备农业经营能力”等原则性规定，但对于经营主体的资质审查、经营能力和履约能力等没有细致的规定，这就容易造成经营权主体经营不善和违约等风险，影响到农户的承包利益，并可能进一步危害国家的农业产业安全[1]53。

(二)社会层面——市场不健全

市场作为调节经济的无形的手，也在引导着农地流转的走向。但是，市场本身所具有的自发性和盲目性也在农地流转中显现出来，使得农地流转关系处于极不稳定的状态[4]90。伴随城镇化进程的加快，越来越多的农民进城务工，其在农村所拥有的土地处于撂荒状态，为了增加一定的收入和促进物尽其用，农户将自己承包的农地流转给其他人经营，通过收取租金获得一定的收益。由于市场效应的影响，其他进城农户也纷纷效仿这一做法，流转承包地以获取收益，土地流转市场开始活跃起来。

而作为土地的流入方，也因为经营权主体的放宽，逐步从家庭农户向工商资本和家庭农场过渡。放活经营权，促进农地的规模化经营是农地“三权分置”改革的应有之义，而要实现规模化经营，就得摆脱以前的一家一户经营，将土地集中于有资格的家庭农场和工商资本。但是，在实现规模化经营的同时，也就导致了土地的过度集中。一旦经营主体出现经济问题，无法支付租金，就会影响农户的权益。另外，由于我国缺乏完善的土地流转交易市场和平台，导致土地流转混乱、盲目、自发，由此产生的问题也是不乏其数。

(三)个人层面——农户无意识

农户自身由于缺乏相应的法律知识和专业知识，对农地的流转和入股等事项往往会很难把握市场走向。在流转的过程中往往是处于弱势的一方，对自身权益的维护往往没有清晰的认识。现实生活中，农户对于“三权”的理解往往少之又少，甚至存在一定的偏差，其中就存在对所有权和使用权的认识不清和错误判断。土地流转和入股作为农地经营的主要方式，涉及各方利益的实现和保护，而农户由于缺乏专业意识和法律意识，在实际中往往没有采用严格的法律程序进行农地流转，因此会导致相应纠纷的出现。此外，基于自身的逐利性，农户往往比较关心自身流转土地的收益，至于流入方如何使用农地，却不是很关心。这样就导致实践中有很多经营户对农地进行非粮化生产，盲目追求经济效益，直接危及到我国的生态安全和农业安全。

除了农户自身固有对农地流转中一些权益维护的无意识外，其他一些机构也对这些无意识给出了一定的误导。一些地方政府机构为了促进经济发展和增加执政政绩，变相要求农户将土地流转至种粮大户手中，这样一来，农户就丧失了土地流转中的自主决定权。此外，更有甚者为了谋取私人利益，要求农户进行低价流转，从而谋求私利。另外，由于我国缺乏相应的评估机构，农民自身对土地流转价值的认识不足，就会导致受流入方欺骗的现象发生，待农户发现自己利益受损时，就会产生纠纷，寻求解决。

三、农用地“三权分置”潜在风险的防范机制

农用地“三权分置”是在实践中对“两权分离”下的家庭联产承包责任制顺应时势所做的改进，目的是为了放活经营权，促进农业经济发展。通过“三权分置”中的“三权”来实现各主体之间的利益平衡，从而尽可能为我国农地改革所遇到的风险进行预防[5]。然而，伴随“三权分置”改革的进一步深化，一系列风险也随之而来，工商资本下乡，非农非粮，农户的权益维护等都是函待解决的问题。因此，稳定承包权与用活经营权从而实现公平与效率的有机统一[6]，必须要制定相应的防范机制，才能做到有备无患。

(一)完善相关法律规定

重大改革必须于法有据，农用地“三权分置”目前主要存在于中央政策层面，并未贯彻落实到法律层面。因此，制定和完善相关法律规定是该政策能够长久执行的根本保证，而法律化的突破口在于通过对农地政策在实践中发生的实际规范效果与其制定时的目标和愿景进行判断，决定是否立法及如何立法[7]。首先，应当明确立法的指导思想，立法思想是具体法律规定的灵魂，所以，在农地“三权分置”具体法律规定修改完善之前，应当明确立法的指导思想。本着法学的人文精神和农地问题的重要性，立法应本着维护广大农户的权益为根本，要做到改革不能损害农民的切身利益，这是改革的底线，绝对不能破。积极追求经济效益的最大化和维护法律内部的协调，尽可能改变以往农地的低效利用，并且立法不能与现行法律之基本精神和原理相冲突。在明确立法思想后，应当对我国现行有关农地制度的规定进行梳理，并结合农地制度改革的实践，为农地法律完善做好准备。立法首先应当明确“三权分置”中“三权”的具体内涵、性质以及权利边界，特别是要明确在实践中争议较大的经营权的性质和承载功能，应该“通过有效的公示方法，赋予其对世效力”[8]。在经营权的设定上，应当允许经营权主体“在保持农地用途不变的前提下可以自由使用农地，但原则上其不得长期闲置土地而必须进行实际的农业生产活动，在约定时间内能够通过各种土地流转方式获得土地经营的自主权”[9]。其次，应对土地承包经营权的具体权利分设进行明确化，并对土地承包经营权的各种流转方式和土地经营权的流转进行区别与细化。最后，就是要抓紧修改现行法律规范中与“三权分置”不相符合的规定，可以先出台农地“三权分置”的具体办法意见，再通过与现行法律法规进行比较，增删改废相应的法律条款。此外，一些地方在实行“三权分置”过程中进行了生动而又丰富的探索，如湖北沙洋“按户连片耕种”、安徽怀远“一户一块田”、四川崇州农业共营制、山东农业生产托管等。下一步，建议要密切关注基层在“三权分置”实践中出现的新情况新问题，及时总结推广典型经验和做法。在此基础上，将切实可行的做法上升为法律法规或地方性规范。

此外，对于实践当中伴随“三权分置”改革所引发的大量工商资本下乡所导致的非农、非粮化风险有必要突出防范。根据中央农办、国土资源部、农业部和国家工商总局联合印发的《关于工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》(以下简称《意见》)的规定，在吸收工商资本进入农村所提供的资金、技术和先进经营模式的同时，要特别注意防范工商资本过渡挤占农民的就业空间和改变农地的基本用途，对工商资本租赁农地要有严格的门槛限制，而且对于租赁的农地只能用于农业用途。根据该《意见》的规定，并结合实践当中的具体经验，可以进一步细化规定。在防范工商资本下乡的风险中，应当采用事前审查、事中补贴和事后监管相结合的办法[10]。例如，事前审查应当明确经营权人是否具有从事该农业生产的资质和经营能力，应当要求该经营权人提交一份计划经营书，确保经营权人将农地用于其适当的用途。此外，经营权人还需提供风险保障金，以防经营不善而导致承包人权益无法得到维护和农地非法利用后的维护。在工商资本作为实际经营权人之时，应当对其给予实质性补贴。例如，减免相应的契税，对于粮用农具等给予购置优惠，对经营权人给予经营指导等。在事后，应当加强对经营权人的销售指导，提供方便的渠道引导经营权人将农业产品销售，提高经济收益，从而保证经营的稳定性和农户收益的保障。但是，一旦发现经营权人将改变农地的本来用途，进行非农、非粮化生产，应当视情况采取收回经营农地、责令赔偿损失和恢复土地原状等具体措施。

(二)健全流转市场

农用地“三权分置”中的所有权主体为集体经济组织，承包权主体为农户，经营权主体多为种粮大户或工商资本。农户由于自身缺乏相关的专业知识，加之市场本身所具有的自发性和盲目性，导致其在农地市场流转中处于弱势地位。部分农户流转农地获取了相应的收益，导致其他农户可能会争相流转，农地呈现大面积流转后的供过于求和过度集中。因此，应当加强对农户的宣传教育和专业知识的培训，使其对农地流转市场有所认识，不至于盲目跟风。另外，对于大面积的农地流转，应当在尊重承包农户的基础上，交由农村集体经济组织进行审议决定。对于条件允许的，可以进行公开招标，通过市场主体的竞价来实现农户权益的最大化，并且根据流入方的具体情况报乡镇或县级人民政府土地主管部门批准或备案，从而预防市场主导下农地盲目流转所导致的过度集中。

此外，由于我国缺乏相应的农地流转配套服务机构，导致农地流转信息不对称和双方利益不对等。可以建立专门的农地流转服务机构，比如在国土局下设专门的农地流转服务机构，或由现在的国土局下设的相关部门负责处理。该机构应当对农地流转市场有清晰的认识，并在促成农地适度规模化流转中履行价值评估，平等磋商和争议解决、协调等职责。此外，对于流转双方的资质和流转合同应当进行相应的审查，并对流转后农地的使用情况进行监督。为了实现“三权分置”所要求的农地规模化经营，该服务机构应当在确保平等的基础上，积极促进农地规模化评估流转，这样既能保证流入方的规模经营，也能维护农户的合法权益。根据重庆市市委办公厅、市政府办公厅印发的《重庆市落实农村土地集体所有权稳定承包权放活经营权实施方案》，从深化完善农村土地集体所有权和农户承包权确权登记颁证工作、健全土地流转交易体系等八个方面提出了具体措施，并强调将加快建立市和区县(自治县)农村产权流转交易平台，建设乡镇农村产权流转交易窗口和村级服务点，构建“统一交易规则、统一平台建设、统一信息发布、统一交易鉴证、统一服务标准、统一监督管理”的“六统一”交易管理模式。这一举措的实施将促进农地流转走向更加便捷和规范的道路。因此，在这一基础上，应当取消《农村土地承包法》中关于受让方必须为从事农业生产的农户的限制。因为，分离的经营权并不具有身份性，而分离出经营权主要就是为了摆脱以往的一家一户经营，实现农地的规模化经营，单纯依靠农户很难实现这一目的，所以应当允许工商资本下乡，同时加强对其的监督。

(三)提高农户意识

在当前经济利益尤为突出的市场条件下，特别要注重对处于弱势地位的农民的权益进行维护，通过合理的制度设计来实现各方利益的协调[11]。在风险防范的过程中，农户自身也需要提高相关知识和意识。首先，应当对农户进行农地专业知识的教育和培训，可以由基层经济组织或者村委会进行组织教育，重点对农地流转中的定价问题和流入方情况进行介绍，另外对国家的土地政策也要加强宣传教育，保证农户能在流转中作出理性的选择，尽量避免由于自身知识欠缺所引发的纠纷。其次，就是要对农户的法律意识和合同意识进行加强，农地流转毕竟是私权行为主导下的权利运转，政府应当避免干预过多，更多的应当是提供技术与知识的指导，特别是对于实践当中农户由于自身知识欠缺所产生的一些误解予以解释说明，例如流转的是经营权，承包权仍然保留下来，并不因经营权的流转而因此失地。最后，要强化纠纷解决机制的完善，为流转双方提供适当的法律途径维护自身权益。总之，改革的出发点和落脚点都是要切实维护好农户的切身利益，基于此，全国各地也在积极开展农地实践，如广东南海积极推行土地股份制，将农村集体土地折价入股，由村集体统一经营与管理，并且按照股权比例进行分红，从而在置换土地经营权的同时，保障了农民的成员权与收益权；辽宁海城东三道村实行土地承包权入股分红，让土地集中于集体经营[12]。

对于实践中地方政府为了促进经济发展而损害农户权益的问题，应当加强规范管制，告知农户遇到相关情况应当积极行使自己的权利，向有关部门反映，甚至走上诉讼的道路。还有，针对流入方可能出现的经营不善或者改变农地基本用途等，应当加强监督并及时向相关部门反映。

结 语

农用地“三权分置”是我国现阶段以及将来一段时间农地改革的发展主线，其改变了我国传统家庭经营模式的碎片化经营，在保证农户基本权益和收益得到维护的基础上实现了农地的规模化经营，对我国经济的发展乃至国家建设都具有深远的意义。但是，在肯定这一制度福利的同时，还应该加强风险防范意识，从国家、社会和个人三个方面进行防范。通过逐步完善农地“三权分置”相关法律，进一步明确“三权”的内涵和界限，对实践中工商资本下乡进行特殊预防。此外，要进一步规范农地流转市场，预防土地流转过度集中，建立相应的农地流转服务机构。提高农户的相关意识和知识，为农户维权提供切实可行的途径。通过建立一整套完备的防范机制，方能充分释放“三权分置”的制度红利。

[1]李长健，杨莲芳.三权分置、农地流转及其风险防范[J].西北农林科技大学学报(社会科学版)，2016(4)：52-53.

[2]孙宪忠.推进农地三权分置经营模式的立法研究[J].中国社会科学,2016(7)：145-163.

[3]蒋永穆，杨少垒，杜兴端.土地承包经营权流转的风险及其防范[J].福建论坛(人文社会科学版)，2010(6)：4-8.

[4]段贞锋.“三权分置”背景下农地流转面临的风险及其防范[J].理论导刊，2017(1)：88-90.

[5]丁文.论土地承包权与土地承包经营权的分离[J].中国法学，2015(3)：167.

[6]张红宇.农业规模经营与农村土地制度创新[J].中国乡村发现，2013(2):1-6.

[7]黄河.试论农地政策与农村土地承包经营权流转保障法律制度的构建[J].河北法学，2009(9):34-35.

[8]蔡立东，姜楠.承包权与经营权分置的法构造[J].法学研究，2015(3):37.

[9]李国强.论农地流转中“三权分置”的法律关系[J].法律科学(西北政法大学学报)，2015(6):186.

[10]潘俊.农村土地“三权分置”：权利内容与风险防范[J].中州学刊，2014(11)：72.

[11]李长健.论农民权益的经济法保护——以利益与利益机制为视角[J].中国法学，2005(3):120-134.

[12]张曙光.城市化背景下土地产权的实施和保护[J].管理世界，2007(12):31-47.

(责任编辑：吴 芳)

On the Prevention of the Risk of the Separation of Ownership, Contract Rights and Management rights in Agricultural Land

Jiang Shangcheng

(College of Law, Anhui University of Finance & Economics, Bengbu Anhui 233030, China)

“The separation of ownership, contract rights and management rights” of agricultural land is the reform of the traditional agricultural land system in China under the new period. While promoting the large scale management of farmland, raising the income of farmers and realizing agricultural modernization, other risks are aroused like non-farm non-grain, the right to operate property rights, excessive concentration of agricultural land transfer and damage to farmers. The causes include imperfect law and market, and farmers’ unconsciousness. From the policy level to the specific implementation of the legal norms, it helps to establish agricultural land distribution supporting service in order to strengthen the monitor of agricultural land market and the guidance of both sides and improve the farmers’ professional knowledge and legal awareness so as to establish a complete preventive mechanism.

agricultural land; the separation of ownership, contract rights and management rights; risk; prevention

安徽财经大学研究生科研创新基金项目“农用地‘三权分置’改革法律问题研究”(ACYC2016238)。

2017-05-11；

2017-06-15

蒋尚成(1993-)，男，安徽省芜湖市人，在读硕士研究生，研究方向为农地法。

10.3969/j.issn.1672-7991.2017.02.005

D912.3

A

1672-7991(2017)02-0024-05