住宅建设用地使用权有偿续期的政治和法律逻辑

李 芳

(华中师范大学,湖北 武汉 430079)

观察与思考

住宅建设用地使用权有偿续期的政治和法律逻辑

李 芳

(华中师范大学,湖北 武汉 430079)

我国是一个人口众多、自然资源匮乏又正处于社会主义初级阶段的发展中大国,现实国情决定了我国住宅地权续期的制度设计,不仅是一个厘清权利义务边界、解除社会公众焦虑、关乎民众福祉的法律问题,更是一个稳定社会预期、促进社会和谐、关乎国家命运的重大政治问题。唯有遵循政治和法律逻辑,严守我国宪法所确认的土地社会主义公有制底线,以真实民意为依归,才能制定出合乎国情民意的可操作性方案,实现国家的长治久安。

住宅建设用地使用权 有偿续期 政治逻辑 法律逻辑

我国实行土地社会主义公有制,城市的绝大多数土地属于国家所有,房地产开发商向国家缴纳土地出让金取得住宅建设土地使用权,购房者享有期限性的土地使用权和永续性的房屋所有权。《物权法》中“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”的规定解决了住宅建设用地使用权的有限性和房屋所有权的无限性之间的冲突,实现了建设土地使用权和房屋所有权的合一,保障了公民的私有财产权。但由于物权法对如何续期、是否有偿续期并未明确规定,随着部分住宅建设用地使用权到期或即将到期,围绕其续期问题,特别是有偿续期问题,社会各界争议甚大。

一

在住宅建设土地使用权续期问题上,很多专家学者主张实行无偿无期限自动续期,并得到不少民众的拥护,理由主要有以下几点:

第一,《物权法》第149条规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”“自动续期”意味着建设用地使用权人不需要采取任何行动,既不需要办理不动产登记手续,也不需要支付土地使用费,建设用地使用权就可自动延续。若收取费用,就违背了“自动”的含义。

第二,《物权法》规定住宅建设用地使用权自动续期的目的是“保障老百姓安居乐业”。私有财产的保护已经被写入宪法,“有恒产者有恒心”,土地才是真正的恒产,只有土地使用权归房主永久使用,才是真正的恒产。在现在房价居高不下的背景下,很多人背负了几十年的房贷之后,又要接着还地债,会导致老百姓流离失所,甚至引发社会动荡,与立法目的相悖。

第三,我国《宪法》确立了农村宅基地土地所有权属于农村集体经济组织集体所有,宅基地使用权归农民所有,且宅基地上自建住宅享有永续的使用权。所以从平等的角度,城镇居民应享有与农民平等的居住权益,永久享有土地的使用权。

二

笔者认为,无偿续期的上述理由均有值得商榷之处。针对上述理由,分别阐述如下:

第一,物权法规定“自动续期”不等于“无偿自动续期”。“自动续期”是相对于“申请续期”而言,是指建设用地使用权期限届满,土地使用者续期时,既不需要向有关部门提出申请,也不需要经有关部门批准即可自动展期,但并未涉及是否缴费问题。在《物权法》制定过程中,对住宅地权续期是否收费始终存在争议,由于争议过大,采取了模糊处理方法,立法者的解释是:“如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务,目前还缺少足够的科学依据,几十年后,国家富裕了,是否还要收土地使用金,应当慎重研究,物权法以不作规定为宜。而且物权法不作规定,也不影响国务院根据实际情况作出相关的规定。”[1](P275)再者,法律已经明确规定,住宅建设用地使用权的期限为70年,如果《物权法》的立法本意是期限届满后自动免费续期,其效果就是无期限,那何不直接规定住宅建设用地使用权无期限限制,反而要求70年再续期呢?以上都说明了《物权法》在住宅建设用地使用权人续期时是否缴费的确是存在法律空白的。

第二,主张住宅地权使用权无偿续期能够刺激经济发展、保障老百姓安居乐业的理由也不成立。近年来房价一路高涨,并非因为需求旺盛,而是投资人将购房作为投资甚至投机工具,利用银行金融杠杆炒作的结果。在“羊群效应”及房价会持续上涨的预期作用下,广大工薪阶层成为了高房价的真正消化者,背负着沉重的房贷压力,有效社会需求被抑制,社会财富短期内迅速向炒房者和房地产商聚集,严重背离了“安居乐业”的立法目的。著名学者易宪容根据中国民生银行与胡润百富在北京联合发布的《2014-2015中国超高净值人群需求调研报告》进行分析后得出中国的超级富豪在以下几个方面与中国的炒房有关:一是房地产业是超级富豪最为聚集、增长最快及占有最多的行业;二是在中国的超级富豪中,15%的人直接与炒房有关;三是一线城市的超级富豪占比最多,为45%,而这些城市的房价最高。从这三个方面来看,通过炒房盈利是当前中国超级富豪财富增长最快的方式。[2]至于有学者主张的通过炒房刺激经济,只会带来短暂的、虚幻的“极度快乐”,最终将扭曲国家的产业结构,拖累社会经济的均衡发展。

第三,以农林宅基地无偿取得且享有永续的使用权为由要求城镇土地使用权无偿续期的理由也不能成立。中国农村宅基地制度是中国特有的一项土地制度,是集体化的产物。在土地改革和农业合作化时期,宅基地属于农民私有。随着新中国社会主义改造的完成,宅基地的所有权和使用权相分离,所有权归各种形式的集体所有,农民仅享有宅基地的使用权。宅基地使用权属于用益物权,其使用权是无偿取得,且无期限限制,但不得抵押。近年来,关于宅基地有偿使用的呼声日渐高涨,国家也开展过宅基地有偿使用的试点。1990年1月,《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》对宅基地使用权有偿使用进行了详细的规定,但1993年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》中明确取消了农村宅基地有偿使用费。要理解宅基地使用权的无偿性与永续性,就必须把它置于中国长期实行的“重城轻乡”的城乡分割二元结构的背景下来解读。一方面,新中国成立初期,为了实现国家工业化战略目标,农民的土地无偿收归集体所有,城乡户籍制度的严格管理限制了农村人口向城市人口的迁移,作为对价,农民无偿享有宅基地的使用权。另一方面,改革开放以前,通过工农业产品价格剪刀差,农业、农民支持了工业和城市;改革开放以后,通过廉价的劳动,农民工再次支持工业和城市。因此,在我国城乡二元结构没有彻底废除的时代背景下,宅基地使用权的无偿取得及无期限使用承载着较大的政治和社会功能,是符合我国国情的制度安排。但随着生产力的不断发展以及一系列有利于城乡二元结构改变的制度性变革的实施,城乡将逐步实现均衡发展、共同富裕,届时我国农村土地的集体所有制将变为国家所有制,农村将和城市一样实行住宅建设用地的有偿取得、有偿续期制度,以实现城乡住宅土地使用权上的平等。

三

我国是一个人口众多、自然资源匮乏又正处于社会主义初级阶段的发展中大国,现实国情决定了我国城市住宅建设用地使用权续期的制度设计必须遵循法律逻辑和政治逻辑的统一。

党的十八届四中全会提出要全面推进依法治国,强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国,要加强宪法实施。我国《宪法》规定:“城市的土地属于国家所有”。既然国家享有城市土地所有权,那么国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,土地使用者向国家支付土地出让金的行为就是土地公有制的逻辑延伸。建设用地使用权人在国家所有的土地上建造建筑物、构筑物及一些附属设施,这是一种典型的用益物权。所有权具有永续性,而用益物权则具有期限性。土地使用权到期后续期本质上是取得新的土地使用权,作为对价,必须向土地所有权人缴纳土地使用费(土地所有权人可以放弃权利)。近年来房价多次调控“不降反升”的一个重要原因,就是人们对房价持续上涨的强烈预期。因此,国家应将《宪法》中土地公有制的规定真正落实到实践中,明确土地使用权期满后的有偿续期,这样,商品房的价值量会随着时间的推移逐渐降低,直至归零,便可有效降低对房屋的投资和投机,使房屋回归居住功能,稳定社会预期,解除社会焦虑,实现广大中低收入者的安居乐业。

城市住宅建设用地使用权免费、自动续期,严重混淆了土地所有权和土地使用权的性质,必然导致土地所有权的虚化,将使我国《宪法》规定的生产资料公有制这一基本经济制度名存实亡,其实质就是土地私有化,“地产必然以资本的形式既表现为对工人阶级的统治,也表现为对那些因资本运动的规律而破产或兴起的所有者本身的统治”[3](P151-152)。拥有多套房屋的人将成为食利阶层,势必导致土地资源占有不公的固化,加剧贫富差距和贫困代际传递。城市住宅建设用地使用权免费、自动续期还将进一步强化民众对房价的上涨预期、刺激房地产行业的投资甚至投机行为。因此,“对于人民的居住权及房屋所有权的保护,应当建立在土地公平与正义原则的基础上,应防止个别群体对土地资源的过度占有和抢夺。住宅建设用地使用权自动续期方案不宜盲从无偿无期限续期的显性民意”[4]。

总之,中国的特殊国情决定了我国住宅地权续期的制度设计。这不仅是一个厘清权利义务边界、解除社会公众焦虑、关乎民众福祉的法律问题,更是一个稳定社会预期、促进社会和谐、关乎国家命运的重大政治问题。唯有遵循政治和法律逻辑,严守我国宪法所确认的土地社会主义公有制底线,实行有偿续期,才能实现人民安居乐业和国家长治久安。

[1]全国人大常委会法治工作委员会民法室.中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定[M].北京大学出版社,2007.

[2]易宪容.房贷新政须避免助长楼市投机炒作风气[N].每日经济新闻,2015-04-08.

[3]马克思恩格斯文集:第1卷[M].北京:人民出版社,2009.

[4]靳相木,欧阳亦梵.住宅建设用地自动续期的逻辑变换及方案形成[J].中国土地科学,2016,(02).

责任编辑:梁世峰

F321.1

A

1671-2803(2017)02-0083-03

2017-02-11

本文系教育部人文社会科学专项任务项目“坚定大学生对中国特色社会主义基本经济制度的自信研究”(14JDSZK087)、2016年度湖北省教育厅哲学社会科学研究重大项目“西方国家核心价值观与法治文化建设研究”、华中师范大学中央高校基本科研业务费项目资助的“社会主义核心价值观与法治文化建设研究”(CCNU15Z02008)的阶段性成果。

李芳(1970—),女,湖北钟祥人,华中师范大学马克思主义学院教授,博士生导师,法学博士。