我国县(区)级单位森林防火能力建设研究——以威海市环翠区为例

邹全程,王丽娜

(1.国家林业局调查规划设计院，北京 100714；2.东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150040； 3.黑龙江省森林防火预警监测信息中心，哈尔滨 150090)

近年来，气候变暖和极端天气增多，导致全球进入了森林火灾高发期。随着森林资源日益增长，林内可燃物载量持续增加，我国也进入了森林火灾的易发期和高危期，森林防火形势极其严峻，森林火灾已成为我国生态文明建设成果和森林资源安全的最大威胁。虽然我国森林防火事业这些年取得了长足的发展，但必须清醒地认识到，面对多种因素叠加的严峻形势，我国森林防火还存在不少“软肋”和亟待破解的问题[1-3]。

1 当前我国森林防火工作软肋

1.1 森林防火能力亟需进一步提升

1.1.1 预警监测体系不够完善

缺乏统一的森林火险预警平台，火险预报模型适用性不强，火险要素监测站密度低，建设标准不统一，设施设备运行维护管理不到位。大面积林区瞭望塔数量不足，配套生活设施简陋，林火视频监控系统应用水平不高，火情瞭望覆盖率仅为68.1%。卫星林火监测时效性不高，空间分辨率仅为1 km，识别能力有待提高。

1.1.2 防火信息化水平较低

林区现有防火通讯覆盖率仅为70.0%，存在较大盲区，卫星通信、机动通信保障能力不强。有线基础网络建设滞后，难以满足语音通信、火险预警、图像监控、视频调度、信息指挥等防火业务工作的需要。森林防火指挥中心设施设备老旧，兼容性差，建设标准不统一，“信息孤岛”现象突出，难以实现互联互通。

1.1.3 森林消防队伍能力不足

全国现有森林消防专业队伍 3 264 支11.3万人，其中80%以上分布在华北、东北和中部等地区的10个省(自治区、直辖市)，其它大部分林区森林消防专业队伍数量不足，分布不均，重点区域森林消防专业队伍配备率为67.1%。专业队伍建设标准不高，管理体制不规范，人员年龄结构不合理，保障机制不健全，营房、训练场所、灭火机具等基础设施设备标准低、装备差、数量不足，大型装备、以水灭火设施设备匮乏，扑救森林火灾的综合能力亟需提升。

1.1.4 森林航空消防供需矛盾突出

森林航空消防飞机机源总量不足，机型单一落后，缺少载量大、续航能力强、适应高海拔地区作业的大中型飞机，航空直接灭火能力不足。据了解，加拿大森林面积为3.10亿 hm2，灭火飞机超过 1 000 架；韩国森林面积630万 hm2，拥有专业灭火飞机40架；而我国森林面积为2.08亿 hm2，飞机数量仅有80架，年作业 4 000 架次，航护时间 8 000 h，森林航空消防覆盖率仅为54.1%。航站数量少、密度低、发展不平衡，基础设施薄弱，专业人才缺乏，保障能力不强，森林航空消防的优势需要进一步发挥。

1.1.5 林区道路和阻隔系统建设严重滞后

全国国有林区路网密度仅为1.8 m/hm2，不足世界林业发达国家的1/10。现有道路路况差，桥涵毁坏严重，通行能力不足，严重制约扑火队伍快速机动能力。全国林火阻隔网密度仅为3.7 m/hm2，没有形成有效的林火阻隔网络，容易蔓延成大面积森林火灾。

1.2 防火体制机制亟需进一步完善

1.2.1 森林防火责任落实不到位

各级政府、森林防火指挥部成员单位、森林经营主体责任不明晰，森林防火部门监督不到位。基层森林防火组织机构不健全，专业人员严重不足，专职指挥制度未能全面落实，责任追究制度尚不健全。

1.2.2 经费保障机制有待完善

现有投资规模难以完全满足森林防火发展需要，森林防火基础设施建设没有完全纳入地方政府国民经济发展规划，森林防火经费保障机制有待完善。地方项目建设配套资金到位率低，维护运行经费不足。政府购买服务的机制还没有全面建立推广。

1.2.3 科学防火体系有待健全

科技防火创新意识不强、科学管理水平不高，森林防火科研能力不足，成果转化和先进技术应用程度不够。森林防火宣传教育、可燃物和火源管理、灭火技术和手段、灭火机械研发、无人机和卫星应用、森林防火标准化等方面有待进一步加强。

1.2.4 依法治火力度有待加强

一些地方贯彻落实《森林防火条例》不到位，火源管理制度、火险隐患排查制度、森林防火考核和奖惩制度等配套规章制度不完善。林区社情民情复杂，森林防火法治意识淡薄，违规野外用火难以控制。执法体系不健全，执法力量不足，森林火灾案件查处难度大，警示震慑作用发挥不够。

我国目前有森林防火任务的县级行政单位为 2 675 个[4-6]，它们是搞好森林防火的事业根基，提升其森林防火能力可有效维护国家森林生态安全，为建设生态文明和美丽中国提供重要保障。

2 威海市环翠区森林防火能力建设经验

威海市环翠区是山东半岛的区域中心城市，地处东北亚经济圈和环渤海经济圈的中心地带，是我国重要的海洋产业基地和滨海旅游城市。全区总面积270.64 km2，其中林业用地 14 489.8 hm2，有林地 13 947.1 hm2，森林覆盖率达51.1%，林木绿化率为54.3%[7-9]。森林防火能力建设事关生态海滨城市安全，有效防范森林火灾发生和控制森林火灾蔓延，维护威海山城相拥、陆海交融滨海城市特色，是经济和社会健康发展的根本保障。

2.1 以落实工作责任为重点，建立了完善的组织领导体系

环翠区全面落实森林防火工作责任制，层层签订责任书，明确了“三级”工作职责，形成了上下联动、齐抓共管的工作格局。在区级层面，实行区委常委、区政府副区长分包镇街责任制，不定期对防火工作进行督导检查；区人大、政协每年至少组织开展2次森林防火能力建设调研，有力推动了各项工作落实；制发了《关于加强森林防火能力建设的实施意见》、《森林防火责任制实施细则》和《环翠区森林防火责任追究规定》，确保责任明确、有错必究。在部门和镇街层面，建立了区森防指挥部成员单位联席会议制度、督导检查制度，每季度召开一次会议，对加强防火能力建设进行研讨会商，不定期对各镇街防火能力建设情况进行督导检查；各镇街认真落实“属地管理”责任，均成立了森林防火工作领导小组，为切实做好防火各项工作提供了组织保障。在村居层面，实行村级林管制度，督导各相关村居按标准配齐专兼职防火人员和护林员，逐片逐段落实值守人员，关键时期由村居“两委”班子成员带头应急值守，真正将工作主体责任落到实处。

2.2 以“七网”建设为重点，建立了完善的立体防控体系

针对辖区城市林区和城郊林区并存的实际情况，坚持以山系为单位，将全区森林分为7大林区进行规划设计，因地制宜地实施了“七网”建设。

1)通讯指挥网。建成集指挥、控制、通讯、情报、监控、侦察于一体的C3ISR通讯指挥系统。

3)防火通道网。本着“满足防火队员徒步1 km半径作业圈、宽度在6～8 m以上、每200 m范围内修建一处回旋区”的原则，建成集通行、排水、隔离、景观等功能于一体的防火通道194 km。

4)封闭阻隔网。在城区所有主要道路两侧、城郊靠近林区道路两侧以及国有林场所有防护区，均安装了隔离网，总长44 km；新栽植生物防护林带66.7 hm2，并在所有集中性墓地周边开设了宽度不少于50 m的防火隔离带。

5)视频监控网。建成区级监控中心1处、镇级监控终端7处、远程监控探头35处、无人值守监控393处、卡点记录式监控178处、瞭望台5处，实现了所有林区监控全覆盖。

6)巡护管控网。建成防火卡点178处，实现定点值守和流动巡护的无缝对接。

7)宣传教育网。设置各类森林防火警示牌近1.4万个。

2.3 以增强全民防火意识为重点，建立了完善的宣传教育体系

坚持把加强宣传教育作为防火工作的第一道防线，深入实施防火宣传教育“四进”工程，即进校园、进工厂、进村居、进景区，全面提升了全社会防火意识。每年发放宣传手册 5 000 余份,张贴防火通告300余份，累计设置宣传牌 1 000 余处；利用电子显示屏每天进行防火字幕提示，在公示栏、健身广场等醒目位置设置各类警示牌 1 800 多处，安装楼宇宣传牌 6 800 余个，张贴防火通告300余份。同时，充分发挥主流媒体作用，每年通过区电视台播放防火专题片100余期，通过网络媒体向社会发送防火提示信息4万余条，通过防火指挥频道通报火险等级信息360余条。

2.4 以精细化管理为重点，建立了完善的网格化管控体系

立足管控全覆盖、无盲区，结合林区实际和防控资源，将7大林区科学划分成57个网格，对每个网格强化“三项”措施进行综合管控。

本文以某深埋隧洞富水强蚀变岩TBM洞段为例，开展了注浆模拟试验研究，分析了浆液在不同围岩中的扩散范围、固结强度和注浆效果，并对现场注浆参数和支护设计进行了优化，主要结论如下：

1)加强瞭望监控。设立了由区级监控中心、镇级监控终端、远程监控探头、无人值守监控、卡点记录式监控、瞭望台组成的高中低、远中近立体综合监控网络对林区进行24 h动态监控，瞭望率达96%以上，实现了省、市、区、镇(街)4级信息共享。

2)加强值守巡逻。在每个重要进山路口都设置了专人值守卡点进行定点值守，组织175名专业队员和200多名林内巡护人员划片包段进行流动巡护，与视频监控形成了多层次、无缝隙的防控网络。

3)加强林下可燃物清理。强化村居林权主体责任，采取人工清理、喷洒除草剂等方式，每年至少组织2次林下可燃物集中清理。

2.5 以提升战斗力为重点，建立了完善的应急处置体系

围绕实现“打早、打小、打了”总目标，提升森林火灾反应扑救能力。建立了以大型、远程、重型装备为基础，集日常指挥调度、演练培训、远程支援等工作于一体的区级森林消防大队，分设了信息采集、多兵种灭火、指挥通信等多个小组，配备了通讯指挥车、大型远程输水车、高压水炮车、火箭炮车各1部，细水雾车、运兵车各2部，无人机3架。在各镇街分别建立了不少于25人的防火中队，每支中队均配备运兵车2部、高压泡沫水枪、进口高压水泵、细水雾系统、水罐车、进口风力灭火机等机具装备。依托通讯指挥车、现场传输终端、背负式中继台、区级指挥手台、对讲机形成了大队与中队间，装备大、中、小互补，作业开展远、中、近衔接，设施布局高、中、低配置的工作格局，实现了指挥调度、日常管理的规范化、常态化和高效化。同时，按照实战要求，采取演练、点验2种方式，不断提高防火队伍的应急反应、应急保障、装备使用能力。

环翠区虽地处我国黄淮海地区，但近年通过上述手段和举措，特别是网格化管理、立体防控体系上的网络建设，显著提高了森林防火管控能力，有效遏制了森林火灾的发生，从源头上把森林火灾造成的危害控制在最小程度，为其它同级单位提供了宝贵的建设经验。

3 县(区)级单位森林防火能力建设发展方向

3.1 建设思路

森林火灾是森林最危险的敌人，也是林业最可怕的灾害。近10多年来，我国森林年均火灾发生次数、受害面积和伤亡人数3项重要指标明显下降，森林防火工作取得明显成效，但这并不意味着可以高枕无忧。2017年1月至5月，河北、山西、辽宁、内蒙古、山东等省区相继发生多起较大森林火灾，给森林防火工作敲响了警钟。

森林防火工作实际上是一个庞大的体系。县级基层防火体系涵盖森林草原防火指挥部、林业局、森林公安局、防火办公室、森林草原消防大队、各乡镇(街道)林场专业扑火队、瞭望哨、检查站等多个机构。森防指挥部更是包括了县政府大多数部门，从业人数和参与人数更是数以万计，目的就在于预防火灾发生和火灾发生后能够及时扑救，确保人民的生命财产不受损失，意义非凡，位置重要。

县级单位在防火能力建设上应坚持“全面动员、夯实基础”的原则，不断建立健全组织领导、立体防控、宣传教育、网格化管控、应急处置等体系建设，全面提高区域森林防火综合防控能力，有效预防和扑救森林火灾，保护森林资源和生态环境安全。

1)硬件建设上：重点加强森林火灾瞭望监控系统建设、以水灭火设施(水源地)建设、林火阻隔系统建设、森林消防队伍装备和基础设施建设。

2)软件建设上：重点加强法制建设，推进依法制火；落实森林消防专业队伍人员编制和工资福利保障；完善森林防火科研开发和宣教培训。

3.2 建设方向

3.2.1 林火瞭望监测系统

该系统由视频监控、无人值守卡点、检查站、地面巡护等内容构成。其中，在部分海拔相对较高、人工监控困难的重点区域采用智能化林火视频监控系统实现对该区域的有效监控，并通过网络实现与县(区)指挥中心的林火视频监控后端连接；在没有人工巡护区域的林区主要进山口、墓地入口设置无人值守卡点，通过卡点的视频监控设备对进入林区的人员、车辆进行监控和跟踪。

3.2.2 通信指挥系统

通信指挥系统由防火通信和信息指挥2部分组成。县(区)级防火指挥部门和有关防火、基层扑火单位，在保证各环节通信质量的前提下组成通信网，增强相互间的快速联系和信息沟通。在指挥中心配置核心调度平台(多媒体调度一体机)，具备语音调度和视频调度的所有功能，可实现各种制式通信网络的互联互通，同时该平台还集成了视频接入模块和媒体处理引擎，可实现不同视频源的无缝融合。

3.2.3 森林消防专业队伍能力

森林消防专业队伍是保护森林资源、扑救森林火灾的生力军，森林消防专业队经过严格的扑火技术、安全避险培训及体能训练，并配备防火防护装备和必备的扑火机具的有组织的队伍。森林消防专业队伍能力建设应包括消防队伍建设、消防专业队营房建设、森林消防机具和装备建设等内容。

3.2.4 以水灭火设施(水源地)

以水灭火是扑救森林火灾最行之有效的方法。因此，结合建设单位林区内水源分布情况，充分利用林区内现有河流、库塘作为航空灭火的重要水源地。同时，在林区内水源缺乏地段，沿防火通道进行蓄水点的布设，满足扑救森林火灾时以水灭火设备用水需求，为以水灭火提供充足的水源保障，提升专业队伍灭火效率。

3.2.5 林火阻隔系统

林火阻隔系统是防止林火蔓延的重要措施，分成自然障碍阻隔、工程阻隔、生物阻隔和组合阻隔。其中，应急防火通道主要担负着将扑火人员物资运送到扑火前线的功能，也能起到有效防止林火蔓延的作用。根据县(区)级防火道路现状，在森林火灾频发、林区存在断头路、防火通道无法实现连通的区域，新建防火应急道与现有道路实现连通，提高扑救森林火灾效率。同时，对道路两侧和林下树叶、杂草等可燃物进行清除，防止森林火灾的发生。

3.2.6 森林防火网格化管理

目前，我国基层森林防火工作中还存在火源管理有漏洞、应急保障滞后、责任落实不到位的情况。个别地区护林员、检查站、巡逻队的责任区有空档，紧要时期没能处于临战状态，甚至出现防火值班人员脱岗漏岗，报警电话无人接听的情况。森林防火网格化管理是将专业队和护林员分配到网格，负责网格内巡查、管护工作，核心就是将防火责任要落实到人、到地块，使防火责任区形成网格，网格间衔接无缝隙，筑起三步一岗、五步一哨的森林防火铜墙铁壁，是县级单位做好森林防火工作的最有效手段之一。

县级单位以乡镇或街道为基础，划分多个大网格，每个乡镇或街道将林区划分成若干个小网格，每个小网格都由专业队员担任网格长，具体负责对网格内卡点值守和林内巡护的督导检查，每名网格长都能清楚自己分管区域内所有的防火设施数量及布局。重点单位制定专门的森林防火网格化地图，把人员姓名、联系电话、坐标方位等信息标识清楚，因此要求每名网格长清楚自己分管区域内防火重点、人员布局、设施设备数量等情况。同时，推广实行县级领导联系乡镇、县直部门包乡镇、乡镇干部包村、村干部包户的管理办法，真正做到网络化“挂图作战”，实现防火时间和空间上的无缝覆盖。此外，森林消防队伍统一定位管理，强化素质体能建设，确保重点防火区域全覆盖，一旦发现火情，能够快速到达火场、及时有效控制火情、最大程度地控制森林火灾受害面积，实现“打早、打小、打了”目标。通过上述手段，将森林防火工作责任和压力逐级落实到每个山头、地块和每个人员，以期更好地形成全民动员、全社会防火的氛围。再结合森林防火预警监测系统、森林防火通信和信息指挥系统、森林消防队伍能力建设、林火阻隔系统等各项工程建设，在我国县区级逐步形成视频监控、高山瞭望、林内地面巡护、卡点值守相结合，全覆盖的预警监测体系和大中小装备门类齐全的物资保障体系，实现与网格化管护网络的有机融合，全面提高火灾防控能力。

[1] 国家林业局．中国林业统计年鉴(2015年)[M]．北京：中国林业出版社，2016．

[2] 国家林业局．中国森林资源报告(2009-2013年)[M]．北京：中国林业出版社，2014．

[3] 国家林业局．中国林业发展报告(2016年)[M]．北京：中国林业出版社，2016．

[4] 国家林业局．全国森林防火规划(2016-2025年)[Z]．2016．

[5] 吴占杰．黑龙江省森林防火规划建设的实践与探索[J]．森林防火，2015(4)：22-24．

[6] 潘肖儒，李德湘，朱建英．网格化管理在景宁县森林消防中的应用与实践[J]．华东森林经理，2014，28(4)：17-19．

[7] 国务院．威海市城市总体规划(2011—2020年)[Z]．2017．

[8] 敖孔华．加强我国森林防火能力建设的几点思考[J]．森林防火，2007(4)：10-11．

[9] 江西省人民政府森林防火总指挥部办公室．落实责任 强化基础 全面加强森林防火能力建设[J]．森林防火，2012(1)：5-6．