中哈霍尔果斯国际边境合作中心潜在的金融风险分析及防范与管理

尚晓+郑高强+樊淑红

摘 要：随着国家“一带一路”战略的推进，区域金融合作不断深化，中哈霍尔果斯国际边境合作中心“一区跨两国”的合作模式也为区域金融合作增添创新内容，同时也带来金融风险防范与管理新课题。本文通过分析中哈霍尔果斯国际边境合作中心面临的潜在金融风险，探讨区域金融合作中的金融监管协调机制，为区域金融合作中的金融风险防范与管理提供借鉴。

关键词：霍尔果斯；合作中心；风险防范；管理

中图分类号：F830.92 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2016（11）-0052-03

中哈霍尔果斯国际边境合作中心（以下简称“合作中心”）是中哈两国元首为促进中哈两国经贸合作与文化交流而共同推动的国家战略项目，是世界首个横跨两国的国际边境合作中心，也是上海合作组织框架内区域合作的示范区。作为国家批准的霍尔果斯经济开发区的重要组成部分，合作中心“一区跨两国”的合作模式，担负着示范中哈乃至上海合作组织区域经济投资贸易便利化、自由化的使命。金融服务是合作中心一项重要基础服务功能，为中心内贸易提供金融支撑，但新的模式必将带来新的监管难题，通过对合作中心金融监管协调合作的研究，既能为推动合作中心金融发展、强化金融服务功能起到重要作用，也将对完善区域金融合作中风险防范与管理体系起到积极作用。

一、合作中心现有金融业发展及管理现状

合作中心于2011年12月正式封关运营，目前合作中心内共进驻6家银行业金融机构，包括工、农、中、建、交以及兵团农行分支机构各1家，从业人员23人。合作中心的管理架构主要是基于2005年7月4日中哈两国政府签署的《中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国关于中哈霍尔果斯国际边境合作中心活动管理的协定》以及2006年12与20 日中哈两国政府签署的《关于霍尔果斯国际边境合作中心活动管理的协定修订议定书》，在《管理协定》及《修订议定书》中，就中心面积、中哈两国边防部门职责、中心位置布局、管理机构性质、法律适用的确定等方面做了详细规定，中哈双方合作中心粗略管理机制形成——两国之间的边境贸易合作机构主要由两国的地方政府和商务部门共同管理，涉及中央和地方两条主线，具体管理工作落实到双方各自建立的管委会。目前，合作中心内部管理主要采取“境内关外”、“一线放开，二线管住”的模式，对于金融业的管理仍然主要依赖中哈双方各自金融管理部门，参照国内金融机构监管，中心内并无明确金融管理部门，金融管理信息采取层层上报的方式。

2013 年 8 月，经人民银行总行批复同意，合作中心正式启动了跨境人民币创新业务试点业务。试点政策实施以来，在拓宽企业融资渠道、缓解资金短缺、降低融资成本等方面已取得实质性进展和显著成效，切实增强了金融服务实体经济发展的功能。截至 2015年末，试点银行在跨境人民币创新业务板块开立人民币融资账户48户，人民 NRA 账户135户。试点银行吸收非居民存款48.08亿，向合作中心发放贷款2.66亿元；办理人民币担保业务21.97亿元。 试点银行在创新离岸人民币业务板块开立创新离岸人民币账户13户，办理贷款业务150.9亿元，余额139亿。2016年3月末，合作中心银行金融机构各项贷款239.49亿元，较年初增加91.67亿元，其中跨境人民币离岸贷款227.94亿元，较年初增加88.94亿元，各项贷款中贸易融资214.13亿元，占比达89.41%。

二、合作中心面临的潜在金融风险分析

（一）未建立区域征信体系，获取客户信息难度大，信用风险高

在区域金融合作中，由于缺乏区域征信体系，离岸金融机构难以深入调查服务对象的信用表现及企业的实际运营情况，从而引发企业隐瞒实际负债率转嫁金融风险的现象。如合作中心离岸金融市场业务是针对非居民，其储蓄者和贷款者皆来自国外，且来自不同国家，跨境人民币离岸贷款占总贷款的95%以上，跨境人民币离岸贷款业务占居主导。这种情况下，在开展离岸金融市场业务时，无论是中方试点银行还是将来进驻哈方银行，相比各自境内金融市场业务，风险更难防范一方面，借款对象的信息，包括信用状况、财务信息、经营状况等难以准确掌握；另一方面，由于属地管理的局限性，借款对象贷款用途难以监测，贷后风险管理難度加大，成本增加，容易产生跨区域的信用风险。

（二）汇率、利率的市场化，易形成市场风险，影响区域金融稳定

合作中心作为跨国境区域合作的一个窗口，作为向西开放的桥头堡，随着国家利率市场化改革的不断深入，其内的人民币利率与汇率的市场化程度将活跃于中心外的境内，将在一定时间内会形成中心内与“中心外境内”明显的利差与汇差，为短期资本的套利提供了空间。同时由于境外资金成本要低于境内，合作中心内银行的存贷款利率将会低于境内其他区域，同时境外大量资金受合作中心优惠政策吸引汇集而来，会形成一个庞大的利率洼地，当合作中心内的人民币累计到一定程度，而需求没有达到足够数量的情况下，就会产生人民币的过剩，人民币利率相应就会降低，如果管控不当，资本在短期之内将会从合作中心大幅流入到境内其他区域，这个过程当中会对在岸的金融市场产生很大的影响，冲击国内金融市场体系。

（三）金融管理差异致使风险评判标准不一，容易导致风险交叉蔓延

金融监管方面，与我国相比，中亚国家商业银行监管采取行政手段，监管体系不健全导致金融风险防范能力薄弱，由于金融市场及监管差异，导致在区域金融合作中容易产管理风险。合作中心的管理按照区域不同由中哈双方各自完成，虽然目前尚无哈方金融机构进驻，但随着将来哈方机构的进驻，双方金融管理政策及方式、方法差异，导致金融管理及风险评价标准存在差异，一旦某一方金融机构出现风险，将会在合作中心内进行交叉蔓延。

三、合作中心金融业管理与服务框架构建设想

合作中心金融服务与合作，由于年限短，起步较晚，跨境金融合作仍处于初级阶段，在强调风险防范的同时，也要达到进一步促进合作中心建设与提升的目的，深入推动中亚区域金融合作向纵深发展。总体上，要尝试向原则性监管模式倾斜，减少管理性条款以及具体指标，赋予被监管类金融企业足够的空间，建立既有利于“先行先试”又有利于规范发展的模式，给予合作中心内金融机构充分创新的动力和自由。在具体过程中，要处理好四种关系，即放开与管制、管理与服务、对内与对外、事前与事后的关系，做到“宽”与“严”、管理与服务、内部合作与外部合作、事前与事后的有机结合和相互促进。

（一）处理好管制与放开的关系，激发金融机构创新活力

目前，合作中心仅有6家银行类金融机构，而作为建设合作中心重要方的哈国无一家金融机构进驻，相对于一个国家战略层面的跨国合作项目，金融机构数量偏少、无哈方金融机构将会影响后期合作中心金融服务质量的提升和业务规模的扩大。同时，合作中心内的金融机构业务主要集中在跨境离岸融资、贸易结算等服务，跨境投资等其他金融服务尚未开展，业务单一，虽然有利于防范风险，但不利于合作中心的长期发展。鉴于合作中心处于初步发展阶段，初期在加强管制、规避风险的同时，应做到适当放开，避免过分管制影响金融机构积极性，降低金融服务效率。在放开与管制上，总体上要做到宽严适度，既能吸引金融机构进驻、开展跨境业务，又能引导金融机构防范风险。

（二）处理好管理与服务的关系，强化对金融机构信息服务

跨国金融服务因地域、政治、文化等各种因素，致使金融机构了解服务对象信息的成本增加，影响金融服务效率。合作中心内的金融机构主要为中心内企业及境外企业提供跨境融资及人民币结算服务，在跨境融资服务中，金融机构办理人民币离岸贷款占到九成以上。而目前，合作中心内金融机构主要遵循“了解你的客户、了解你的业务、尽职审查”的原则对服务对象进行筛选，既体现了金融机构获取服务对象信息的途径、手段有限，也体现了获取准确信息成本高昂的问题。鉴于此，对合作中心金融管理的同时，更应该注重服务，这种服务一方面是对中心内金融机构准入、政策引导的服务，更应该突出对金融机构信息满足的服务，降低金融机构获取信息成本，为金融机构获取信息提供信息平台。

（三）处理好对内与对外的关系，加强多方金融管理合作

中亚区域金融合作涉及到双边，甚至多边国家，合作中心的建设涉及到中国与哈国，金融管理也将涉及双方、多方的合作。目前，中方已经初步建立起类似境内风险管理的合作中心内金融风险管理框架模式，而对于哈方因为无金融机构进驻合作中心，其金融风险防范与管理少有提及。合作中心作为一个跨国境合作窗口，外资金融机构进驻是时间问题，风险跨国境，风险管理与防范亦将跨国境，对于风险管理也要做好对内与对外的兼顾。对内，要完善自身风险管理模式，强化对合作中心内中方金融机构风险管理；对外，要树立合作中心全局意识，加强与哈方的合作，共同构筑风险管理与防范体系。

（四）处理好事前与事后的关系，完善金融机构市场退出机制

目前，合作中心已有6家中方试点银行进驻。随着合作中心的进一步发展，必将有更多的银行以及外资银行进驻。目前，对于金融机构的进驻，合作中心具有行政审批绿色通道等优惠，但对于后期可能因风险引发金融机构处置问题尚无明确规定。进入与退出并重的市场才是完善金融市场重要表现，完善的市场退出机制，也是激励金融机构合规经营、预防风险的重要手段。新的金融合作模式前期需要政策支持，包括准入政策支持，才能快速适应市场、不断发展壮大，但也应未雨绸缪，做好将来合作中心内高风险金融机构市场退出的准备，完善市场退出机制，形成一个有进有退的市场体系。

四、建议和措施

（一）实现多方金融管理与合作，搭建管理信息共享平台

完善现有金融管理体系，加强与国外金融管理部门合作，具体到合作中心，就是邀请哈方金融管理人才进入合作中心金融管理与服务中心，实现人员的双方配合，便于沟通交流双方金融管理政策及社会政治经济等其他信息。同时，分类别、分层次、分步骤推进信息共建共享与互联互通，加强信息平台建设，一方面要加强对合作中心金融机构基础信息平台建设，强化对合作中心金融机构风险监测预警；另一方面，发挥金融管理与服务中心服务功能，收集汇总国际政治经济信息以及合作中心金融机构服务或者潜在服务对象企业资产、财务以及信用等信息，建立区域重点企业征信体系，为中心内金融机构金融创新与服务提供信息支撐。

（二）建立金融机构风险评价体系，预警金融风险

加大对区域金融合作中金融风险的预警与提示，参照金融合作双方国家境内金融机构风险评价体系，结合合作中心这种特殊金融合作区域金融业发展现状及实际，制定不受各自境内干预影响的、独立的金融机构风险评价体系，完善风险评价内容及指标，明确风险评价流程，由合作中心定期开展风险评价。针对评价结果及时向合作中心金融机构进行风险提示，对于风险防范给予指导及建议，但要本着市场化运作原则，不干预机构自身经营情况，保持机构业务经营独立性。

（三）放宽金融机构准入，列明机构退出条件和方式

放宽金融机构准入条件，对于符合条件的金融机构（含哈方金融机构）给予审批绿色通道政策，同时在税收、土地使用等方面给予优惠，加大吸引境内外机构入驻力度。在放宽准入的同时，完善合作中心金融机构市场退出机制，对于自身资金周转不灵或是金融业务发展方向需要调整的金融机构在发生危机时可以向合作中心金融管理部门申请退出合作中心金融市场；而对于那些在运作过程中违反了合作中心法律法规的规定，合作中心金融管理当局可以强制其退出。

（四）建立金融防火墙，实现风险内外隔离

遵循“一线放开、二线管住”模式，实现风险内外隔离，避免合作中心内风险溢出，进而向境内扩散。具体来讲，实现合作中心内NRA账户和人民币境外融资专用账户单独设账、单独统计、单独核算，与居民业务分账管理，并强化监督管理；加强对主要大户的监管，提高违约成本，对境外融入资金严格管理，严格控制相关的账户资金用途，不能融出用于套利，只能用于合作中心内企业及境外机构，严格“境外资金、境外使用”要求。

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The Analysis and Prevention and Management of Potential Financial Risks of China-Kazakhstan Horgos International Border Cooperation Center

SHANG Xiao ZHENG Gaoqiang FAN Shuhong

（Urumqi Provincial Sub-branch PBC， Urumqi Xinjiang 830002）

Abstract： With the continuous pushing of “The Belt and Road” strategy and deepening of the regional financial cooperation， “a zone crossing two countries” cooperation model of China-Kazakhstan Horgos International Border Cooperation Center has also added new innovative content to the regional financial cooperation. But meanwhile， it brings new issues of financial risk prevention and management. The paper analyses the potential financial risks of China-Kazakhstan Horgos International Border Cooperation Center， and discusses financial supervision and coordination mechanism of the regional financial cooperation to provide reference for the financial risk prevention and management of the regional financial cooperation.

Keywords： Horgos； cooperation center； risk prevention； management

責任编辑、校对：党海丽