对外汇管理事中事后监管改革的思考

彭化非

摘 要：我国外汇管理自2009年就开始探索“五个转变”，特别是新一届政府成立以来呈现改革加速趋势，从行政审批为主调整为侧重事中事后监管。本文深入思考外汇管理事中事后监管的本质与支柱，立足陕西省发展现状，客观剖析制度建设、监管方式、人员能力等方面的制约因素，提出相关对策建议。

关键词：外汇管理；事中事后；监管

中图分类号：F830.92 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2016（11）-0004-03

党的十八大以来，建立现代市场监管体系，完善与加强事中事后监管，对中国政府来说是一场新的革命。李克强总理2014年就强调，要“从过去习惯审批‘画圈圈，到不断自我削权，进而创新事中事后监管”。2016年3月，李克强总理在政府工作报告中对创新事中事后监管方式做出了部署，可见在构建开放型经济新体制，提高对外开放水平，以开放促改革的大背景下，不断完善与加强事中事后监管更为迫切。

一、外汇管理的事中与事后监管：核心与支柱

2013年新一届政府成立以来，我国政府加快市场监管理念转变，全面推进简政放权，多次在各种场合、各种文件提到加强事中事后监管。但是目前，各界人士对事中事后监管仍然存在一定的认知模糊。为了促进各职能机构转变管理理念，有效履行职责，我们有必要对此做出明确解读。

严格来说，事中事后监管并非是法律术语，我国也没有任何专门的法律條文对“事中事后”阶段进行清晰规定。但是从实际要求看，“事中事后”以“事前”为参考基准，必须依托具体事项而贯彻执行。国家外汇管理局（以下简称外汇局）早在2009年就明确提出 “五个转变”，即从重审批转变为重监测分析，从重事前监管转变为强调事后管理，从重行为管理转变为更加强调主体管理，从“有罪假设”转变到“无罪假设”，从“正面清单”转变到“负面清单”。由此可知，在外汇管理的具体实践中，“事前”主要指各类外汇业务的行政审批与核准。相对应地，“事中事后监管”则是指对外汇业务的监测分析、预警，以及核查处罚。

外汇管理事中事后监管的核心是合理界定政府与市场的关系问题，处理好“有形之手”与无形之手”的边界，实现政府管理到治理的转变。对于守法合规企业，政府应充分放权，发挥市场主体外汇资源配置效率，简化手续，清理、整合各类管理法规，促进投资贸易便利。但是市场并非万能，简政放权并非等同于外汇管理无为而治，而是要转换为更有张力、更有包容性的事中事后监管模式。

有效的外汇事中事后监管必须依托于两大支柱：一是强化监测分析，创新管理方式。事中监管的重点在于风险管理，就是要构建完善的非现场监测体系，开发市场化的外汇管理工具，探索外汇管理宏观审慎监管方法，确保市场主体依法合规开展业务。事后监管就是依托执法核查、依法惩戒，维护正常市场秩序，促进公平竞争。二是以制度构建为重点，规范工作内容与流程。事中事后监管的有效开展需要依托明确的法律法规以及清晰的工作流程，需要将散落于各个业务条线、缺乏统一的管理要求进行整合与规范，提高监管精细化程度，防范检查任性、选择执法、人情监管等风险隐患。

二、外汇局陕西省分局事中事后监管改革探索与成效

近年来，陕西以促进贸易投资便利化为切入点，以深化改革为首要任务，通过敏感性训练搭建改革工作宏微观框架，形成了一系列有效的改革举措，在事中事后监管工作中取得了一定进展。

（一）正本清源，探索敏感性训练。作为组织的基本构成细胞，“人”这一因素决定了组织履职工作的好坏与成败。人员转型，首要是观念的转型，通过学习比较，外汇局陕西省分局重点采用了管理学组织行为理论中“敏感性训练”，以促进辖区外汇管理工作人员观念转型。这一训练的基本假设前提是：人们有能力通过学习而变得成熟起来。训练的目标是通过训练对象（个人或团体）在共同学习环境中的相互影响，进而提高个人和团体的工作效率并满足其需求，进一步提升组织行为的效能。

将敏感性训练应用于辖区外汇管理事中事后监管改革工作的优化提升，主要包括以下两方面：一是组织外汇管理工作人员学原文、悟原理，从宏观角度训练人员深刻认识事中事后监管改革重要性的敏感度。二是加强外汇管理部门间无障碍沟通，从微观角度训练人员熟练掌握事中事后监管改革框架的敏感度。通过组织多次无领导小组讨论，大家在不断的倾听和交流中形成了共识：简政放权不能简单地理解是外汇局对银行的授权，更不能将加强事中事后监管与便利服务二者对立起来。在此基础上，深入开展主体监管方式研究，探索现有宏观监管体制和框架下，分局层面推行主体监管的方式方法，探索经常项目监测和核查方式，加强重点领域的监管与核查，探索推动商业银行依据“展业三原则”落实外汇管理制度的方式方法，确定了“设定监测指标—非现场监测与核查—确定重点监测主体名单—现场核查—确定类别—分类管理—违规移交”的事中事后监管基本流程。

（二）优化内部机构设置，实现前台“一站式”服务和中后台全过程监测核查。陕西省外汇局按照便利化原则规范管理，形成“一个窗口对外办理”外汇业务“全流程”，即“一站式”外汇服务，打破原有各岗位设置界限，将外汇业务整体划分为业务受理岗、业务复核岗、业务审批岗和信息录入岗，实现人力与效率的均衡，加快了业务岗位人员转型。据统计，优化后企业单笔收、付汇时间明显缩短，业务办理效率大幅提高。

（三）强化数据的事中动态监测分析，建立重点联系制度。一是依托外汇管理非现场监测与现场核查机制，对涉汇主体实施“全过程”持续动态监管，通过建立重点企业重点联系制度，对重点主体监管工作细化落实到各监测责任人，针对重点主体强化重点监测，持续、动态把握跨境资金流动情况。二是通过对全省货物贸易名录企业的总量筛选，结合地区管理实际，选择确定50家企业，建立全省货物贸易敏感样本企业库。在此基础上，以综合评价、定点联系、动态监管、预警前置为原则，建立陕西省货物贸易重点企业定点联系制度，确保及时掌握全省重点企业在货物贸易外汇业务中出现的新情况、新问题，增强工作的针对性和实效性。

（四）创新事后联合监管方式，加强监管协作。一是积极探索建立与商务、海关、财政等跨部门联合监管机制，不断巩固提高货物贸易改革成效，从出口不收汇企业套取政府奖励现象入手，提出联合监管的政策建议，得到了时任省政府主要领导的高度重视和肯定性批示，促进了监管合力的形成。同时，陕西省外汇局与省、市多个部门联合拟定了《关于加强进口的若干意见的实施办法》、《关于支持外贸稳定增长的实施意见》等一系列文件，有力推动了陕西省外贸经济的发展。二是从企业进出口收付汇信息互换、执法互认和监管互助等方面，促进部门监管合力的形成和发挥，推动省政府成立了由省商务厅牵头，省工商局、省国税局、省口岸办、西安海关和外汇局陕西省分局为成员单位的领导小组，建立了企业联控监管机制和外贸企业登记评价机制，实现了监管信息交流和数据共享。

三、基层外汇局推进事中事后监管面临的制约因素

（一）制度建设滞后，欠缺清晰准确的目标定位和方向感。事中事后监管工作主要涵盖数据质量控制、可疑线索核查以及统计监测分析三个方面，既涉及微观管理，也涉及宏观形势与政策分析，有的具体工作甚至存在一定重叠，目标如何侧重、如何与其他管理工作相协调等都是辖区外汇管理人员普遍提及的问题，如何合理划分管理边界、有效分工、形成合力需要进一步明确，否则极易出现盲目监管和为监管而监管的工作倾向。目前，事中监管存在制度规定不统一、整体性不强、信息不对称等突出问题，風险提示函、重点企业约谈、分类监管、非现场核查等创新手段尚缺乏明确的法律授权，制约了基层外汇局的探索积极性。在事后监管方面，发现异常线索和查处违规案例是重要内容，但目前外汇监管尚未在异常和违规的认定标准方面建立负面清单，《外汇管理条例》无法完全适应当前发展形势，部分处罚规定过于粗略，而且《外汇管理行政罚款指导意见》已超过试行期，正式的行政处罚指导意见尚未颁布，导致事后检查处罚中自由裁量权过大，并可能带来行政复议和行政诉讼。

（二）欠缺高效率的监管手段和监管模式。在手段上，现有的建立风险预警指标、事中数据筛查比对、督促银行落实展业三原则等监管手段取得了一定的监管成效，但受结构性数据缺失、被监管主体公共信息掌握不全面、非现场监测手段单一等影响，急需加强与其他监管部门的数据共享和联合监管。在模式上，涉外主体业务综合化、复杂化程度的提高，需要对其业务数据进行全面立体呈现和综合分析，但现行经常、资本、收支、检查等部门各行其是的监管框架无法完全适应以主体管理为核心的新形势，削弱了事中监管效率，难以形成全方位监管合力。此外，随着大多数业务权限下放至银行，外汇局掌握的第一手数据与材料明显减少，系统数据对银行依赖性强，由于银行在经营压力下很难兼顾维持客户资源与数据真实性审核两个目标，部分银行存在人为放宽监管标准的问题，这弱化了银行的代位监管职责，外汇管理政策传导的有效性与事中事后监管效果均有所削弱。

（三）新型外汇管理人才匮乏，监管队伍的能力建设亟待加强。在与辖区外汇管理工作人员的交流座谈中，不难发现有一些人员表示简政放权后与企业的“距离感”增强了，管理难度大了，担心没有能力应对复杂多变的外汇形势。不少人员虽然意识到旧有的管理思维和方式方法已经很难适应新的形势，但人员的观念转变、特别是能力培养又无法一蹴而就。事中事后监管对业务人员提出了转型新要求，需要员工熟悉了解外汇管理的全口径业务，还需要对计算机、财务、法律、税务等知识有一定涉猎，这无疑加大了人才培养难度。

四、对深化事中事后监管制度的思考与建议

（一）加强外汇管理法规与制度的顶层设计，完善工作机制。外汇管理改革向纵深推进是一项系统性工程，需要国际视野和整体改革理念。一是应继续加快各条线管理法规文件的清理与整合，为市场主体提供透明便捷的市场规则。二是构建符合新形势需求的外汇管理法规。以《外汇管理条例》修订为契机，制定事中事后监管的基本框架，对事中事后监管的实施主体、适用范围、管理手段、监管流程等做出统一规定，强化法律保障。同时，正式出台《外汇管理行政罚款指导意见》，确定违规情节，规范处罚程度。三是对机构设置、人员编制、监管模式等进行总体设计，科学调整、配置适应主体监管需要的职能机构，打破现有的岗位设置界限，探索建立经常与资本、外汇与跨境人民币监管部门之间联合监管机制，提高监管效率。

（二）加强非现场监测管理与现场检查的有机结合，提升监管合力。一是进一步完善非现场监测指标和数据库建设，将各业务条线的数据与跨境资金流动监测协同互通，优化阈值设置及启动机制，构建覆盖面广、科学精准的立体监测网络，探索构建宏观审慎框架下的企业外债与资本流动管理体系。二是建立健全监管信息共享协作机制，加大与商务、海关、税务等管理部门的协调力度，同时探索建立与监管对象的沟通互动机制，确保提高非现场监测的精准度。三是有的放矢开展现场核查，严厉打击地下钱庄、网络炒汇等违法违规行为。探索将外汇违规信息纳入社会征信体系中，以提高诚信经营行为。四是强化银行的事后监督意识。建立银行错误数据检查制度，指导银行提高风险意识与责任意识，加强数据的合规性与准确性。

（三）提高外汇管理人员的专业素养，加强内控机制建设。一是综合利用集中学习、案例讨论、知识讲座、交叉培训等多种方式，建立长效培训机制，提高外汇管理人员在贸易、会计、财务、审计等薄弱环节的知识水平，促进人员从操作型、单一型向复合型、专家型转型。二是发挥正向激励作用，在职称评定、职务晋升等方面对优秀的事中事后监管人员予以培养，提高人员工作的主动性。三是加强内控机制建设，对外汇管理人员所存在的突出问题进行整改，保证外汇管理人员依法、高效、公正、廉洁。

参考文献

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The Reflection on Mid-event and After-event Supervision

Reform of Foreign Exchange Administration

——The Analysis Based on the Development Status in Shaanxi Province

PENG Huafei

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract： Since 2009， “five changes” has been explored in Chinas foreign exchange administration. Especially after the establishment of the new government， foreign exchange administration reform has been accelerated， changing from focusing on the administrative approval to focusing on mid-event and after-event supervision. The paper deeply ponders the essence and pillars of the mid-event and after-event supervision in foreign exchange administration， based on the development status of Shaanxi， objectively analyses the constraint factors on system construction， supervision modes， staff capability etc.， and finally puts forward relevant policy recommendations.

Keywords： foreign exchange administration； mid-event and after-event； supervision

責任编辑、校对：王红莉