全国金融工作会议上的新概念：功能监管与行为监管

牛绮思

7月14日—15日召开的全国金融工作会议，着重强调了以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加強宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管。

那么，本次会议提出的“功能监管”和“行为监管”，与传统的“机构监管”有何不同？

横向的“功能监管”

在混业经营环境中应运而生

功能监管，可理解为在混业经营环境中，对不同类型金融机构开展的相同或类似业务进行的标准统一或相对统一的监管。可见，这一监管模式关注的是金融机构所从事的业务活动，而不是金融机构本身。

比如，就信贷类业务来讲，无论这些业务是由商业银行、投资银行还是保险公司提供的，银行业监管部门都对所有的这类业务实施统一监管。再比如，银行销售基金产品要到证监会获得基金销售牌照。

功能监管强调跨机构、跨市场的监管，这有利于缓和监管职能冲突，减少监管真空及监管重叠，消除监管套利，适应了混业经营趋势下防控交叉金融风险的需要，能够实现对金融体系的全面监管。

“行为监管”针对机构和人

行为监管则是就监管目标来说的，其对象是从事金融活动的机构和人。监管部门对金融机构经营行为实施的监督管理，包括禁止误导销售及欺诈行为、充分信息披露、个人金融信息保护等。从事金融业务就必须要有金融牌照，从事哪项业务就要领取哪种牌照。对有牌照的机构要监管，对没有牌照从事金融业务的更要监管，无照经营就要严厉打击。

相同金融产品不按照同一原则统一监管是造成监管空白、监管套利的重要原因，也是当前金融秩序混乱的重要原因。因此，功能监管与行为监管是金融稳定的重要基石。此次全国金融工作会议确认监管模式为“功能监管、行为监管”，是首次在如此高规格的层面对监管模式的改变进行确认。

纵向的“机构监管”只适合分业经营

与功能监管、行为监管相对应的是机构监管，它是我国一行三会分业监管框架下，一直以来主体的监管模式。

机构监管是金融监管部门对金融机构的市场准入、持续的稳健经营、风险管控和风险处置、市场退出进行监管。简言之，即对一家金融机构从生到死的全程监管。之所以要对一家金融机构实施全程的审慎监管，就是因为其倒闭破产会冲击整个金融体系，所以要全程关注其风险状况、损失吸收能力以及必要的风险处置预案。

这一监管模式以金融机构为监管重点，在分业经营模式下起到了较好的监管效果。但随着混业经营的不断发展，金融业务出现跨业、跨市场的交叉，原有的机构监管模式逐渐不能防控金融风险的交叉传染，因此倒逼三会调整监管方式，向机构审批、功能监管的方式过渡。