十八大以来“民主集中制”研究的新动态

2017-03-08王其辉

湖北行政学院学报 2017年4期

关键词：民主集中制学者层面

王其辉

（陕西理工大学，陕西汉中 723000）

·研究综述·

十八大以来“民主集中制”研究的新动态

王其辉

（陕西理工大学，陕西汉中 723000）

“民主集中制”作为我们党的基本组织原则和根本领导制度，向来是理论界和学术界热衷关注的政治符号和政治话语。十八大以来，在以习近平总书记为核心的新一届中央领导集体的“打虎拍蝇”反腐行动过程中，党内暴露出的诸多问题和隐患，使人们在痛定思痛之后不禁反思：“问题根源出在哪了？”于是乎，“民主集中制”再次回归到人们的研究视野。学界同仁们在先前研究的基础上，立足理论和实践双重层面，从概念正本清源、内涵诠释、理论实质、内在逻辑关系、外围关系、困境与出路、建构与解构等多维视角，对民主集中制展开了新一轮的客观研判和理论探讨。

十八大以来；民主集中制；研究新动态

“民主集中制”作为马克思主义政党的基本组织原则，理所当然地成为中国共产党始终坚持的组织原则和领导制度。十八大以来，以习近平同志为核心的新一届中央领导集体，以壮士断腕、抓铁留痕的政治魄力、政治勇气和政治决心，本着“苍蝇老虎一起打”的原则，在全党范围内展开了群众路线教育实践活动、狠刹“四风”、“三严三实”专题教育等一系列新的整风运动，掀起了反腐败斗争的新高潮，开启了党的作风建设的新篇章，为全面从严治党打开了新局面、迈出了新步伐、开拓了新征程。然而，在此次反腐斗争行动中，党内暴露出的诸多问题和隐患，使人们在痛定思痛后不禁反思：“问题的根源出在哪？”这样，“民主集中制”再次回归到人们的研究视野。学界同仁们立足理论和实践双重层面，从概念正本清源、内涵诠释、理论实质、内在逻辑关系、外部关系、困境与出路、建构与解构等多维视角，对民主集中制进行了与时俱进的客观研判和理论探讨。

一、正本清源：追溯“民主集中制”之滥觞

解决问题的最好办法，就是找到问题产生的根源所在。唯有如此，方能“对症下药、药到病除、标本兼治”。十八大以来，学界为了挖掘党内腐败的根源和症结，本着“遵照历史逻辑寻觅理论踪迹”的研究原则，对“民主集中制”重新进行了正本清源。关于“民主集中制”概念及其提出，先前学界的研究认识不一、分歧较大：有学者认为，马克思恩格斯最早提出“民主集中制”的概念；同时，另有学者认为，即使“民主集中制”概念没有被马克思恩格斯明确使用过，但最起码提及和阐释过民主集中制原则的基本思想，并在总结巴黎公社经验教训过程中丰富和发展了民主集中制思想[1]；然而，还有学者强调，“民主集中制”概念是德国工人运动中拉萨尔派著名代表人物施韦泽最先提出的。理由是：1868年10月7日，在给马克思的信中，施韦泽曾经以“democraticcentralization”词语作过阐述[2]；也有专家指出，“民主集中制”概念是由俄国社会民主工党孟什维克派率先提出的[3]；当然，学界多年以来比较公认的看法，列宁才是提出“民主集中制”概念的第一人、首创者[1]。

然而，当前学界关于“民主集中制”概念的考证结果，基本否定或颠覆了先前学界的主流看法与共识，其中比较有代表性、有说服力且相对一致的观点有三种：第一种观点认为，马克思恩格斯当年提出的无产阶级建党原则，实质上是“民主制”，而不是真正意义上的“民主集中制”。虽然对“集中”作了些许的论证，但仅仅是作为“民主制度”的附属程序，或者是就其制度本身应该蕴涵的意义而言的。实质上“民主集中制”概念是适应俄国革命实际需要的产物，具有明显的偏正结构特征，实质是“民主的集中制”，重心是“集中制”。因此，其与列宁语境下的“民主集中制”具有本质上的区别，列宁也不是“民主集中制”的开山鼻祖，但其在民主集中制思想体系的形成和实践方面所作的历史贡献是值得肯定和认可的[4]。第二种观点认为，“民主集中制”概念，既不是由列宁也不是施韦泽最先提出，而是1905年11月6日俄国社会民主工党孟什维克派第一次在圣彼得堡全俄代表大会通过的决议中提出的。然而，在民主集中制理论和实践方面，列宁还是作出了重大贡献的，至少在政党层面、国家政权层面和经济管理层面使用过这一概念[2]。第三种观点（国外视野）：英国学者迈克尔?沃勒认为，1905年俄国发生的一系列事件，导致沙皇被迫让步，沙俄第一次出现了非常乐观的政治局面。为了应对新形势，1905年11月，孟什维克率先提出了民主集中制原则，同年12月，布尔什维克也提出了民主集中制原则。民主集中制是特定历史环境下的产物，一直到1921年，布尔什维克不仅在口头上而且在实践中都坚持了民主集中制原则[5]。尽管以上三种观念研究思路与研究逻辑不尽相同，但研究推理的结果显示：“民主集中制”是由俄国社会民主工党的“孟什维克派”最先提出的。

二、内涵诠释：多维度解读“民主集中制”的理论意蕴

全方位、多角度理解和把握“民主集中制”的理论内涵，对于其功能的发挥和科学有效的运行大有裨益。目前来看，学界关于“民主集中制”理论内涵的诠释，主要有以下几种视角：有学者基于政治行政二分法的解读视角认为，只有将民主集中制分为政治层面的民主和行政层面的集中来理解，才能有助于增强民主集中制在实践中的可操作性，同时对于优化当前中国的政府过程也具有重大的现实意义[6]；也有学者从民主集中制内涵的由来出发认为，中共建党后，针对党内家长制、极端民主化倾向，为了建立党内民主、保持党内稳定，在组织建设中将民主集中制的理论内涵，逐渐界定为“在集中指导下的民主、在民主基础上的集中”两大主要方面[7]。同时，有学者强调，民主集中制应包括三重意蕴：一是指组织原则和领导原则。它主要体现在党的组织系统与结构的运行规则的产生及形成方面；二是指政治制度。它突出体现了中国政治体制和政权组织体系的建构；三是指工作方法。它主要体现在党的科学决策机制的形成上[8]。

三、逻辑关系：“民主”与“集中”关系辨析

搞清内在的逻辑关系，对于正确掌握和科学运用一个思想或理论，意义重大。为强化对“民主集中制”概念及理论内涵的理解、把握及科学运用，近来学界部分学者对“民主”与“集中”之关系展开了进一步的讨论与辨析。

有学者认为，中国共产党为达成纠正党内家长制和极端民主化倾向之目的，将列宁主张的主从关系的“民主的集中制”转换为并列关系，从而将其视为民主、集中的辩证统一。然而，这种辩证统一并不是指民主、中央集权的相互斗争、彼此依存，而是指党组织上下级之间、党员个人与党组织之间、集体领导与个人分工负责之间、以及党员的权利与义务之间关系的辩证统一。不管是断然否定二者之间的辩证关系，还是抽象地论证“民主”与“集中”之间的辩证统一，都是有悖于历史事实的[9]。也有学者认为，民主集中制既是中国共产党的最大制度优势，也彰显了中国特色社会主义制度的鲜明特点。民主与集中之间，不是简单的对应关系和机械组合关系，也不是决策的先后顺序关系。二者互为前提与目的，相互依存与保障，组成相互作用的有机体。民主到集中的过程，是思想层面的集中、利益层面的集中和组织行动层面的集中过程，也是发挥民主集中制的整体功能和制度优势的过程[10]。

四、理论实质：“民主集中制”的本质追问

关于“民主集中制”的本质，学界观点可以归结为三种：第一种观点认为，在俄国政治背景下，最先由马洛托夫为代表的孟什维克派提出，而后被以列宁为代表的布尔什维克派吸纳，最后双方达成一致的“民主集中制”，实际上是俄国社会民主工党迫于当时政治形势和革命斗争的现实需要，为区别于“专制集中制”、“官僚集中制”，而采取的“以民主为辅、以集中为主”即实质是集中制的党内组织原则。第二种观点认为，中国共产党结合社会主义革命、建设和改革的实际需要，在吸纳和移植俄国“民主集中制”的同时，创新并发展了“民主集中制”。因此，中国共产党的“民主集中制”原则，在中国社会历史发展的不同阶段其实质的呈现是不同的。在新中国成立之前，中国共产党处于在野党的地位，为了凝聚党心民心形成革命的合力、推翻国民党反动统治、以获得政治认可和执政地位，而实行的“民主集中制”实质上是留有俄国“民主集中制”影子，或者就是照搬了俄国的“民主集中制”，“集中”的成分大于“民主”成分，重点体现为集中制；而新中国诞生之后，中国共产党从在野党走向执政党，取得了政治认可和执政地位后，中国社会历史也开始从社会主义革命时期逐步过渡到建设时期、改革开放时期。随之，我党的“民主集中制”原则中，“民主”的成分和意蕴越来越大越浓，并逐渐超越了“集中”的成分比例而占了主流。其实质已从“以集中为主、以民主为辅”渐趋演变为“以民主为主、以集中为辅”。

五、外部关联：“民主集中制”与党内其它体制机制的关系

民主集中制与党内协商民主。党内协商民主与民主集中制之间是相悖还是相融的关系，是学界关于党内民主研究的热点话题。有学者认为，党内协商民主与民主集中制，二者之间不是彼此对立、矛盾相悖的，而是相辅相成、协调一致的关系。民主集中制与党内协商民主具有目标层面的一致性、价值层面的同构性、功能层面的互补性[11]。也有学者认为，党内民主与民主集中制是相互依存、有机统一的辩证关系。党内民主既是实行民主集中制的根本依据，也是民主集中制得以完善的基础和前提；同时，党内民主的发展程度还决定着民主集中制的完善程度。反之，民主集中制的完善，不仅反映了发展党内民主的客观诉求，而且也是发展党内民主的具体呈现和根本制度保障[12]。

民主集中制与群众路线。有学者认为，民主集中制与群众路线具有内在的关联性。坚持和健全民主集中制是贯彻执行群众路线的前提、原则和根本保障，而贯彻好党的群众路线是坚持民主集中制的具体途径和体现。从本质层面看，民主集中制和群众路线是完全一致的，二者的价值诉求达成，均需要实现领导和群众的密切结合[13]。也有学者认为，民主集中制与群众路线是一个事物的两个方面，是内容与形式的辩证统一。坚持群众路线，必须要贯彻好民主集中制；反之，只有贯彻执行民主集中制，群众路线才能走向深入、取得长久实效。同时，还有学者立足于多重视角，从动态和静态层面论证了党的群众路线与民主集中制的辩证关系。一是作为组织制度、组织原则的“民主集中制”的历史构建层面；二是作为工作方式、领导方式的“民主集中制”及其功能层面；三是“党的群众路线”、“民主集中制”在国家政治推广的层面[14]。

共和型民主模式与党内治理现代化。有学者认为，从民主集中制发展史看，马克思主义经典作家及其政党围绕“如何民主的集中”问题，经过长期的理论探索和实践摸索，形成了“民主模式、委员会集中模式、个人集中模式”三种模式。民主模式分为共和型和大众型两个次级民主模式。其中共和型民主模式主张党代会应成为党内权力的实际行使主体和党内治理体系的基础性平台，主张党内权力应制度化运行，符合经典作家党建思想与党建实践的内在精神和现代治理的根本宗旨，有利于提升基层党组织和广大党员的治理主体地位，有利于推进党内治理体系和治理能力现代化，有利于建设学习型、服务型、创新型马克思主义现代执政党，因而应成为推进中共党内治理现代化的理想目标模式[15]。

六、困境与出路：“民主集中制”的实践路径

有学者认为，由于班长缺乏“集中”的理论与实践素养、副班长及班子成员素质欠佳、上级调整领导班长不当、班子内部权力等级机制的潜存等缘由，导致民主集中制在执行过程中尤其是“集中”出现了“班长集中不力与集中过度、副职及班长成员闹独立当懒汉、上级不能给予下级主要领导应有的支持等不理想状态。因此，建议要从“提高领导干部集中的理论素养和本领、破除领导班子内部权力等级机制、合理配备领导班子和提升副职素养”等方面着手，以消除“集中”衍生的不理想现状[16]。也有学者认为，由于认识偏差、监督不严、制度宽泛等方面的原因，在贯彻和执行民主集中制的过程中存在着“党员知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利落实不到位，民主程序颠倒与简单化，以及集体领导执行不严”等问题。建议必须加强宣传教育，强化领导干部的自觉意识、纪律意识、制度意识，加强党员干部对民主集中制的学习；必须规范权力运行，分解权力设置，优化权力流程，公开权力运行；必须完善决策制度、票决制度、责任追究制度；必须强化监督管理，拓宽党员监督渠道，加强班子内部监督，强化上级部门监督[17]。还有学者从民主集中制与政治体制的逻辑关系出发认为，民主集中制之所以趋于“集中”，原因在于民主集中制的演变历程、历史实践、党的历史使命助推、以及中国政治历史形态塑造等各方面的历史诱因所致。因此，必须通过复归民主集中制的民本主义、整体性对待民主集中制、将民主集中制视为间接与直接民主的统一体、用科学发展观和全面深化改革理念指导、驱动民主集中制的民主制度构建等路径加以矫正[18]。

同时，有学者认为，民主集中制能否得到贯彻和执行，不仅关系到党内能否达到高度地团结和统一，而且关系到党内关系能否得以科学地协调和处理。正确贯彻执行民主集中制原则，一方面需要进一步加强和完善顶层设计，另一方面更需要的是各级党组织、普通党员和领导干部的基本遵循。具体来讲，普通党员在实际工作中要遵照《党章》、《中国共产党党员权利保障条例》的基本要求，履行自身的职责和义务，维护自身的主体权利。而作为民主集中制贯彻执行的重要主体——党员领导干部，要从以下几方面进行强化：一是增强贯彻执行民主集中制意识；二是自觉维护党中央的执政权威，确保全党上下思想高度统一；三是不断强化和完善党内民主；四是不断促进“集体领导与个人分工负责”相结合机制得以健全与发展[8]。也有学者强调，坚持好民主集中制必须重点解决三题：一是不断促进民主集中制内容的理论创新；二是在党内生活过程中杜绝潜规则；三是逐步强化党内民主，保持党内民主正常化[21]。也有学者指出，民主集中制既体现了组织原则与政治属性、内容和形式的辩证统一，也是党内群众路线的具体呈现。其在实践中存在四个层面的实质性问题：一是在规范层面。在实际运作过程中，程序规范对于民主集中制来说十分重要，民主集中是否合法取决于是否程序公正；集中指导下的民主本应是规范的指导，而实际成了某个人的指导；二是在数量和质量层面。忽视民主集中的质量问题，把民主集中制曲解为票决制，进而简化为数量决；割裂了民主与集中的辩证关系，把民主仅仅当成是形式上的参与，而实际上执行的是少数决的集中；把一人一票等同于民主、把投票结果视为共识，导致形式民主和伪民主。三是民主集中制中的对抗问题。民主集中制在运行的过程中，存在着数量与形式、政治身份与社会身份、党的整体与个体之间的对抗。四是民主集中制中的责任问题。党的组织有时忽略了对全体党员的责任，部分党员也忽视了自己对组织的责任[20]。

七、建构与解构：民主集中制的制度体系构建与功能解析

加强制度建设，对于制度体制的完善、制度科学性的发挥大有裨益。关于“民主集中制”的建设方面，学界也有一定的探讨。有学者指出，中国共产党以“民主集中制”原则为基础，以“党委会”为核心建立的基本领导体制、以“党章”为依据构建的党内制度体系，在政治实践中存在诸多问题。譬如，领导体制层面：党委制的民主基础不足，党委与纪委、党委与人大政协、上下级党委之间权力关系尚未理顺；制度体系层面：制度建设重要素轻体系，制度安排重实体轻程序，制度设计重规范轻惩戒；工作机制层面：过于强调集中统一，协调沟通机制不畅，权力运行透明度不足。进而提出，要消解这些问题，必须改革党内选举制度，理顺全体委员、党委会与纪委之间的关系，理顺党委与政协、人大之间的关系，理顺上下级党组织之间的关系，以增强党委制的民主基础、构建党内权力架构、防止民主集中制异化为单纯的集中制；必须清理整顿现行党内规章制度，完善其程序性和惩戒性规定，依据党章建构系统化的党内法规体系，增强其可操作性和权威性；在权力运作过程中，务必在侧重点和适用范围方面增强民主集中制的针对性和明确化，防止民主集中制在适用过程中出现“民主”与“集中”脱节现象的发生，促使党委权力运行流程化得以规范、党委议事决策机制得以完善，通过流程控制以及集体决策的方式，有效防止和限制“一把手”独断专行。同时在党内适度引进竞争体制，不断探索和创新分歧与协调机制，促进党委制运作活力渐趋增强[21]。也有学者认为，在新的历史背景下，实现中国共产党在十八大确定的各项目标任务，需要不断强化民主集中制建设。民主集中制，既极大地体现了我国社会主义的制度特点，同时也极大地彰显了我们党的制度优势。加快完善党的民主集中制建设方面的党内法规，有利于推进法治中国建设。推进国家治理体系和治理能力建设，必须坚持民主集中制原则，在国家治理和政党建设层面，不断提高党员干部运用民主集中制的能力[10]。

同时，有学者认为，网络民主因为其鲜明的时代特色和开放性、直接性、便捷性、全面性等特质，具有丰富民主集中制中民主的内涵与形式、提高民主集中制的运行效率等独特的价值。从而强调应当立足于发展的需求去适应信息网络化新时代，拓展党内民主框架，不断纳入网络民主，积极开辟党内民主的新视野、新路径；在网络社会加强民主集中制建设，不仅能够在党和国家根本组织原则层面更好地发挥民主集中制的作用和功能，而且从理性层面引导和促进网络民主的健康发展[22]。同时，有学者也强调，“民主集中制”原则具有政治功能、组织功能、领导功能及纪律功能。党员领导干部作为民主集中制的贯彻执行主体，在实践中要强化素质和党性教育，不断强化党员干部的民主集中制意识，促进党内民主健康发展，维护广大普通党员的基本权利，健全党内领导和工作机制，真正实现“集体领导与个人分工负责”的科学结合，理顺书记与委员、决策与执行的关系，划分重大问题与日常工作的界限，自觉维护中央权威，保持全党高度统一[8]。

八、小结与展望

综上所述，党的十八大以来，理论界和学术界基于对反腐斗争中呈现出的问题的反思及党的建设工作实际需要，对“民主集中制”进行了多维度、多视角的重新审视。一方面，在一定程度上强化了人们对民主集中制原则的认知和认同，另一方面，也客观地剖析了民主集中制在执行过程中存在的困境和不足。同时，也就如何贯彻执行民主集中制，从宏观和微观层面提出了诸多合理化的建议。

然而，笔者认为，若要更好地遏制党内腐败、完善党内法规体系建设，推进“民主集中制”研究，还需要在以下几个方面进行拓展：一是要对“民主集中制”的科学性、合理性展开深度论证。“民主集中制”原则或制度本身具有高度的科学性、合理性，但其科学性科学在哪里？合理性又合理在哪里？理论界对此应作进一步的深入的学理性阐释。二是要就如何具体规范和践行“民主集中制”，进行顶层设计，提出切实可行的实施细则和有效的监督机制。党内腐败现象的滋生蔓延，客观上讲，跟“民主集中制”在实际运行过程中存在的“不透明、不规范、疏监督”直接相关。三是就如何创新“民主集中制”作尝试性探索。作为中国共产党一贯的组织原则和领导制度，“民主集中制”如何适应新时代、新常态的现实需要，需要理论界和学术界进行尝试性、开拓性的深入思考。

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