农村留守家庭离散的制度环境与治理之道

2017-03-08聂飞

湖北行政学院学报 2017年4期

关键词：城镇化城乡家庭

聂飞

（洛阳师范学院，河南洛阳 471934）

·公共管理研究·

农村留守家庭离散的制度环境与治理之道

聂飞

（洛阳师范学院，河南洛阳 471934）

制度环境是农村留守家庭离散形成的外生变量，只有明确制度环境才能更深刻地理解农民的行动逻辑，从而更为理性地探寻农村留守家庭离散的制度根源。非均衡的制度环境不仅是城乡巨变的根源，更是农民离土离乡的动因。在城乡二元结构下城市与农村形成了巨大的鸿沟，社会化小农不得不遵从先在结构的安排走出土地、走向城市，但单向的城镇化使得农民难以实现举家迁移，农村形成了数量庞大的留守群体，大量农民家庭被迫离散。治理留守家庭离散要从制度入手，通过制度供给来改变“旧秩序”的不公平与落后，制度变迁方式由“帕累托改进”转向“卡尔多-希克斯改进”；以“四化”同步战略为主线，推进举家迁移市民化与农村城镇化并重；政策制定更多地考虑家庭维度；增强公共政策的性别意识。只有这样才能真正终止留守家庭的非常态生存方式，让农民享受到体面、有尊严的劳动和幸福的生活。

制度环境；留守家庭；城乡二元结构；制度变迁；农村城镇化

一、问题的提出

全国农民工监测调查报告显示，2009年至2014年间，在外出务工农民工中举家外出农民工的比例平均保持在20%左右。这意味着接近八成的农民工家庭处于分离状态。这一方面说明劳动力转移是以个人转移为主，是一种职业转移而非以定居为目的的转移，另一方面也显示农民工市民化程度不高，大部分仍处于“半市民化”状态。如此的迁移模式带来的结果是大量农村家庭处于离散状态，农村产生了数量庞大的留守群体。这种离散的家庭状况不仅使得家庭成员不得不“隔岸守望”，更对农村家庭功能、人伦人道造成了史无前例的冲击，并逐渐演变为严重的社会问题。

留守家庭离散并非是指家庭解体而是指家庭成员分散于不同的生活空间，过着一种分离的生活。为什么当前农村留守家庭离散呈现常态化？从表面看，农村留守家庭离散是农民家庭追求高收入的策略选择。为了追求更高的经济收入，丈夫外出打工、妻子与子女

留守农村，家庭被迫离散。但是从更深层面看，农村留守家庭离散则与制度环境的变迁密切相关。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律制度的规则[1]（P270）。从建国后到改革开放时期，城乡分治的制度安排塑造出非均衡的制度环境，城乡间的巨大鸿沟正是在此制度环境下形成的。制度设计上的“重工轻农”、“重城轻乡”使得农村地区的经济社会发展远远落后于城市地区，形成城乡二元结构。农民在制度体系中处于次要和从属的地位，单向城镇化与城市导向的劳动力转移政策使得农民不得不离土又离乡，却又很难平等地融入城市、完成市民化。农民家庭不得不过着分离的生活。农村留守家庭离散虽然始于家庭，但本质上却是制度型塑的结果。在非均衡的制度环境下，农村居民无法与城市居民享受同等的基础性社会公平和机会底线[2]，成为社会共同体中的附属群体，农民家庭也不得不处于非常态的生存状态——家庭离散。

二、先在结构下的农村与农民

1.城乡二元结构成为中国经济社会发展的典型特点

2013年11月15日，习近平同志在对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进行说明时指出:“改革开放以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化。但是，城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。”

国家统计局数据显示，2014年我国城镇居民人均可支配收入28844元，扣除价格因素实际增长6.8%；农村居民人均可支配收入10489元，扣除价格因素实际增长9.2%[3]，我国农民收入增长“十一连快”，收入增幅已经连续五年超过城镇居民[4]。虽然农村居民收入增长一直在追赶着城镇居民收入增长，但实际上二者之间收入绝对差距却在逐渐拉大。2000年城镇居民的人均收入比农村居民高出近4500元，2005年高出7238元，2010年高出13190元，而2014年则高出18355元。城乡收入差距处于相当高的水平，且这仅仅计算了货币收入的差距。与城市相比，农村在社会保障、就业、教育、卫生、基础设施等方面存在巨大鸿沟。如果将农村居民无法享受到的诸多社会保障与福利计算进去，城乡居民的收入差距还将进一步拉大。有专家估算，我国目前城乡间一次分配差距是3.1左右，如果经过城市的各种社会保障福利、公共服务等的转移后，城乡间差距可能扩大到5—6倍[5]。2014年我国居民收入基尼系数为0.469[6]，为十年的最低值。但是，城乡收入差距依然较大。接近0.5的基尼系数可以说是一个比较高的水平。世界上基尼系数超过0.5的国家只有10%左右；主要发达国家的基尼系数一般都在0.24到0.36之间。2014年，按照2300元的扶贫标准计算，中国农村的贫困人口还有7017万人[3]，如果参考国际标准，这个数量还会更大。这说明我国农村还存在数量庞大的贫困人口，农村的贫困状况还比较严重。改革开放以来，伴随着国家经济的快速发展，城市居民的生活水平大幅提高，但农村生活水平还是相对落后。国家统计局数据显示，2014年城镇居民人均消费支出19968.1元，而同期农村居民人均消费支出仅为8382.6元，二者的差距是十分明显的。农村居民在食品烟酒、衣着、居住、生活用品及服务、交通通信、教育文化娱乐、医疗保健等方面的消费支出均落后于城镇居民[7]。农村居民的消费结构升级相对城镇居民来说较慢，农村居民与城镇居民生活质量存在一定差距[8]。

巨大的收入差距将中国社会分割为城市中国与农村中国两个并存的社会状态。城乡二元结构成为我国经济社会发展的典型特点。建国以来形成的城乡二元结构时至今日并未消弭。城市高度发展，农村极度落后，城乡间形成了巨大的鸿沟。农民流动正是在如此的制度环境下形成的。不管是建国后的固守农村，还是改革开放后的乡城流动，都是在既已形成的城乡二元结构下进行的。城乡二元结构是从何而来，因何而生的呢？这对农民的行动逻辑产生了怎样的影响？

2.城乡二元结构使农民在博弈中从初始状态就处于劣势地位

只有制度结构达到均衡状态才是最有效率的，而不合理的结构首先表现在制度结构的畸形发展，制度相互之间缺乏实际的平衡[9]（P120-182）。城乡二元结构的形成与固化是非均衡制度过度发展的产物。建国后计划经济体制下的刚性制度安排（农产品统购统销制度、人民公社制、城乡二元户籍制度）固化了城乡差距，牺牲农业、农村、农民的行为被制度和法律不断增强、固化[10]。而改革开放后城乡二元结构由于“级差式”的发展方式和“分离化”的改革措施①白永秀在《城乡二元结构的中国视角：形成、拓展、路径》中提出，“级差式”发展方式是通过拉大收入差距来激励人们的致富欲望，从而刺激经济发展的方式。“分离化”改革措施是指在前改革时代，有能力的人从一般人群中分离出来先富起来；拥有特殊资源的地区通过政策先富起来；与市场结合紧密的行业首先发展起来。而继续发展。即使在国家强化实施城乡统筹发展的今天，最大的发展差距仍然是城乡差距，最大的结构性问题仍是城乡二元结构[11]。在非均衡制度环境下城乡被制度性分离甚至对立，城乡差距不仅被固化，更被拉大，城市成为高地，而农村成为凹地。新制度主义下追求私利的人与以往研究有所区别，人更多是在一种不确定的环境下追求私利的，制度为个体提供了特定的限制或激励，引导个体做出特定的行为选择。农民外出务工行为并不是在确定环境、完全信息下进行的，而是遵循“制度—结构—行为”的模式展开，是制度安排下二元社会结构中的博弈。

在建国后的计划经济体制下，工农产品的相对价格被扭曲。不等价交换使得农村经济衰弱，劳动力的流动在严格的户籍管控下不得不被中止，计划代替价格成为资源配置的唯一手段。国家主导下城乡分割的制度安排内生出城乡二元结构。改革开放后，制度的“惯性”和既定利益集团的阻挠使得城乡二元结构难以消解。中国社会的结构化特征呈现明显的二元性，形成利益向城市倾斜的社会结构。这是在国家非均衡制度安排下形成的，同时也成为农民行动选择的“制度环境（背景）”。在城乡二元结构中，城市居民与农村居民分别被嵌入到相应的位置中，这个位置决定了二者的行动选择与行动领域，二者也习惯于在该结构下行动。在改革开放前，城乡二元结构使得农民不得不固守农村，大量剩余劳动力难以转移。改革开放后，农民按照城乡二元结构的制度安排行动，即从农村流向城市，形成了我国劳动力转移的基本规则。

西方国家劳动力转移的“先在结构”表现为城乡二元结构并不明显或者处于刚刚失衡的状态。国家制度安排对城乡关系的影响较小，城乡居民的行动博弈处于基本对等的地位。农民迁移的自由度较大，更多呈现为一种乡城间的自由流动。反观中国，以国家为中心的强制性制度安排形成的城乡二元结构使农民在博弈中从初始状态就处于劣势地位，城乡二元结构呈现为非对等性。这种不平等使得农民的自由迁移权难以实现，城乡的巨大差距使得农民有且只有一种选择——遵循城乡二元结构的规则流动。所以农民追求私利的流动行为更多是一种有限理性选择，行动与结果皆充满复杂性。与其说农民是为利益而流动，不如说是农民在“先在结构”下的必然行为。农民很容易成为劳动力转移中的最小受惠者甚至常常做出某种牺牲，如难以实现举家迁移、务工面临各种排斥与歧视等。“制度安排——城乡二元结构——外出务工”是我国农民乡城流动的特定逻辑。农民个体的理性必须遵从特定制度安排下的社会结构。城乡二元结构的制度环境下，农民的行动选择更多是被动的、受制约的，处于劣势地位。

大概是这位阿姨把这些话传给了婆婆，等阿姨们走了，婆婆拉着我的手感动地说：“孩子，以前妈做得不好，以后我们好好做家人。”我点头。

3.在货币伦理取向下制度型塑的社会化小农家庭离散成为必然

传统小农以土地和家庭作为生产与生活的中心，农民以自给自足的方式维持家庭的生存需求。他们的活动范围很少超越村庄，农村是他们主要的行动情境。传统小农更多体现了小农理论中生存小农的特征。由于生产、生活范围的局限性，农民的需求极其有限，主要以生存为主，社会交往的范围十分狭隘，仅限于村庄。生活方式的均等化和自给自足的小农生产在一定程度上保持了家庭的供需平衡，处于自我满足的状态，农民的首要目标是家庭温饱问题。新制度主义认为，行动者的选择往往是内化于制度当中，受制度影响，他们的选择更多是在既定制度环境下形成的。制度影响着农民的行为选择与偏好。我国农民曾经的小农状态更多是被当时的制度所型塑的。在国家强制性的制度安排下形成城乡二元结构，农民生产、生活要素的循环与交替只能在农村内部进行，农民的生存不得不处于长期低水平的循环状态。在改革开放前的计划经济时代，国家通过“工农产品剪刀差”从高度分散的小农经济中获取了工业化的“原始积累”，农产品价格被扭曲，农民不得不处于温饱状态。国家以严格的户籍制度和人民公社制度，从就业、社保、流动、生活资料供给等方面对城乡居民进行区别管理，制度性地隔离了城市居民与农村居民之间的生产生活[12]。农民的流动受限，很难接触到城市丰富的生活资料，社会化程度极低。计划经济体制下农民只能固守农村，“隐藏”于低效益的集体经济之中。农民的行动不得不内化于二元结构的制度安排中，维持着低水平的温饱状态。

改革开放后，市场经济渗入农村，现代要素进入农村，改变农村面貌的同时也改变着农民。生产和生活的社会化、市场化重新型塑了小农。农民从家庭人逐步变为社会人，从传统小农转变为社会化小农[13]，并且“已愈来愈广泛和深入地进入或者卷入到一个高度开放、流动、分化的社会里，他们的生产方式、生活方式和交往方式日益社会化，不再局限于村落世界”[13]。在市场经济与消费主义的时代，生活过程的市场化带来生活资料的丰富化。以家庭联产承包制为核心的农村经济体制改革，极大地促进了农村生产的发展，解决了农民的温饱问题，却难以满足生活消费水平提高带来的巨大压力。农民成为市场主体后不得不面对新的难题——货币压力。教育、医疗、结婚、住房等都是需要支付货币来获取服务的[14]，生存压力退居次席后，货币支出压力成为困扰家庭的首要问题。“以土地为生”的自给自足模式难以维持农民家庭现在以及未来的生计，土地收入逐渐呈现“边际效益递减”特征，很难支持农民融入现代化社会生活。以农业为基础的农村开始逐步瓦解，农民具有流动的强烈需求。货币伦理成为农民从土地离开向外流动的行为动机，而非农化转移则成为他们追求货币收入最大化的主要选择。

新制度主义强调制度、规范、预期等对行为选择有着不同程度的影响。制度形成后不仅会使个体从中获利，更会对个体行为产生一定的限制。不受制度影响仅受自身独立偏好支配的个体行为与集体行为是不存在的。在农民社会化过程中其自身的主动性不可忽视。农民是追求利益最大化的理性人，理性是小农社会化行动的出发点。但在制度环境中，农民社会化更多是制度作用于个体行为方式的结果，农民理性归根到底是特定制度安排的结果。20世纪80年代的改革开放为小农社会化创造了制度环境。家庭联产承包制使得农民成为市场主体，农民压抑的积极性被释放出来，农民成为自由的市场主体；市场经济改革逐渐打通了城乡间的隔离，农民被“容许”走进城乡“大市场”之中，小农是在制度建构下“自觉”地走进社会化的分工之中[15]，货币伦理成为他们的行动逻辑和理性规避风险的原则，而农工结合成为他们应对家庭生计风险的必然选择。小农因“小”而“弱”，需要国家制度的庇护。但目前国家还无法根据社会化小农的基本特征构建完备的社会服务体系，为其生产、生活、就业等提供相应的制度保障与支持[16]。小农家庭在进城务工或就地择业中面临着各种风险与危机。绝大部分农民很难在城市完成劳动力再生产，他们在城市实现安家立业困难重重。大部分农民只能在城市务工，以劳动力的输出换来其他资源的输入，以“滋养”农村家庭的生活，完成劳动力再生产，家庭离散成为必然。只有少部分运气好、有特殊技能的农民可以在城市实现劳动力再生产，过上体面且有尊严的生活[17]。

三、单向城镇化的路径依赖导致农民离土离乡

城镇化是农业社会向工业社会转变的必然趋势，它不仅是现代文明的重要标准，更是走向现代化的必由之路。劳动力的转移则是城镇化的中心问题，城镇化是劳动力不断从农业转移到工业、从农村流向城镇的过程[18]。

城镇化分为异地城镇化和就地城镇化。新中国建立后一直在探索两种城镇化协调发展的道路。在改革开放初，两种城镇化模式曾经是齐头并进。乡镇企业曾经在农民就地城镇化中发挥过重大作用。改革开放为乡镇企业的发展提供了良好的外部环境。国家赋予农村从事非农产业的权利，对乡镇企业实施积极扶持的政策，对个体、联户兴办的企业予以肯定。乡镇企业在生产、销售等方面获得了较大的自主权，进入全面发展的时期。在乡镇企业大发展的背景下，农民实现了农业生产与非农生产的和谐相处。离土又离乡的跨地区务工在当时并不多见，留守家庭还是少数派。据统计，20世纪80年代，全国乡镇企业吸纳了1亿左右的农民就业，年均吸纳农业转移人口达600多万人[19]。但出于国民经济发展的考量，出现了两种模式的选择：是选择大力发展城市的异地城镇化，还是选择实现乡镇工业化的就地城镇化，最终国家选择的是优先发展城市。20世纪90年代初，国民经济结构矛盾加剧，调整不合理的产业结构成为当时保持国民经济健康发展的主要任务，而以第二产业为主的乡镇企业成为国家治理整顿的重点。控制贷款、压缩基建规模使大量技术力量相对薄弱、经济效益不佳的乡镇企业倒闭。1988年以前，乡镇企业在农民就地城镇化中起了主导作用；1988年以后，农民跨区域流动实现向非农产业异地转移的增长数量，超过了通过乡镇企业就地转移的增长数量[20]。“从1991年到2011年乡镇企业年均增长数量仅为44.53万个，年均新增就业人员仅为313.2万人，而从1996年开始乡镇企业就业人员就已经开始出现负增长”[21]，就地城镇化远远落后于异地城镇化。人力资源与经济资源等逃离农村、涌向城市，留守家庭在农村逐渐常态化。

《2015年全国农民工监测调查报告》显示，全国农民工总量为27747万人，其中外出农民工16884万人，约占农民工总量的61%。这从一个侧面说明以城市为中心的异地城镇化一直是我国城镇化的主要模式。但是异地城镇化能给农民带来什么？2015年我国常住人口城镇化率56.1%，而户籍人口城镇化率37.5%，二者相差近19个百分点[22]。伴随着工业化进程，农村剩余劳动力大量进入城市，农民工虽然“进厂又进城”，但身份转变滞后于职业转移。目前我国农业转移人口市民化程度综合指数仅有40%左右[23]，80%的人口还留在农业与农村[24]。农民工在城市辛苦付出劳动力，却始终难以落脚。城市为农民提供了就业机会与收入，但却没有为他们提供平等的公共福利。大部分农民工虽然在城市打工，但却不得不在农村完成劳动力再生产，农民工想要在城市体面、有尊严地生存下来非常困难。以发展城市为主的城镇化使得大量资源逃离农村，农村空心化明显。农村城镇化水平严重滞后，城与乡的距离越来越远。伴随大量劳动力的外流，村庄形成了数量庞大的留守群体。妇女、儿童、老人成为常驻人口，青壮年劳动力从农村流失，或进城务工、或迁入县城居住，农村劳动力非农化明显。农村青壮年劳动力比例下降，农业劳动力素质下降，村庄空心化明显。从长期看，这不利于农村经济社会的长远发展，更与国家城镇化建设是背道而驰的。

四、始于制度、归于制度：农村留守家庭离散的治理策略

农村留守家庭离散问题是中国现代化进程中社会结构失衡的产物，并且已成为一个潜在危害影响深远、亟待治理的社会问题。治理留守家庭离散是边缘群体的最基本民生和幸福生活的基点。为改变“旧秩序”的不公平与落后，需要从制度入手，依托国家与地方政府自上而下的制度供给来创造农民举家迁移进城市民化和就地集聚城镇化的制度环境与自由选择条件。

1.制度变迁方式由“帕累托改进”转向“卡尔多-希克斯改进”

当前我国正处于破除城乡二元结构的重要时期，要从制度供给侧入手，改善供给结构，从注重供给效率向注重供给公平转变，推动公共资源对农民、农村的全覆盖，弥合城乡差距，给予农民与城市居民同等的权利，逐步实现城乡一体化，创造农民及其家庭自由流动的制度环境，从而解决农村留守家庭离散问题。

城乡二元结构是制度结构非均衡的产物，要扭转这一非均衡的制度结构，必须弥补曾经不公平的“欠账”。但仅仅寄希望于“帕累托改进”已经很难弥合这种供需失衡，必须以“卡尔多-希克斯改进”才能解决之前的“欠账”，逐步实现城乡二元结构的弥合。在“帕累托改进”所要求的双方皆获益或者皆不受损失的情况难以达到时，“卡尔多-希克斯改进”则更为实际。它要求单方面受益，另一方可以受损，只不过是收益要比付出的成本大[25]。也就是说，如果一个人的境况由于变革而变好，他能够补偿另一个人的损失，而且弥补损失后还有剩余，那么整体的效益就改进了。从制度变迁角度看，继续依靠以效率为取向的偏向城市的制度供给模式很难弥合城乡的巨大差距。要扭转城乡间不均衡的制度供给模式，必然会涉及利益矛盾与冲突。如果仅依靠“帕累托改进”，在不触及城市居民既得福利的前提下增加农民福利已非常困难。因此，必须转向“卡尔多-希克斯改进”，通过偏向农村、偏向农民，以制度供给弥补曾经的缺位与不足，将更多的资源投向农村、农民。在当下，“卡尔多-希克斯改进”相较于“帕累托改进”更切实际，继续投入更多公共资源到城市中带来的收益要远小于同期在农村的投入。通过供给侧结构性改革强农惠农、实现公共服务均等化是当前弥合城乡差距的必然选择。推动现代农业、农村人力资本、土地制度以及社会保障制度等方面的改革，实现农村生产要素的再配置，这给农村带来的政策红利要远大于城市，给农民带来的福利改善要远超过城市居民。虽然短期内城市利益会有所损失，但这却不影响整个社会福利水平与净收益的增加。一方面，发展现代农业、培育新型农业经营主体，提高农业竞争力、增加农民收入，更好地建设美丽乡村，让更多农民工回得去故乡，无形中将降低城市农民工市民化的压力。另一方面，通过人力资本投资提高农民文化素质与技能水平，通过土地制度改革赋予农民实在的财产权，通过社会保障制度改革免除农民的养老之忧，这些都有助于农民工更好地投入到城市建设中来，不仅可以降低城市政府的财政支出，而且可以为城市创造更多的财富[26]（P95-96）。因此，制度变迁方式由“帕累托改进”转向“卡尔多-希克斯改进”是剔除城乡二元结构利益藩篱的必然选择。这一制度供给方式的改变将有利于城乡要素与公共资源配置的合理化，让农民共享城镇化与工业化的成果，加速城乡一体化，提高整个社会的福利水平。

2.以“四化”同步战略为主线，推进举家迁移市民化与农村城镇化并重

党的十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”十八大报告提出的“四化”同步战略不仅为我国经济社会发展指明了方向，更为解决农村留守家庭离散问题提供了制度环境。第一，以举家迁移市民化实现农民工的“安家”与“乐业”，让他们成为平等享受城市公共服务的新市民。必须坚持城镇化与工业化同步，以信息化带动工业化、城镇化，以新型城镇化促进城乡统筹发展，逐步消除城乡二元结构，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖[27]，实现产业集聚与人口聚集的同步，保障农民工能够自由流动、举家迁移，促进有能力在城市稳定就业和生活的农民工有序实现市民化。第二，以就地集聚城镇化实现市民化。一方面，重视农村城镇化，大力发展中小城镇与农村社区，加大基本公共服务的投入，依托产业转移和乡镇企业发展形成产业集聚区，为农民提供更多的就业机会；另一方面，加大对现代农业要素的投入，不断推进农业生产的规模化、产业化与专业化，提升农业比较收益，提高农民家庭收入[28]，让农民真正“留得下、住得好、干得好”。

3.政策制定更多考虑家庭维度

对于国家而言，要实现人的城镇化必须重视家庭。家庭已经不仅仅是满足社会成员发展的资源，更是促使社会系统更好发挥作用的重要因素。家庭传统照料功能和经济功能及家庭和发展能力的提升是将人的城镇化落到实处的重要社会基础。国家公共政策制定、执行、评估中应以家庭作为重要的考虑维度，弥补现有公共政策中家庭意识的缺位，考察并评估每项政策与法律的制定与执行对于家庭的影响，将家庭需求纳入政策议程，形成保护和扶持家庭的政策环境，帮助农民家庭尽快摆脱困境。首先，以农民家庭发展需求为政策导向，尽量减少政策取向在家庭与个人之间的摇摆，对涉及家庭的分散政策进行整合；户籍、养老、医疗、教育等政策的制定与调整要充分考虑农村家庭的承受能力与适应性，增强政策的包容性，兼顾留守家庭与流动家庭不同的利益需求。其次，改变短期干预行为，根据农民工家庭生命周期和类型进行干预与支持，充分考虑区域、城乡、阶层所造成的家庭间的不同生活状况与发展条件[29]，以不破坏家庭的完整性和独立性为前提，减少对农民工家庭的索取与伤害，积极构建公共服务成本的分担机制；同时，将社会资源优先用于支持困难农民家庭，给予家庭成员更多的发展机会，提高其市民化能力，帮助有迁徙意愿和能力的农民工及其家庭陆续转移到城市。再次，制定《家庭保护法》，从法律上明确保护家庭的各项具体规定，关注留守妇女、留守老人以及留守儿童的权益，对破坏家庭的行为依法予以惩处[30]。最后，坚持权利与义务并举，从消极事后干预走向积极的保护和预防；从生活福利支持转向积极生产性福利保障；从重视再分配功能转向社会投资。通过公共服务供给与人力资本投资，给予农民平等的发展权与参与权，增强家庭适应经济与社会发展的能力，使农民能够真正自由地选择生活方式。

4.增强公共政策的性别意识

农业人口转移过程中出现的性别差序化转移与性别歧视不仅仅是传统社会性别分工的产物，更是由于性别意识未被纳入公共政策的主流。目前我国公共政策中性别中立化明显，性别意识缺乏，“一视同仁”的公共政策在现实中无法保障社会资源的公平分配。女性特别是农村女性的发展需求在公共政策中多处于附属地位，甚至常常被忽视。这导致农村妇女发展资源相对匮乏，从而进一步加剧了男女之间的劳动性别分工与职业的性别隔离。农村妇女的家庭地位与社会地位低于男性，在劳动力转移过程中利益更易受损。必须从社会性别视角看待农村劳动力转移过程中的两性不平等问题，将性别意识纳入到公共政策之中，保障女性与男性平等受益。这不仅有利于实现农民工市民化过程中的性别均衡，减少家庭的留守与离散，更对农村城镇化建设具有重要的推动作用。

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