领导带头办案应理顺的七大关系

2017-03-08李云

河北公安警察职业学院学报 2017年4期

关键词：员额分管检察官

李云

（当阳市人民检察院，湖北当阳 444300）

【执法研究】

领导带头办案应理顺的七大关系

李云

（当阳市人民检察院，湖北当阳 444300）

员额制是实现检察官专业化、职业化的重要基础制度，是实行司法责任制的前提，其目的就是要让员额检察官通过“亲历”又“亲为”地办理每一起案件，真正将他们的经验和能力激发出来，责、权、利统一起来，有效提升检察机关在司法办案中的工作质效和社会影响力。入额院领导作为员额检察官的“领头雁”，是员额制改革中的焦点人物。“入额必须办案，不办案不入额”，这是当前对员额检察官入额办案的明确要求，入额院领导也不例外。入额院领导在继续履行以往决策部署、行政管理等职责外，还必须带头办案。这种办案既有数量的要求，又有质量的考核，既有节点的亲历，又有一线的指挥。诸多矛盾汇集，诸多风险涌现，需要入额院领导的奉献精神，更需要入额院领导的智慧谋略。在司法实践中，事务和业务、领导和主导、管理和办理、数量和质量、独任和团队、审核和决定、监督和考核等七大关系无法回避，必须理顺。

员额制；入额院领导；员额检察官；司法责任制；司法体制改革

司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位，是建设中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。[1]司法责任制改革作为司法体制改革的基石，是建设公正、高效、权威的社会主义司法制度的必由之路，对提高司法质量、效率和公信力具有重要意义。员额制是实现检察官专业化、职业化的重要基础制度，是实行司法责任制的前提，目的就是要让员额检察官通过“亲历”又“亲为”地办理每一起案件，真正将他们的经验和能力激发出来，责、权、利统一起来，有效提升检察机关在司法办案中的工作质效和社会影响力。“入额必须办案，不办案不入额”,[2]这是当前对员额检察官入额办案的明确要求。入额院领导作为员额检察官的“领头雁”，在继续履行以往决策部署、行政管理等职责外，还应该带头办案。入额院领导如何在员额制改革过程中率先垂范，带头办案呢？在司法实践中，应该重点理顺七大关系。

一、事务和业务

事务、业务、队伍是检察机关架构的“三维空间”，事务和业务是入额院领导行使管理职权的两大抓手。员额制改革的制度设计是将事务和业务作为两条平行线进行区分，除检察长外，管事务的不管业务，管事务的为事务官，管业务的为入额院领导，入额院领导不再管理行政事务。对于院领导以外的入额检察官，员额制改革的理想状态也是把员额检察官从繁杂的行政事务中解放出来，让员额检察官回归办案一线。为此，各地专设了分管司法行政管理的局长，在业务科室专设了事务官。这种设计和设想，已经成为检察机关人员分类管理改革的前进方向，正引领司法责任制的落实落地。但是，这种设计和设想与检察机关的现状是有一定距离的。现阶段，司法机关的人员现状不容乐观，老龄化严重，专业人员匮乏，员额检察官的能力素质与社会发展的新要求、人民群众的新期待、新类型案件不断涌现的严峻形势存在较大差距。同时，员额制改革后，行政人员数量严重不足，熟练行政人员大量流失。在这种前提下，入额院领导脱离对行政事务的管理是否妥当，有待商榷。入额院领导作为党组的一员，承担对分管部门行政事务和人员的管理职责这是主责，入额院领导作为分管检察长承担对分管部门业务的审核审批是法律赋予的职责，这是主业，主责主业不可偏废。能否处理好事务和业务的关系是对入额院领导执政能力的检验。在当前形势下，入额院领导管理事务应该立足于队伍的宗旨意识、理想信念、纪律作风、勤政廉政等方面，把具体事务管理的权利交给事务官。入额院领导管业务应该按照责任清单的要求最大限度的还权于入额检察官，而不再沉溺于简单案件文书的质量、量刑的幅度、证据的把握等。诚然，在一定时期，由于入额院领导对入额检察官案件办理的不再把关，也许案件会出现一些瑕疵问题。但是，为了入额检察官尽快成长，尽快为“案件终身负责”[3]而担当，这种阶段也是必须要经历的。

二、领导和主导

对于检察机关而言，领导权除了对行政事务的管理外，也体现在对业务的审批上。而主导权，更多是体现在业务层面。入额院领导和入额检察官因为入额而具有同一性，但是，入额院领导的班子成员身份使其区别于普通入额检察官，这种同一性和差异性导致入额院领导除了具备入额检察官对案件的主导权外，还有对案件的领导权。员额制改革后，为确保司法责任制的落实，需要对入额院领导的领导权和主导权进行区分。凡是检察官权限清单已经赋予员额检察官的权限，员额检察官具有案件的决定权，作为分管的院领导不能越权干预，其领导权仅限于审核、用印。那么，如果检察官权力清单没有赋予员额检察官决定的权利，作为分管院领导必须主导对案件的办理，行使案件的审批权利。可见，对于一般案件，其入额院领导的领导和主导权限是分离的；对于重大、疑难、复杂、新型等案件，入额院领导必须组成临时办案组或专案组，组织、指挥、亲历案件的办理，其领导和主导权限是合一的。

三、管理和办理

管理，是指以管理主体，有效组织并利用其各个要素 (人、财、物、信息和时空)，借助管理手段，完成该组织目标的过程，体现的是“管”。办理，是指处理；操办。体现的是“办”。入额院领导带头办案，从实质意义上不是要求入额院领导在管理职能上带头，而是在办理职能上带头。由此，湖北省检察机关专门制定了《规范和优化司法办案指挥、指令、审核、决定的规定》，[4]进一步明确了入额院领导作为普通检察官直接办案的职责权限，让入额院领导实现从“案件管理”到“案件办理”的角色转变。那么，入额院领导怎么办理案件才不是“挂名办案”？在检察业务中，每一类案件的办理都有必经的环节和程序，如果入额院领导办案的关键环节没有亲历亲为，那么，履行的仍然是管理职能，没有履行办理职能，只能算参与办案。日前，湖北省当阳市人民检察院专门召开检察委员会专题会议，研究梳理领导办案关键节点清单，列出了七大类不同类型案件关键节点26个，并以检察委员会决议的形式在全院下发。要求凡是领导作为承办人办理的案件或者牵头的办案组，对检委会决议中的26个关键节点，必须做到亲自办理，不得安排其他检察官或者检察官助理等其他检察人员代替行使，否则该案将不得计入领导干部直接办案数据，不得纳入领导干部的办案数据绩效考核。[5]综观该院的七大类不同类型案件的关键节点，值得借鉴。例如公诉环节的提审、讯问犯罪嫌疑人、出庭支持公诉；监督案件中的线索调查、作出决定等工作，入额院领导必须亲自到场组织实施，有效解决了管理和办理界限模糊的问题。

四、数量和质量

入额院领导带头办案办多少案件为宜？办什么案件为宜？是规范入额院领导办案的首要问题。对于入额院领导一年要办多少案，各地规定虽不尽相同，但均确定了量化指标和数据。例如福建省检察院规定，省级检察院除检察长以外的院领导每年直接办理案件一般不少于两件；设区市检察院检察长年办案量应当达到本院检察官平均办案量的5%，其他院领导办案量应当达到本院检察官平均办案量的20%至30%；基层检察院检察长年办案量应当达到本院检察官平均办案量的5%至10%，其他院领导办案量应当达到本院检察官平均办案量的30%至40%。[6]这种规定的积极意义是明显的。但是，对检察机关案件类型不做区分的加以平均，其弊端也是明显的。从案件的难易程度来看，职务犯罪侦查的案件办理从发现线索到移送起诉，斗智斗勇，难度可见一般；公益诉讼案件办理涉及当地政府、百姓的利益纷争，案内案外，关系交织，非一般检察官能胜任；对审判机关的监督案件是从行家强项中挑毛病，没有非常之功必难成非常之事。这些案件如果与其他案件一一平均，无疑对承办此类案件的入额院领导数量要求过高，一件普通的批捕案件和一件职务犯罪侦查案件划等号，没有一个检察人认为是合理的。从检察机关的业务分类来看，检察机关不同于审判机关，审判机关的多数业务部门均可以用庭审来衡量，而检察机关却不能，有的业务部门有许多的业务工作，却不是直观上的办案。例如案件管理部门，从案件的进口、出口均要把关，从案件的流程、时限均要监控，从案件的实体、程序均要评查，从案件的数据、质量均要分析。案件管理部门承担的实际是检察业务的管理职能，但是，该部门员额检察官所从事的诸如提请检察委员会讨论案件、提起人民监督员评议案件、开展案件评查等工作都不能统计为办案数量。从入额院领导工作职责来看，入额院领导都是分管某一个部门或者单项业务工作的管理者，管理好分管的事务和业务乃党组赋予的职责。以案件管理部门的分管领导为例，即使全面履行了案件管理职责，亲自评查、办理了人民监督员评议、提请检察委员会讨论等多起案件，但其完成的工作量不能计入办案数量，仍需完成和其他分管院领导等同的公诉、批捕等案件数量，势必冲淡其分管的职责。在检察系统，尤其是基层检察院，应该妥善处理好数量和质量的关系，结合分管职能，科学评价入额院领导所从事的业务质效尤为重要。一要科学界定检察机关的办案，检察机关是宪法定位的法律监督机关，[7]检察机关履行法律监督职能的所有业务都是办案，人为将检察业务区分为办案和非办案是对检察机关法律监督职能的误读，应该予以纠正。二要科学确定检察机关各类业务的权重，要将职务犯罪侦查、公诉、批捕和其他业务进行合理区分，设定分值，然后确定入额院领导的办案数量目标。三要科学划定入额院领导办案的范围，入额院领导办案应以分管业务为主，其他业务为辅。入额院领导对于非分管范围内的业务，只能以普通员额检察官的身份办理。非经检察长指定，入额院领导不得以临时办案组的形式领办非分管业务范围的案件。四要科学厘定检察长的办案类型，检察长应带头办理重大、疑难、复杂、本地区首例或新类型案件以及在法律适用、证据运用、履行职能方面具有指导意义和重大创新意义的案件，非检察长本人要求，不提倡以普通员额检察官的身份办理普通案件。

五、独任和团队

检察机关办理案件设立办案组，以员额检察官为主导组成办案组织，办案组实行人员组合，由员额检察官、检察辅助人员组成，一般采取三种形式。一是固定办案组，由一名员额检察官和若干检察官助理、书记员组成，员额检察官主办案件，对办案工作负主要责任；二是临时办案组，在同一业务部门内，办案组成员不固定，根据办案实际需要，临时性指定若干检察官助理、书记员与一名员额检察官组成办案组；三是临时指派办案，人数较少的基层检察院，可以将检察官助理和书记员归口案件管理部集中统一管理，根据办案需要临时指派其协助员额检察官工作。[8]独任办案不等于一人办案，这里所称独任，是指只有一名员额检察官组成的办案组。而团体办案，是指在办案的人员组合中，由两名以上员额检察官组成，一般以专案组的形式出现。入额院领导办案既可以以普通员额检察官的身份采用独任的方式进行，也可以以专案组的团体方式进行。组织形式是否合理，直接影响入额院领导办案的效率和质量。对于公诉、批捕、人民监督员评议、提请检察委员会讨论等被动型受理的案件，入额院领导办案应按照一定比例参与轮案，并以普通员额检察官的身份采用独任的方式办理。对于职务犯罪侦查、公益诉讼、法律监督类等主动型发现的案件，入额院领导应在检察长交办后采用临时办案组或专案组的方式办理。检察长办理案件一般应在公诉部门、职务犯罪侦查部门、公益诉讼部门设定临时办案组和专案组，领办和承办相结合，发挥指挥和示范作用。分管入额院领导办案如果是分管部门的业务，其固定办案组的基本组成是入额院领导一名、检察官助理一名、书记员一名。入额院领导办案如果是受检察长指派办理分管部门以外的业务，则组成临时办案组或专案组，专案组可以由多名员额检察官组成，入额院领导为主任检察官。[9]有检察长参加的专案组，其组成人员视案件的难易可以有多名员额检察官，也可以有多名入额院领导，检察长为主任检察官。

六、审核和决定

员额制改革后，围绕“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的目标，赋予了员额检察官大量决定权，在有的院，几乎90%的案件都不再采取集体讨论、层层审批的方式办理。[10]入额院领导司法审批工作量大幅减少，可以腾出更多时间来办案和管理。减少入额院领导司法审批工作量不等于取消入额院领导的审核把关职责，对于员额检察官承办的案件，其实体处理的决定权属于案件承办的员额检察官，入额院领导甚至检察长都不能干预。员额制改革的理想状态是入额的检察官都是业务的行家里手，都能熟练办理各类案件。但是，司法人员的现状与这种理想状态相差较远。无论是学历层次、办案经历还是能力素质、大局意识都有待进一步提升。纵观近年出现的司法个案，无论是法院还是检察院，出现一件错案，毁灭的不仅是一个院、一个系统，而是整个司法机关，动摇的是国家的法治根基。这种后果，是一个员额检察官所独自承担不了的。因此，放权于员额检察官，不等于不审核把关，不等于面对明显错误也不闻不问。作为分管院领导，管人、管事、管案[11]是组织赋予的职责，任何时候不可放松，也不可偏废。一个院出现错案，被问责追责的不仅仅是案件承办人、还有分管领导直至检察长，这已经是常态。为了有效防范错案，分管院领导必须履行好审核权，无论是实体、程序还是法律文书，都要进行把关。这种把关，不是入额院领导对案件承办人办案进行干预，而是为员额检察官办案创设宽松环境，指导、帮助员额检察官尽快进入角色，独立承办案件；这种把关，不是入额院领导对员额检察官所做的案件实体处理轻易进行否决，而是对员额检察官办案中出现的瑕疵、错误和问题进行纠偏；这种把关，不是入额院领导在办案系统简单签署“属员额检察官决定案件，同意用印”即万事大吉，而是对法律文书最后审视以确保万无一失。只有入额院领导和员额检察官对审核和决定的有机配合，才能让每一起案件都经得起法律和历史的检验。[12]

七、监督和考核

员额检察官没有终身制，员额制改革中的“员额”是动态的，既“能上能下”，也“能进能出”。只有建立科学合理、符合规律、覆盖全面的监督考核体系，入额遴选和员额退出工作才能顺利开展，定期晋升和择优选升才有科学依据，绩效考核和奖金分配才会公平公正。监督考核体系的建立应侧重于三个方面，一要明确“三个人”的职责，司法责任制对员额制改革后各类人员的职责进行了区分，因此，分管院领导的主体责任要强化，业务主任召集员额检察官会议对有争议案件进行讨论要落实，检察官助理履行辅助职能要明确。二要发挥“三部门”的作用，对于重大、疑难、复杂、新型案件必须提交检察委员会讨论决定的规定必须严格遵守，案件管理部门对所有案件逐一评查的规范要始终坚持，纪检监察部门加强巡查和督察的制度要牢固建立，要把案件办理中的苗头性、倾向性问题消灭在萌芽状态。三要完善“三机制”的运用，首先，要完善检察官考评委员会工作机制，要按照司法责任制改革意见等文件的要求设立检察官考评委员会，检察官考评委员会成员除本院检察长、相关院领导、相关部门负责人外，必须有若干检察官代表，检察官代表由全体检察官推选产生。要建立检察官业绩评价体系和业绩档案，检察官考评委员会负责组织、领导对检察官的考核、评议工作。对检察官工作绩效的考核、评价，必须由检察官考评委员会作出，考核结果应当公示。同时，对于入额院领导的办案情况，应当由上一级案件管理部门统一考核，并逐月通报。其他员额检察官的办案情况由本院案件管理部门考核通报。所有入额检察官的办案数量和质量应当公开，接受全员监督。其次，要完绩效考核机制，要结合检察工作实际，充分考虑检察业务的差异，合理设置权重比例。在工作量的核算上，既要区分员额检察官独任办案和专案组团体办案等情况，又要考虑参加员额检察官会议、案件质量评查、检察委员会讨论、检察业务指导等工作情况。在考核分值设定上，既要合理设定基础项目分，又要根据瑕疵、差错情况科学设定扣分项，对于宣传、调研成果及各级奖励，可以列入附加分，附加分总分要封顶，不冲抵办案实绩。在考核档次划分上，既要切实解决平均主义的问题，又要简便易行，防止把简单问题人为地复杂化，尤其是要防止为钱改革、改革为钱的“拜金主义思潮”混淆视听。[13]再次，要完善检察官员额调控机制，要按照中央要求，建立健全员额检察官的动态化调控机制，在制度设计上，树立正确的改革导向，除兼顾退休、离职、惩戒等事由外，关键在于通过科学考核、依法追责，使不能独立办案、案件质效较差、完不成核定工作量的员额检察官及时退出员额。[14]要将员额退出与检察官管理、违法办案责任追究和办案绩效考核挂钩。对于只拿待遇不愿尽责、担当不够不敢尽责、能力不足不能负责、违纪违法惩戒问责的员额检察官，要勒令退出员额。

入额院领导带头办案，不仅缓解了一线办案压力，而且有效提升了司法公信力。随着改革的进一步深入，各种矛盾和风险也会大量涌现，入额院领导必须直面问题，妥善处理各种关系，继续加大领导带头办案的工作力度，充分发挥院领导的示范、引领和表率作用，全面适应司法体制改革的各项要求，推进检察事业不断发展进步。

[1]孟建柱.坚定不移推动司法责任制改革全面开展[J].长安,2016,(10).

[2]佚名.不办案的领导怎可入额[N].新京报,2017-01-16.

[3]汪震龙.案件终身负责制后法院“一二把手”亲审成常态[N].北京青年报,2015-06-15.

[4]郭清君,袁明,袁园.信息化应用助推司法责任制改革[N].检察日报,2017-06-27.

[5]邹世军.数据比对逐案评查明晰节点[N].检察日报,2017-08-04.

[6]王莹.福建:严格要求入额院领导直接办案[N].法制日报,2017-09-18.

[7]程振楠,沈义.制度创新旨在加强外部监督[N].检察日报,2012-03-02.

[8]李秀清.兰州市检察机关加强办案力量维护社会公平正义[N].兰州日报,2017-09-13.

[9]廖显东,郭正元.主任检察官办案责任监督制约机制之构建[N].民主与法制时报,2016-11-14.

[10]蔡长春.司改带来哪些变化？[N].法制日报,2017-07-05.

[11]闫佳楠.哈尔滨从严管人管事管案[N].检察日报,2012-03-03.