刑事立案监督的人权保障功能展开

2017-03-08徐艳霞

河北公安警察职业学院学报 2017年1期

关键词：保障人权立案侦查徐某

徐艳霞

（西南政法大学，重庆 401120）

刑事立案监督的人权保障功能展开

徐艳霞

（西南政法大学，重庆 401120）

刑事立案监督是检察机关的一项重要职权和职责，对实现司法公平公正、充分保障人权发挥了重要作用。人权保障功能是刑事立案监督的重要职能和目标之一，从理论诠释的角度来说，其内涵于检察官的客观义务、精准打击犯罪以及对权力的有效制约；从司法实践的角度来说，其不仅体现在刑事立法当中，更鲜活的体现在刑事司法当中，即通过对应当立案侦查而不立案侦查、不应当立案侦查而立案侦查、行政执法与刑事司法相衔接的监督制约，有效保障了犯罪嫌疑人、被害人以及相关人员的权利。

刑事立案监督；人权保障；理论论证；实践展示

刑事立案监督是检察机关法律监督职权中重要的一项权力，也是检察机关的一项重要的职责。“刑事诉讼监督应坚持惩治犯罪和保障人权相统一的价值目标”，[1]而其“根本目的是保障人权”，[2]作为刑事诉讼监督重要内容之一的刑事立案件自不例外。自刑事立案监督职权被写进我国《刑事诉讼法》之后，在司法实践中发挥了重要作用，有力地促进了司法的公平公正，有效地制约了立案职权，充分展现了其内涵的人权保障功能。然而，在目前的理论学界却缺乏对刑事立案监督人权保障功能的专门性研究，这不得不说是一个重要的缺憾。但是，不管从理论思维的角度还是从司法实践的角度来说，刑事立案监督的人权保障功能都是一个不容忽视的课题，因此，有必要对该问题进行研究。

一、叙事前提：刑事立案监督的意蕴阐释

（一）刑事立案监督的立法肇始

法律监督是我国宪法和法律赋予人民检察院的重要职责。我国宪法第129条明确规定： “中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”按照监督的内容不同，可以将人民检察院的法律监督划分为刑事诉讼法律监督、民事诉讼法律监督以及行政诉讼法律监督等。①对于刑事诉讼法律监督来说，其又可以细分为刑事立案监督、侦查活动监督、审判活动监督、等众多种类，这些监督职能共同构成了检察机关刑事诉讼法律监督的基本体系。

但是在1996年修改《刑事诉讼法》之前，法律没有明确规定刑事立案监督的内容。针对刑事司法实践中存在的当事人告状无门、有罪不究、以罚代刑、利用刑事手段插手经济纠纷等问题，1996年《刑事诉讼法》明确赋予了检察机关刑事立案监督职责，即第87条规定： “人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”随后，最高人民检察院对内设机构进行了相应的调整，即于1999年4月将原刑事检察厅分设为审查批捕厅和审查起诉厅，2000年8月再次进行机构改革，将审查批捕厅更名为侦查监督厅。机构的调整和名称的变更，使得检察机关的“刑事立案监督”和 “侦查活动监督”由 “软要求”变成了 “硬任务”。[3]2012年新《刑事诉讼法》第 111条对刑事立案监督的规定，沿用了1996年《刑事诉讼法》第87条的规定。2012年修订的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》在《刑事诉讼法》的基础上，对刑事立案件监督进行了进一步的明确，即在第十四章刑事诉讼法律监督中以单独的一节——“刑事立案监督”进行了细化。自此，刑事立案监督通过立法和司法解释的方式在我国得以确立，并对保障人权发挥了重要作用。

（二）刑事立案监督的理论界定

对于何为刑事立案监督，存在不同的观点，较为代表性的观点有：

第一种观点认为，刑事立案监督是指，人民检察院对刑事立案主体的立案活动是否合法所进行的法律监督。刑事立案监督的主体是人民检察院，对象是刑事立案的主体——主要是公安机关，同时也包括国家安全机关、人民检察院侦查部门等。[4]

第二种观点认为，刑事立案监督，是指人民检察院对公安机关的案件是否依法立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。[5]

第三种观点认为，刑事立案监督是指人民检察院对侦查机关的刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。它作为人民检察院的一项重要职能，和侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、民事审判监督、行政诉讼监督一起，构成了我国检察机关诉讼法律监督职能的基本体系。[6]

可以看出，上述三种观点对刑事立案监督的界定各不相同，都存在不周延和不科学之处。三种观点共同的缺陷是，都没有明确的将对不应当立案侦查而立案侦查的情况纳入监督范围。此外，第二种观点将监督的对象限定为公安机关与立法规定和司法实践不符，监督的对象还应当包括国家安全机关、行政执法机关等部门。对于何为刑事立案监督的界定，应当全面反映其特征。结合上述三种观点，以及立法和司法实践，可以对刑事立案监督进行如下界定。

所谓刑事立案监督，是指人民检察院对刑事立案主体的立案活动是否合法所进行的法律监督，既包括对应当依法立案而没有立案进行监督，也包括对不应当立案而立案的进行监督，广义上还包括对行政执法机关应当移送而不移送涉嫌犯罪案件的监督。

刑事立案监督主要有四个方面的特征：一是程序上的救济性。刑事立案监督是一种司法救济程序，是针对刑事立案主体应当立案而不立案或不应当立案而立案的 “不作为”和 “乱作为”情况而设置，而不是刑事立案程序必经的法定监督。当出现刑事立案活动可能造成司法不公时，这种权力将受到刑事立案监督权的制约，检察机关将依法提供司法救济。二是人权上的保障性。刑事立案监督的目的是为了纠正刑事立案主体在刑事立案活动中有案不立的 “不作为”和无案立案的“乱作为”所造成的司法不公现象，确保刑事立案活动正确合法地进行，保障刑事案件当事人的正当权利，防止司法腐败，维护司法公正。三是效力上的强制性。刑事立案监督带有强制性。检察机关发出的《要求说明不立案理由通知书》和《通知立案书》具有强制性和确定性，不得复议，刑事立案主体必须按要求及时履行职责，否则即为违法。四是依据上的双重性。刑事立案监督的依据既包括依据刑事实体法进行的实体监督，又包括依据刑事程序法进行的程序监督。实体监督主要是对刑事立案条件等的法律监督，程序监督主要是对刑事立案程序是否规范以及管辖等的法律监督。

二、理论论证：人权保障是刑事立案监督的内含价值

刑事立案监督在立法中被明确规定是人权保障的需要，是对侦查机关立案权的监督制约，其基本价值目标是保障侦查机关依法行使权力，使案件公平进入刑事司法程序，使得有罪的人依法受到刑事追究，使无罪的人公平受到刑事法律的保护。在我国，检察机关保障人权的功能主要是通过审查逮捕、诉讼监督等方面来实现的。可以说，人权保障功能是刑事立案监督内含于其自身的价值，主要体现在以下三个方面。

（一）检察官客观义务是人权保障的基石

“中立性是诉讼监督的特性，检察机关只有坚持中立性，对诉讼各方包括刑事诉讼中的控方不偏不倚，才能保证诉讼监督的公正。”[7]刑事立案监督是宪法和法律赋予检察机关的职责，其强调的是既要防止刑事立案主体消极立案的不作为，也要防止刑事立案主体滥用刑事手段侵害相关人员的权利，这无疑体现了检察官站在中立的立场保障法律统一实施和保障人权的职能。这一职能，正是检察官客观义务的体现。虽然我国检察制度有别于欧陆，但是检察官的客观义务自其于19世纪中后期在德国产生到通过1877年《德国刑事诉讼法》确立，经过长期的发展，已经成为多数国家检察官的基本定位，我国亦不例外。当然，由于我国检察机关既是公诉机关承担追诉职责，又是宪法和法律规定的专门法律监督机关承担法律监督职责，导致对于如何理清两者之间的关系存在争议。②但是，这并不能否定我国检察机关和检察官所具有的客观义务，以及与此密切相关的人权保障职能的发挥，正如有学者所指出， “尽管世界各国检察官的职责各有不同，但作为检察官必须尊重和保障个人的权利。”[8]特别是2012年新《刑事诉讼法》通过权利保障义务和诉讼关照义务两个方面，对检察官的客观义务和人权保障功能进行了较为明确的规定。[9]

刑事立案监督是检察官客观履行职责的一部分，是通过监督刑事立案主体依法行使权力进而保障相关人员权利予以实现的。可以说， “检察官客观义务为诉讼监督提供了理论基础。”[10]检察官的客观义务要求其行使刑事立案监督职权，刑事立案监督职权的行使正是检察官客观义务的体现；而刑事立案监督职权的行使又体现了对人权的保障。

（二）精准打击犯罪是人权保障的基本要求

人权保障是全方位的，既包括犯罪嫌疑人、被告人的人权，也包括被害人的人权，以及全体公民的人权。任何一方的权利受到侵害，都是人权保障的不足。保障犯罪嫌疑人、被告人的人权的主要内容之一就是依法对不应当立案侦查而立案侦查的案件的有效监督；保障被害人人权的主要内容之一就是依法对应当立案侦查而不立案侦查案件的监督。也就是说，保障人权，需要对犯罪进行精准打击，使有罪的人依法受到刑事追究，使无罪的人避免遭受刑事追诉。可见，人权保障功能的应有之义是精准打击犯罪，而精准打击犯罪的重要前提是立案的客观公正，即对应当立案侦查的案件及时进行立案侦查，防止有案不立、以罚代刑和降格处理；对不应当立案的案件，不得立案侦查损害相关人员权利，防止错误立案，防止违法动用刑事手段实施打击报复、插手民事经济纠纷。正如有学者所指出， “对于刑事立案监督来说，保障人权，就是通过纠正刑事立案主体在刑事立案活动中的违法行为，防止刑事立案主体以国家名义侵犯公民的人权，即防止没有实施犯罪行为的人受到刑事追究；另一方面，使得实施犯罪行为的人受到刑事追究，以救济受到侵犯的人权。 ”[11]

（三）权力有效监督制约是人权保障的重要基础

权力必须受到监督制约，不受制约的权力必然如脱缰的野马会被滥用，正如孟德斯鸠所说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[12]孟德斯鸠的论述深刻的阐述了分权制衡的思想。虽然我国的政体不同于西方国家的三权分立，将分权制衡理论应用于我国也许并不合适，但是在 “一元化权力架构的国家，权力监督理论则更具有现实性和必然性。”[13]不论从分权制衡的思想来看，还是从权力监督理论来看，权力应当受到监督制约是毋容置疑的。刑事立案权作为公权力的一种，同样如此，必须受到监督制约。因为， “诉讼监督是权力制约理论在诉讼程序中的重要体现，是维护司法公正、保障人权的重要措施。”[14]如果刑事立案权不受监督制约，必然造成两种结果，一种结果是刑事立案主体滥用刑事立案权插手民事经济纠纷，随意立案并采取刑事侦查措施，侵犯当事人权益；另一种结果是刑事立案主体渎职，对应当立案侦查的案件而不立案侦查，使犯罪嫌疑人不能受到刑事追究，进而侵害被害人、社会民众的权益。

只有刑事立案权受到有效地监督制约，在法律的框架内规范行使，使得应当立案侦查的案件依法立案侦查进而追究行为人的刑事责任，使得不应当立案侦查的案件避免进入刑事诉讼程序确保相关人员不受到国家权力的侵害，才能保证刑事立案权得到合理适用，有效地保障人权。正如有学者所指出， “对公民权利威胁最大的是国家权力的滥用，因而限制和保证国家权力的正确行使，就成为保障人权的最有力措施，而诉讼监督是对诉讼中国家权力的监督和制约，它必然有助于保证司法权的正确行使，从而实现对人权的有效保护。 ”[15]

三、实践展示：人权保障在刑事立案监督实践中的体现

（一）在刑事立法、司法解释中的体现

我国2004年宪法将尊重和保障人权立法化，2012年新修订的《刑事诉讼法》也将 “尊重和保障人权”作为一项基本原则纳入其中。而对于刑事立案监督来说，其在1996年《刑事诉讼法》中被规定以后，2012年新修订的《刑事诉讼法》也沿袭了之前的规定。虽然单纯从有关刑事立案监督的规定的来看，《刑事诉讼法》关于刑事立案监督的人权保障功能并没有新的发展，但是综合《刑事诉讼法》关于 “尊重和保障人权”基本原则的确立、赋予特定主体向检察院申诉、控告的权利、强化对非法证据的排除、细化对逮捕条件的规定等一系列新的变化来看，③《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对人权保障进行了较大的发展，樊崇义教授甚至指出，2012年《刑事诉讼法》的修改 “不仅把尊重和保障人权写进第2条，而且刑事诉讼的每一个阶段和每一个程序都体现了这一点”。[16]特别是《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》吸收了《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》中的有益做法，对刑事立案监督进行了详细的规定，并拓展了刑事立案监督的范围，将对不应当立案侦查而立案侦查的案件纳入监督范围。④需要明确的是，广义上的刑事立案监督，还包括对行政执法与刑事司法相衔接案件的监督，即《检察机关执法工作基本规范（2013年版）》第597条规定， “立案监督的内容：（一）公安机关应当立案侦查而不立案侦查的；（二）公安机关不应当立案侦查而立案侦查的；（三）行政执法机关应当移送而不移送涉嫌犯罪案件的。”自此，完整意义上的刑事立案监督被确立。

但是，较为遗憾的是，我国《刑事诉讼法》却只规定了对应当立案侦查而不立案侦查活动的监督，对于剩余的两项内容并没有做出规定。如此的缺陷，遭受到了批判，如有学者指出，《刑事诉讼法》 “只是规定了对应当立案而不立案的监督，却并未规定对不应当立案而立案的监督，因此使公安机关的盲目立案行为处在一种不受约束的状态之中，使公民的合法权益面临随时被公权力机关侵犯的风险。”[17]虽然《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对该缺陷进行了弥补，并且司法实践中侦查监督部门也在履行对不应当立案侦查而立案侦查的监督——如2008年至2010年间，全国检察机关加强对不应当立案而立案、动用刑事手段违法插手民事经济纠纷、违法采取强制措施等问题的监督，对不应当立案而立案的，监督侦查机关撤销案件12907件。[18]但是效力较低的司法解释规定和实践中的做法并不能代替法律的规定。因此， “有必要在《刑事诉讼法》中明确规定检察机关对公安机关不应当立案而立案的监督程序。 ”[19]

（二）在刑事司法实践中的体现

上述关于刑事立案监督人权保障功能的论证侧重于理论逻辑方面的推演，而刑事立案监督的人权保障功能不仅仅体现在理论层面，更是鲜活的体现在司法原生态的案件当中。在司法实践中，刑事立案监督的人权保障功能体现在对应当立案侦查而不立案侦查、不应当立案侦查而立案侦查等方面。

1.案例一：刘某涉嫌窝藏案

2015年9月21日，徐某因怀恨唐某长期对其进行殴打欺凌，遂产生了杀死唐某的犯罪意图。随后，徐某找到跑摩的朋友刘某，要求刘某将其送至唐某所在地。刘某便驾驶摩托车载徐某到该地，徐某看到唐某后便下车冲向唐某，与唐某发生抓扯，抓扯过程中徐某拿出事前准备好的尖刀刺向唐某心脏部位后便逃离现场。案发时，刘某因在停车，未能看到徐某杀害唐某的经过。后刘某到达案发现场，现场目击证人钟某、陈某、张某等人便抱怨刘某不该将徐某带到该地致使徐某将唐某捅伤，刘某听后称 “我又不知道他来这里是要伤人”，便驾驶摩托车离开。刘某在驾驶摩托车前行过程中遇到徐某，徐某要求刘某将其送至火车站逃离案发城市，刘某驾驶摩托车将徐某送往火车站后徐某逃匿。当日，唐某被人送往医院，经抢救无效死亡。公安机关经上网追逃，于同年11月将徐某抓获归案。

公安机关在办理该案时，只对徐某进行了立案侦查，对刘某的行为却没有予以关注。然而，我们可以看到，刘某在整个事件当中有两个法律意义上的行为，一个是骑摩托载徐某到案发地点；另一个是在徐某伤人后又载徐某逃匿。对于第一个行为，虽然其客观上实施了帮助徐某的行为，但是因为其主观上不存在与徐某共谋杀害唐某的故意，不符合 “共同故意、共同行为”的共同犯罪立法和理论，所以对于刘某的该行为应当认定为中立的行为，而不是刑法意义上的犯罪行为，即不能纳入刑法评价的视野。对于第二个行为，刘某在钟某、陈某、张某等人抱怨其不该将徐某带到该地致使徐某将唐某捅伤后，又搭载徐某到火车站使得刘某容易逃脱，在2个月后才得以归案，侵害了司法机关正常的刑事诉讼活动，后果较严重。其行为显然已触犯了我国刑法第310条第一款之规定，涉嫌窝藏、包庇罪。后检察机关向公安机关发《要求说明不立案理由通知书》启动了立案监督程序，最终刘某被以窝藏罪判处有期徒刑1年。该案中，虽然刘某的窝藏行为并未直接对被害人造成伤害，但是其窝藏行为使得犯罪嫌疑人徐某容易逃脱，妨害了司法机关对徐某的责任追究，可以说刘某的行为潜在的危害到了被害人的利益，直接危害到司法机关正常的刑事诉讼活动。对刘某进行立案监督，使其受到法律追究，既保障了被害人的人权，也保障了社会公众的人权——因为对社会秩序的保护也就是对社会公众人权的保障。

当然，从该案中来看，对刘某进行立案监督所显示出来的对被害人人权保障的效果并不明显。但是，其对被害人乃至社会公众人权的保障是毋庸置疑的。对类似案件中人权保障的评判，需要科学全面地看待侦查机关不立案、行为人受不到应有的惩罚的危害，这也是选择这一看似非典型实质却典型的案件的用意所在。如果说该案在保障被害人人权或者社会公众人权方面不够明显的话，那么有些案件在这些方面则是比较突出的。比如，在河南尉氏县 “强迫学生卖淫案”中，多位受害者家长在得知自己的女儿惨遭蹂躏后不敢到当地公安机关报案，个别家长顶着压力到派出所报案，警方非但没有加紧破案，反而置之不理，百般刁难。在报案无门之后，一些在郑州打工的家长找到了当地媒体以及北京几家媒体的记者，欲将这起案件查个水落石出，但当地政府及公安部门不仅没有给予便利，反而对媒体记者的采访活动百般阻挠。直至该案引起了高层重视后，才得以将犯罪分子依法惩处。[20]可见，对于有明显被害人的案件来说，刑事立案监督的人权保障功能可以显而易见地被发现。

2.案例二：监督公安机关撤案

2014年5月28日，检察机关控申部门接李某控告申诉称，其于2013年2月至9月在一食品厂经营部工作期间，因老板孙某拖欠其销售提成，便通过让客户将货款打到个人账户的方式将孙某的8万元货款拿走。2013年11月14日孙某报案，同年12月26日公安机关以李某涉嫌职务侵占罪立案侦查，并上网追逃。2014年5月7日，公安机关将李某抓获后对其进行刑事拘留，同年5月22日，李某归还了老板孙某8万元货款后被释放，但公安机关并没有对刑事立案进行任何后续处理。李某称，其与老板孙某之间的纠纷属于经济纠纷，公安机关不应当立案侦查。

上述案件检察机关控申部门在接报后移交给了侦查监督部门，侦查监督部门承办人经调查核实后发现，该食品厂系个体工商户，不符合职务侵占罪所要求的主体身份特征，即李某的行为不构成职务侵占罪。本案亦不符合秘密窃取财物的盗窃罪的手段特征和虚构事实隐瞒真相的诈骗罪的手段特征，唯一可能符合的是侵占罪的特征，但侵占罪又属于绝对自诉案件。所以，对于本案来说，公安机关是不应当进行刑事立案的。调查核实了相关的证据后，检察机关向公安机关发出《要求说明立案理由通知书》，公安机关于2014年6月8日将该案撤销。

与监督侦查机关立案相比，监督侦查机关撤案同样体现了对人权的保障。因为侦查机关有时会违法动用刑事立案的手段插手民事经济纠纷等案件，随意启动侦查程序 “扣人缴款”、“缴款赎人”，这样无疑侵犯了相关当事人的权利。因此，刑事立案监督也应当对该类案件进行监督，以有效地保障人权。

结语

保障人权是世界各国检察机关的共同使命和责任，不仅被大多数国家关于检察机关的立法所规定，而且被1990在哈瓦那由第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于检察官作用的准则》所确认。该准则第12条规定： “检察官应始终如一贯迅速而公平地依法行事，尊重和保障人的尊严，维护人权从而有助于确保法定诉讼程序和刑事司法系统的职能顺利地运行。”检察机关保障人权的主要方式之一就是依法对侦查机关的立案活动进行监督，确保应当立案侦查的案件及时立案，不应当立案侦查的案件不被侦查机关“恶意”染指，因为，保障人权是刑事立案监督本身所内含的价值。因此，在新的历史时期和人权保障日益被重视的背景下，检察机关需要牢固树立正确的执法理念，进一步强化人权保障意识，通过立案监督等职权的行使将人权保障工作落到实处。注释:

①关于诉讼监督的种类，根据不同的标准，或者说从不同的角度，可以进行不同个分类。以诉讼阶段为视角可以分为立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督；以诉讼权能为视角，可以分为抗诉、批准逮捕、检察建议、检察纠正；以诉讼种类为视角，可以分为刑事、民事、行政诉讼监督。参见朱孝清、张智辉：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第398-400页。

②关于检察官客观义务和法律监督之间的关系的争议，主要包括历史渊源、二者功能、适用性、性质和作用机理、时间维度等方面。对于争议二者之间争议的详细梳理，参见韩旭：《检察官客观义务论》，法律出版社2013年版，第20-25页。

③关于2012年新《刑事诉讼法》对保障当事人诉讼权利和增强检察院限制侦查公权力适用等方面的变化，详见陈卫东、赵恒：《人权保障理念视角下的侦查监督改革》，载《人民检察》2014年第9期，第13-14页。

④2012年修订的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第554条规定：“人民检察院控告检察部门受理对公安机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案的控告、申诉，应当根据事实和法律进行审查，并可以要求控告人、申诉人提供有关材料，认为需要公安机关说明不立案或者立案理由的，应当及时将案件移送侦查监督部门办理。”该条规定将不应当立案侦查而立案侦查的案件纳入刑事立案监督的范围，即司法实践中所称的“监督撤案”，拓展了《刑事诉讼法》关于立案监督范围的规定。

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