黄河三角洲湿地保护法律问题研究——以山东省东营市为例

2017-03-08陈婧为

呼伦贝尔学院学报 2017年6期

陈婧为

陈婧为

（青海民族大学青海西宁 810007）

黄河三角洲湿地具有重要的生态价值，东营市作为黄河三角洲的中心城市，湿地保护对这个地域及周边的生态环境影响巨大。本文从东营市湿地保护的现状出发，从三个方面提出东营市在湿地保护方面存在的法律问题。探讨东营市湿地保护在法律层面、管理体制、公众参与方面的完善建议。

黄河三角洲湿地保护；生态系统管理；公众参与

黄河三角洲位于黄河入海口，北临渤海，东靠莱州湾。作为我国最年轻的土地，这里的新生湿地生态系统独具特色，具有研究和保护价值。从行政区域分布来说，黄河三角洲主要位于东营市和滨州市，其中93%位于东营市，7%位于滨州市。本文以东营市为基本的调查研究对象，采用微信问卷、基层座谈、现场查看和专著阅读等方式收集整理资料。黄河三角洲由黄河填海造陆形成，随着泥沙的堆积，逐渐形成新生陆地。中国拥有世界10%的湿地，湿地可以吸碳释氧，供养人类。湿地生态系统具有鲜明的原生性，土壤含盐量高，极易盐碱化，其生态系统也具有脆弱性。黄河三角洲孕育了特有的鸟类群落，如丹顶鹤、中华秋沙鸭、大天鹅等各种野生动物1524种，植物393种。这里也是全球候鸟迁徙的路线之一：东亚——澳大利亚迁徙路线。这里的湿地植被包括芦苇、金鱼藻、柽柳等，尤其是天然柳林，在国际同类湿地中非常少见。[1]加之临近小于6cm的浅海，形成了我国乃至世界暖温带唯一一块保存最完整、最典型、最年轻的滨海湿地生态系统。

一、山东省东营市湿地保护的基本情况

（一）东营市湿地保护的现状。实践证明湿地保护卓有成效的方式是建立湿地保护区。地处东营市的黄河三角洲国家级自然保护区成立于1992年，位于黄河入海口两侧新淤地带，总面积为15.3万公顷，其中，核心区面积7.9万公顷，缓冲面积1.1万公顷，实验区面积6.3公顷。在其建立初期，通过生态补偿的方式，收回了重要生态区的农田。核心区的农牧业全部退出，为湿地保留了最重要的空间。[2]自然保护区分成三个功能区，实行分区管理的模式。例如在核心区，除依法履行保护、管理职责和经依法批准从事科学研究的人员外，禁止任何单位和个人进入。这种封闭式的管理，减少了人类活动对天然环境的干扰。2003年，国家林业局实施了保护区内的湿地生态恢复工程；2008年开始，黄河水利委员会利用黄河调水调沙期间对自然保护区进行生态补水。这些举措都有效地保护了湿地内的生态系统，促进生态顺向演替，改善了鸟类的生存环境。

自然保护区内的湿地主要是天然湿地，占湿地总面积的68.4%左右；除此之外，人工湿地在黄河三角洲占湿地总面积的31.6%左右。人工湿地公园的兴建与人们的生活具有紧密的联系。东营市最近几年重点建设了东营区龙栖湖、河口区鸣翠湖、广饶县支脉河等8处省级湿地公园。湿地公园既有生态价值又可以为人们提供休闲的场所，可谓是一举多得。虽然自然湿地与人工湿地都是湿地，但是自然湿地与人工湿地的生态环境功能还是有差异的。自然湿地具有生物多样性、水净化、调节气候等17项功能，人工湿地的生态服务功能则远远不能与之相比。东营市湿地总面积逐年增加，但是趋势是自然湿地减少，人工湿地增多，这一点不能忽视。

此外，黄河三角洲的工程建设也对湿地的保护产生影响。生态保护型工程对湿地保护具有促进作用（如黄河三角洲自然保护区围栏工程和黄河河口湿地保护淡水补给工程)。开发型的工程会在一定程度上破坏湿地，比如道路的建设会使湿地生境破碎化。采油输运设施的广泛分布，会造成湿地的污染、鸟类的飞行受限。[3]目前，位于自然保护区的湿地相对得到较好保护，其他湿地保护带有一定的随意性。

（二）东营市湿地保护的相关法规。东营市及山东省依据国家层面湿地、森林、环境等方面的法律法规相继出台了一些管理法规。2011年《东营市湿地保护管理办法》施行，该办法是山东省第一个关于湿地保护的地方性法规。2013年《山东省湿地保护办法》施行。该办法结合了山东省湿地保护的实际，具有地方特点。2014年《山东黄河三角洲国家级自然保护区管理办法》施行，其结合自然保护区的实际，对自然保护区的湿地保护专门予以规定。2017年3月，东营市人大常委会颁布了《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》。这些法规结合了东营市地方的实际，对当地的湿地保护工作的展开起到了指导性的作用。在国家立法长期“缺位”的情况下，地方立法是推进我国湿地保护的重要力量，是我国湿地保护立法的“主力军”。[4]

同时，在山东黄河三角洲国家级自然保护区范围内，开展相对集中行使行政处罚权的工作。此举有利于节约行政资源，提高湿地保护的效率，减少行政执法的成本。从政策方面，东营市环保局发布了《东营市生态保护红线规划（2016-2020）》。规划出东营市的禁止开发区域、重点生态功能区和生态敏感区。生态红线制度在生态保护的过程中起到控制线的作用，对过度开发与利用的行为进行规制。

（三）东营市湿地保护的管理体制。《山东省湿地保护办法》第五条中规定的湿地管理方式是由县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内湿地保护的组织、协调和监督工作。而相应的对湿地资源有管理权的部门包括发展改革、财政、农业、水利、国土资源、住房城乡建设、环境保护、海洋与渔业等部门。这些部门按照各自的职责，对湿地进行保护。

具体到东营市来说，湿地由东营市林业局进行组织协调和监督工作，湿地内资源分别由国土资源局、环境保护局、海洋渔业局、水利部门等分管。另外黄河三角洲国家级自然保护区内的湿地由黄河三角洲国家级自然保护区管理局具体管。根据《东营市湿地保护管理办法》第5条规定，胜利石油管理局、济军生产基地对辖区内的湿地进行保护。

由于湿地生态系统的复杂性，湿地的管理无法由单一部门行使，需要多部门的努力配合。举例来说，黄河水利委员会分别于2008年和2010年开始利用黄河调水调沙期间人造洪水进行生态调度，对现行流路东部自然保护区和刁口河流路北部自然保护区进行生态补水。在生态调水这一事务上，由水利部门进行管理。林业部门最近几年实施的“三年增绿”计划，要进行生态林场提升、天然柽柳林封育、湿地修复及保护等11项林业重点工程。这些湿地保护工作，由林业局进行管理。

（四）东营市湿地保护的公众参与方面。公众参与原则是环境法上的基本原则，也称为环境民主原则。它提倡公众通过一定程序或者途径参与与环境利益有关的决策活动，从而使得决策能符合广大公众的利益。[5]公众参与根据其性质上的不同可以分为：观念性参与、组织性参与、法规性参与、政策性参与。[6]观念性参与主要是通过各种宣传使人们具有湿地保护的意识，营造社会湿地保护的氛围。以东营市为例，2017年2月2日，“世界湿地日”宣传活动中，自然保护区管理局的工作人员在黄河口集市进行科普赶集。通过发宣传单、举办有奖问答等方式进行互动。《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例（草案）》在征求意见阶段，市政府法制办通过召开立法专题座谈会、在政府门户网站、政府法制网站发布《条例（草案）》（征求意见稿）等方式，广泛征求社会各界的意见和建议。民众可以通过网站提出保护湿地的意见。截止2017年，东营已连续举办三届“中国湿地文化节”，发表了“东营宣言”，举办了大型电视访谈节目“8+1对话：保护湿地资源、建设美丽中国”。通过专家学者与官员之间的对话，促使湿地保护事业得到更为广泛的关注。

二、黄河三角洲湿地保护存在的法律问题

（一）立法本身方面。法律的规定上原则性规定居多，具体性规定不足。例如《山东省湿地保护办法》第18条规定：县级以上人民政府林业、农业、水利、国土资源、环境保护、海洋与渔业等部门应当根据职责分工，对湿地生态状况进行动态监测，及时发现湿地面积减少、生态功能退化等问题，并采取科学有效的措施予以解决。该法条明确县级以上人民政府等各个部门对湿地进行动态监测，发现问题后予以解决。但是对于职权存在交叉和重叠的情况下如何解决并没有进一步说明。法规本身也有一些模糊的规定，如《东营市湿地保护办法》第21条规定因发生事故应向有关行政主管部门报告。但是具体向哪个部门报告并没有明确的规定。

（二）管理体制方面。我国湿地的管理属于综合协调、分部门实施的体制。这种管理体制是结合目前湿地保护的现状所做的选择。湿地保护涉及多种资源要素，与许多部门都有联系。生态系统管理理念强调对资源的综合管理，而不是将其割裂开来。在对湿地保护的时候要多一些大局意识和整体思想。[7]湿地的管理体制涉及多项环境资源的调控，将湿地管理完全收归某一部门并不现实，应该对目前的管理现状做一些改进。

（三）公众参与方面。《环境保护法》规定：公众参与权被明确赋予公民法人和其他组织。公众参与人享有的相关权利包括获取环境信息的权利、参与和监督环境保护的权利。公众参与理论指出：应该给予公众更多的参与决策权，以改变官僚封闭系统决策方式，政府在更大的范围和层面上应实现公众参与决策和管理。[8]目前东营市湿地保护的公众参与大多集中在宣传教育，尚未触及湿地保护的决策层面，公众大多处于被动，只是了解政策和法律，在立法的参与上起的作用较小。

三、对策与建议

（一）完善湿地保护立法

法律制度的完善是湿地保护的基础性工作，目前东营市基本建立了湿地保护的法规体系，可以对湿地保护法规体系进行修补和完善。增加法规的具体性规定，减少模糊的规定，进而增加法规的可操作性。十九大报告提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，“要加大生态系统保护力度……强化湿地保护和恢复”。

一是分层级制定完善湿地保护法律法规。积极推进《湿地保护法》的出台，完善地方湿地保护法规规章。市政府可以制定“湿地保护管理办法实施细则”，对相应的规定进行细化。在管理体制上可以探索建立“政府抓总、林业主导、部门联动、分工负责”的管理体制；在职权存在交叉和重叠的情况下，重要的是协调机制的健全。例如可以定期召开“联席会议”，在管理存有争议的时候通过协商予以解决。法规中的一些较为模糊的规定可以适当予以明确。例如“发生事故应向有关行政主管部门报告”这一条文，在实践中可以施行“一个电话对外，各部门轮换值班”的形式。广泛的宣传公示，以杜绝职责不清、交叉重叠，管护不力的行为。

二是要坚决制止和惩处破坏环境的行为，健全严惩重罚制度。目前，在湿地保护方面，对于破坏湿地的行为惩罚力度普遍较轻。例如《东营市湿地保护办法》第35条明确了对于破坏湿地行为的处罚标准。从处罚金额上来看，大部分行为都是3万元以下的罚款。这样的处罚金额是无法遏制破坏行为的，建议可以相应提高处罚标准。

（二）践行生态系统管理思想

针对湿地管理体制中存在的多部门管理，大多数学者倡导用生态系统管理的方法进行制度和理念的革新。环境的各要素之间相互联系，彼此共依共存。就拿湿地来说，湿地生态系统是湿生、沼生和水生植物、动物、微生物及其环境构成的生态系统。现行立法体制上，湿地生态系统所包含的各个部分由与此相关的各个部门在相应的职责上予以保护。林业、环保、海洋、农业、水利等部门依据现行法对湿地的不同要素均享有管理权。就拿水利部门来说，黄河水利委员会分别于2008年和2010年开始利用黄河调水调沙期间人造洪水进行生态调度，对现行流路东部自然保护区和刁口河流路北部自然保护区进行生态补水。那么，水利部门在对湿地生态补水的时候对湿地进行管理。湿地的保护较为复杂，涉及许多环境要素，如何对现行的管理模式进行改进，是当下遇到的现实问题。笔者认为，目前将湿地的管理由一个部门统一行使并不现实，可以试着探索由几个主要的部门进行行使。完善法规授权，探索成立由相关职能部门组成的湿地管理委员会或领导小组，进行集中统一领导，具体负责湿地管理保护事宜。实践中，在黄河三角洲国家级自然保护区内，黄河三角洲自然保护区管理局对湿地统一管理，集中行使行政处罚权。这种管理模式有借鉴的意义，处罚权的集中可以减少因管理部门过多产生的效率降低的问题。

（三）逐步完善公众参与湿地保护的机制

保护湿地除了是相关国家机关的义务和职责外，社会公众对于湿地的保护是更为有效的。湿地保护仅仅依靠各单位执法人员是不够的，需要全社会的广泛共识和参与。公民湿地保护的意识对于推动湿地保护事业有很大的作用。目前，东营市湿地保护工作在宣传上有所成效，相关部门不仅注重对湿地保护意识的宣传工作。而且，在相应的立法上，也注重吸收公众的意见。

从国外的经验来看，日本的公众参与制度较为成熟，值得我们借鉴。在日本湿地保护过程中，公众发挥了更为积极的作用。无论是公民团体还是居民个人都十分注重对湿地的保护，日本每个湿地都有相对应的民间保护团体。[9]我国湿地保护大多由政府主导，民众逐渐了解并参与其中。建议东营市湿地的保护可以适当加大公众参与的比重，放开更多公众参与的空间。比如在进行经济开发与规划上，如果需要占用湿地，或是将天然湿地变成人工湿地，可以适当的征求公众的意见。我国环境影响评价中确立了公众参与的制度，那么在这些项目进行环境评价的时候，可以试着探讨该项目对湿地是否有损害，如果无法避免，又该如何进行生态修复等相关问题。

[1]陈亮.黄河三角洲湿地遥感监测与生态评估技术研究[M].郑州:黄河水利出版社，2015.

[2]卞民德.黄河口何以成鸟类天堂[N].人民日报，2015-01-30:23.

[3]李慧婷，韩美，路广，孙菲.黄河三角洲湿地开发与保护工程建设的生态环境影响分析[J].山东化工，2017，46（08）.

[4]陈海嵩，梁金龙.湿地保护地方立法若干重点问题探析[J].地方立法研究，2017，2（04）:35-45.

[5]汪劲.环境法学[M].北京:北京大学出版社，2014.

[6]瞿莹华.湿地保护中的公众参与研究[D].上海：上海交通大学，2007.

[7]王伟阳.生态系统管理的环境法表达与实现[D].昆明：昆明理工大学，2015.

[8]杜鹏，徐中民.公众参与理论、方法及其在水资源集成管理研究中的国际进展[J].地球科学进展，2007（06）:592-597.

[9]梅宏.滨海湿地保护法律问题研究[M].北京：中国法制出版社，2014.

责任编辑：韩丽萍

2017-10-30

陈婧为（1991-），女，青海民族大学2015级法律硕士专业在读研究生。研究方向：环境法。