城市低收入群体住房保障政策研究*——以抚顺市棚户区改造为例

张宏霞

(大连大学经济管理学院，辽宁大连116622)

随着20世纪末我国取消住房福利分配制度，我国房地产行业逐渐走向市场化。在市场供需要求和其他因素的作用下，房价逐渐抬升，这导致普通百姓特别是低收入群体收入的增加与房价的持续攀升不匹配以至于低收入群体逐渐丧失购房能力。在这种条件下，一系列住房问题特别是城市低收入群体的住房保障问题逐渐显现出来。自20世纪40年代起，辽宁省抚顺市重工业区周围建起了大量的棚户区。改革开放后，棚户区的存在严重阻碍了我国城市化进程，因此，抚顺市委、市政府根据党中央、国务院的重要指示和重大战略部署并结合本市的经济、社会发展状况制定了一系列措施来进行棚户区改造。近年来，辽宁省委、省政府和抚顺市委、市政府的领导同志把包括棚户区改造在内的保障性住房体系建设摆在了重要位置，并相继出台了15个与保障性住房建设相关的政策;无论从国家财政、民生建设、住房保障体系建设、民生发展上讲棚户区改造都有积极的作用;抚顺市就是在此背景下开展了棚户区改造项目。棚户区改造改善了棚户区低收入群体的居住环境，缓解了城市及其内部之间发展不协调的矛盾，加强了城镇承载能力，摆脱了落后的状态，形成了新的经济增长点，促进了社会稳定、和谐。

一、低收入群体住房政策产生的原因

(一)由福利分房制改为商品化、货币化的住房改革

自新中国成立以来，福利分房制成为我国居民住房实施的政策，住房严禁成为商品在市场上流通，居民无法通过购买住房改善居住条件。

1997～1998年，由于国际金融炒家对泰铢、日元、韩元、港币等国的货币大举做空从而获取巨额利润导致亚洲金融危机爆发。这使得包括中国、日本、韩国、新加坡、中国台湾在内的亚洲各经济体呈现出经济疲软的状态甚至出现经济衰退。在此背景下，我国政府实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以最大限度减弱这场金融危机对中国大陆的经济造成更大甚至无可挽回的影响，但市场的反应为经济复苏迹象迟缓。随后，我国政府制定一系列刺激经济增长的计划并把目光投向房地产业。刺激中国经济新的增长点就是住房建设，现行的福利分房制度继续实行下去与我国加快建成社会主义市场经济体制的目标所不符。福利分房制的延续将阻碍我国市场的完善、发展和人民安居乐业。因此，必须将原有的住房政策改为商品化、货币化的住房政策。时任国务院总理朱镕基签署国务院令，从此，中国“福利分房”时代就此画上句号，但新政策的出台与实施也带了一系列难以解决的住房保障问题［1］。

(二)低收入群体的收入与房价有较大差距

以房地产作为经济增长点就意味着现阶段中国经济高速增长依赖于房地产市场的快速发展，即通过房地产市场的走高带动相关产业的发展从而为中国经济带来高速发展的动力。在这种情况下迫使房价回归到普通民众心理可接受价格区间尚难实现。1998～2013年，中国内地房价大幅度增长，涨幅超过133%;涨幅比同发展时期的日本房价高23．7%。

2015年国家统计局数据显示，上海市人均薪资为7 112元居全国大中城市同期人均薪资第1名，哈尔滨人均薪资为2 220元暂列全国大中城市同期人均薪资最后一名，我国各地居民收入不协调，人均薪资两级相差4 892元［2］。2016年第2季度，深圳、广州、上海等十余各城市的收入房价比均已处于过高范围。我国东部地区商品房均价已达到6 500元左右。根据2015年城市户均收入在1．85～2．34万元计算，如果购买一套75m2的新房，可能房价收入比在12．7倍，6 500元左右的商品房价格意味着仅能使30%的居民拥有购房能力。普通居民和低收入群体尚无力购置商品房，因此，从这一层面上讲普通居民和城镇低收入群体失去了住房的权利。

二、城市低收入群体住房保障问题概况

(一)城市低收入群体住房现状

自改革开放以来，我国实行了对外开放的政策并且大力发展社会主义市场经济，逐步完善资本市场的发展、推进各项改革。因此，我国居民得以通过各种方式创造出财富从而改善个人及家庭的生活状况。但不能忽视的是，我国现阶段依然存在或将长期存在经济条件和生活状况十分困难的群体特别是城市低收入群体。城市低收入群体一般是指下岗职工、工资较低者、领取生活最低保障的居民、较早退休和失业人员、进城务工人员、无生活能力的残疾人、孤寡老人等。他们的共同特点是在能力、学历、技术上存在较大差异且收入低、无保障。

截至2015年12月，全国低收入家庭中仍有超过1 200万户居民的人均住房面积不足10m2，这些居民人数占城市居民总数的6．4%［2］。城市低收入居民把收入中的绝大部分投入到日常生活等方面，恩格尔系数高，无力支付购买商品房的款项;这些居民中的大部分只能依靠租房或者几人、几家合租房屋居住的方式度日。住房、医疗、子女就学等各项居民基本生活保障问题长期困扰城市低收入群体，这导致低收入群体将处于或将长期处于较低的生活水平和状态之中。

(二)城市住房保障制度建设概况

自改革开放以来，我国保障性住房主要有经济适用房、廉租房、住房公积金制度和棚户区改造等主要依靠国家财政支持的住房保障形式。保障性住房建设历来是党中央、国务院和各级领导高度重视的民生问题，也是各国政府普通重视的社会保障问题。解决城镇低收入群体的住房问题已经成为政府公共服务的重要组成部分。至2015年上半年，中央财政用于支持低收入群众住房保障建设资金已经达到89．4亿元，超过1 362亿元的专项资金用于保障性安居工程。住房保障建设呈现加速发展的趋势，标志我国住房保障制度初步形成。

截至2016年初，全国已有534个城市建立了经济适用房、廉租房制度，占全国建立住房保障制度城市总数的77．8%;全国累计有超过78．9万户低收入家庭住进了新居。截至到2016年第一季度末，中央财政用于经济适用房的专项资金为36．1亿元，用于廉租房的专项资金为37．2亿元，仅2015年全年就达到66．87亿元。全国人均住房面积从1992 年以来 的 16．3m2增加 到28．7m2［2］。从1992年我国建立住房公积金制度以来，这项制度不断发展，截至2016年上半年住房公积金制度已经基本覆盖企、事业单位职工等社会群体，为我国城镇居民购房减轻了巨大的压力，同时也保障了居民的住房权利。

(三)抚顺市住房保障实施概况

在抚顺由于煤矿开采，人民群众逐渐在采矿区附近及城市周边建起了简易住宅，人口不断增加，住房日益紧张。为了节约成本，当时各家各户都开始建房，并由此生产大量的棚户区，久而久之就形成了规模。抚顺市棚户区房龄超过60年，因年久失修，极其破旧的房屋普遍下沉数十厘米，墙体大多出现裂隙。雨季到来和春暖开化时雨水倒灌入屋内;室内夏热冬冷、常年阴冷潮湿，每年垮塌的房屋数占棚户区房屋总数的3%。棚户区大多是低矮的瓦房，人均居住面积不足4m2，与全国平均水平9．6m2不成比例。棚户区有稳定就业岗位的居民仅为区内居民总数的十二分之一，每月人均收入仅为189元，绝大部分居民无力改善自身和家庭居住条件。棚户区的生存条件极其恶劣，政府应制定相应的措施，以坚定的决定和信心进行整体搬迁。区别对待绝对贫困的群体、加大低保保障力度，制定和实施特殊政策。

棚户区改造后，棚改新区的回迁居民的住房条件得到大幅度改善。7．28万户居民住进了新居，人均住宅面积提高到7．79m2，是改造前的1．14倍，数万人的饮水问题得到了解决，居民平均新增家庭财产是以前的7倍。棚改区居民就业情况大为改观，回迁居民年人均收入4 272元，比棚改前提高1 397元，回迁居民就业率由55%提高到76%。为了让回迁居民住得上、住得起新房，政府增加了棚改新区物业费补贴的倾斜。抚顺市政府在每个项目配套上拿出了千分之六的用房实行商业化，其组织经营交给基层社区，其收益全部用于区内享受低保的安置房住户并且这些住户免缴物业管理等相关费用。

抚顺市通过对棚户区的改造，城市污染得以减少、城市人居生活环境得以改善，城市形象得到了大幅改观。全面规划建设了棚改新区的基础设施，从前的吃水难、用电难的问题得到了根本解决。棚改新区的城市功能、城市面貌得到了大幅度的提高、改善;通过加强基础设施建设，棚改新区具备了较为完善的社区承载功能，优化了资源配置，为城市发展提供了空间［3］。

三、抚顺市棚户区改造中出现的问题

(一)棚户区界定不统一，部分棚改区居民迁移难度大

年久失修、环境卫生脏乱差、人员密集是棚户区的主要特征。但到底什么样的区域能界定为棚户区，目前尚无统一的界定标准且界定模糊。以东北地区为例，各个省对棚户区改造的要求都不尽统一。黑龙江省的要求为:密度大、年久失修，人均面积低于国家标准等;吉林省的要求为:大面积聚集以至于形成“村落”雏形的棚户区;辽宁省的要求为:2．6万m2以上集中连片。

棚户区内居民的经济承受能力差异大，利益分歧多，对棚户区改造的态度持有各自看法，部分区域的棚户区低收入群体出现“不敢动、不想动、动不起”的情况。由于部分特别贫困居民对棚户区改造的优惠政策和有效措施尚不十分了解，并受居住成本、经济收入等因素的影响，往往提出比较高的补贴要求以减少自身所承担的搬迁风险。这会导致一部分矛盾、分歧的产生以至于拆迁工作受到相当程度的阻碍。抚顺由于采煤所引发的地质灾害属于特大地质灾害，与国内同类灾害城市相比极具特殊性，一是地质灾害在城区内，二是煤在城下，城在煤上;棚户区大多房龄超过60年，因年久失修，极其破旧的房屋普遍下沉25～40cm，墙体大多出现裂隙，所处地区的地质条件由于多年开采作业，有些地区沦为“沉陷区”，这些地区开发再建难度极大，技术上要求高，稍有不慎就会埋下隐患或者发生大面积塌方、整体沉陷以至于造成无法挽回的损失和影响。

(二)建设资金缺口大，相关配套设施建设滞后

现阶段居民收入对区位因素的依赖性还相当大。规模过大、位置过偏即离主城区较远都会降低棚改新区的区位价值，不利于相关配套设施的建设与发展;居民获得最新资讯、就业、医疗、交通等都会受到很大程度影响，这样一来便无法体现棚改新区的优越性。棚改新区的区位选择往往选择建设成本比较低的原址或者就近区域力求降低建设成本，工程虽然能够保质保量的完成，但由于区位价值较低，棚改新区附近的配套设施和服务无法与棚改新区建设所匹配。由此给居民带来的不便大大增加，这将限制棚改区及其居民的生活和发展。

棚户区改造是政府为竭力保证低收入群体住房权利和利益的保障性住房政策，主要由中央财政拨款但需地方财政配合。但在目前经济乏力的背景下，各级财政都无法持续大幅度提高财政支持力度，否则一旦形成巨额的财政赤字后果不堪设想。所以，建设资金缺口大、相关配套设施建设滞后一直是困扰各级政府的难题。由于棚改新区的建造牵涉到旧区改造重建、基础设施建设和回迁户补贴等问题，会消耗巨大的人力、物力和财力，且棚改新区专项资金并不完全由中央政府承担，因此地方政府认为给本级财政带来了较大的压力以至于“资金不到位，不敢干”现象的产生。其次，地方政府认为棚户区改造带来的效益是弊大于利即社会效益大于经济效益，思想上被动，全局意识淡薄;政府直接投入不大。

(三)政府保障对象的范围相对狭窄

目前抚顺市社会保障体系在棚改新区内面临着两个问题:一是出生于20世纪四五十年代人员的保障，二是“大集体”离职、下岗人员的保障。这两类人群面临问题的共同点是收入微薄，无力缴纳养老保险产生的相关费用。因此，抚顺市的社会保障部门责任重大。在抚顺市政府实施的再就业政策中，岗位与就业需求普遍存在不对等或脱节现象，下岗待业人员的选择成本也会随着时间的推移而加大。当前全社会的就业压力巨大，特定群体特别是弱势群体再就业问题矛盾凸显。再者弱势群体收入微薄，无力偿还任何形式的借款或贷款。因此，本就在国际上非常通行的开展扶贫小额贷款的方式很难实行，商业银行高度警惕资金的贷出在将来有很高风险形成坏账、死账继而形成巨大的、难以挽回的负债，因此，开展扶贫小额贷款的方式举步维艰。

目前棚改新区只针对原棚户区的居民，而其他地区低收入贫困群体尚不符合条件享受棚改新区产生的红利，局限性较大，这样就把这项惠民工程局限在了棚户区居民的特定群体上，覆盖面不够广阔。

四、抚顺市棚户区改造问题的解决对策

(一)建立统一界定标准，做好全过程保障性安置工作

中央政府应根据实际情况进一步明确棚户区的认定标准、棚户区改造的范围，同时根据标准对尚未实施改造的棚户区进行摸底调查，按照居住条件和改造难度制定棚户区改造的规划，集中进行改造，避免出现次次改、越改越多以及改不完的情况。由于抚顺市棚户区已经形成几十年，有些问题十分严重，因此应该做好改造前、改造中、改造后的计划和实施工作。改造前要对棚户区的整体状况作出调研和评估，详细统计住户的生活状况;改造中相关单位应该加强协作，在控制好成本的同时要保质保量完善棚户区改造任务;改造后要做好居民的回迁、安置，配套基础设施的建设，要做到统筹规划，政府与市场要紧密协作，发挥多方力量，把棚户区改造做成“利国利民的好事”。要坚持发挥市场的决定性作用，把市场的活力激发出来，让人民群众享受到这一红利。

棚户区改造区域内部分居民有“不敢动、不想动、动不起”的消极态度和想法，其主要原因是因为其生活成本高、无力承担过高的成本，怕“牵一发而动全身”从而影响到自己和家人的生活，同时他们也对棚户区改造对区内居民优惠政策存在误解。因此，政府应派出相关人员深入棚户区居民家中，悉心讲解各级政府为了改善棚户区内居民生活状况所下决心和所做的巨大努力;同时也要把优惠利民的政策认真传达下去，解决好群众的疑惑和不解，消除群众的顾虑，让棚户区内群众为自身的切实利益和棚户区改造的大局“动起来”。

对于地处地质灾害重灾区的地区，政府应派遣相关领域的专家、技术骨干积极勘测并展开深入调查，在棚户区改造工程实施之前认真加紧评估工作，实施调研，为区内人民群众生命财产安全负起切实的责任并最大限度地避免人力、物力、财力的损失。政府有关部门应加紧督办，绝不容许事前疏忽而造成事后棚改新区楼房沉陷或大面积垮塌的问题发生［4］。

(二)多渠道融资，加强资金监管并做好相关配套设施建设

一是加大财政投入力度，今后5年中央仍要加大补助资金，抚顺市政府也要相应增加资金投入。二是企业准予在所得税前扣除用于政府统一组织的棚户区改造支出，进一步扩大棚户区改造安置住房的税收优惠政策范围。三是加大对棚户区改造的信贷支持，特别是引导金融机构进行。符合规定的企业可发行专项用于棚户区改造项目的企业债券或中期票据;符合相关规定的企业可发行票据或债券专项用于棚户区改造。四是落实相关政策措施，鼓励民间资本通过投资、委托等方式参与到整个棚户区改造中来。五是完善安置补偿政策，居民可以自愿选择实物安置、货币补偿或实行实物安置和货币补偿相结合。

棚户区改造是事关人民群众切身重大利益的工程。为确保国家资源不浪费，特困群体的利益受到保护，坚持“三公”的原则，实施阳光操作，将重大事项、问题主动及时地公布全社会。一是主体建设和各项配套工程全面实行公开招标制。选聘信誉好、资质高、能力强的队伍;二是严格管理棚户区改造专项资金，专款专用，严格防止挪作他用或中饱私囊，保证资金安全;三是政府统一采购大宗建材，统一结算、加强监督和管理;四是棚户区改造的各项重大事宜要及时公开，实行“八公开”即公开程序、公开拆迁补偿安置政策、公开分房时间、公开搬迁顺序号、公开拆迁补偿标准、公开补偿评估标准、公开拆迁和回迁房屋面积、公开回迁安置方案。这样做能够提高办事效率，为政府获得“心系于民、执政为民”的良好口碑。

建设资金永远是棚户区改造顺利进行的经济后盾，通过投入资金建设与棚改新区配套的基础设施能够最大限度减小区位因素带来的消极影响，最大程度为群众创造便利。棚户区改造能够稳定经济增长、带动较长的产业链，带动可观的消费规模。地方政府应该发挥出智慧，拿出多个共赢的方案，鼓励社会资金通过直接投资、间接投资、委托代建、参股等方式参与到棚户区改造的建设中区，加大企业改造资金投入，整合资本，最大程度利用［5］。只有“政府、企业、金融机构和银行”多点联动才能盘活棚户区改造资金，为棚户区改造工程提供持续的、强大的动力。

(三)扩大保障覆盖范围，防止新的社会问题产生

当前抚顺市棚改新区最大限度惠及了棚户区原住居民。虽然解决了大部分低收入贫困群体的住房问题，但不能忽略的是除棚户区居民外的低收入人群依然处于艰难的生存状态之中。只惠及特定范围人群的住房保障机制不是有效的住房保障机制，因此，政府有关部门应该考虑把其他地区低收入贫困居民也纳入到棚改新区范围中来，多点、大范围覆盖形成一张立体的住房保障之网才能显示出棚改新区的优越性。

转变政府职能是本届政府上任以来高度重视的问题也是改革所在，棚户区改造取得的巨大成功是我国社会保障制度不断创新和完善的体现，是党心、民心凝聚汇力的结果。只有向服务型政府转变，转变政府职能、不断创新才能为人民群众谋福祉，推动社会进步，实现民富国强。

棚户区改造是保障性住房体系建设中的重要组成部分，坚决防止新矛盾、新问题的产生。应加大对棚户区改造拆迁补偿款发放的监管力度、严格保证领款人符合相应条件，防止领款人使用虚假房屋产权证明及其他伪造、变造的证明材料，不能因此造成拆迁补偿款发放的失误，否则不仅不会取信于民、增加官民间的误解从而激化社会矛盾，而且还会造成国有资产特别是国有资金的大量流失以至于最后导致棚户区改造的住房保障形式失败。其次，要防止把棚改新区建设成“特别管理区”，防止其不自觉地与城市分开。建成“特别管理区”不仅不会给棚改新区居民带来实惠，而且会加大新区居民的心理负担，拉大棚改新区居民与其他普通民众之间的距离。因此，要坚决防止上述问题或其他问题产生，为构建社会主义和谐、安定的社会增加稳定性因素。

结 语

保障性住房政策的实施与住房保障体系的建设是我国政府和人民高度关注的民生问题。笔者通过对我国低收入群体住房保障政策产生的原因，城市低收入群体及其住房保障问题情况，抚顺市棚户区改造出现的问题、解决措施及棚改新区建设举措的研究，得出了更加有效的方式和方法推动住房保障建设和不断向前发展。当前，我国社会情况复杂、经济下行压力风险大，对于出现的新问题，碰到的新困难还要依照实际情况积极、努力地探索并寻找行之有效的解决方法。

［1］马致远．福星股份:发债32亿试水再融资赌“棚改”政策红利［J］．南方企业家，2013(11):32－33．

［2］中华人民共和国国家统计局．2015年国民经济运行稳中有进、稳中有好［EB/OL］．［2017－11－10］．http://www．stats．gov．cn/tjsj/zxfb/201601/t20160119_1306083．html．

［3］武青．抚顺市:抓住关键环节强势推进棚户区改造［J］．城乡建设，2010(2):15－16．

［4］庄治磊．基于REITS的公租房融资模式研究［D］．重庆:重庆大学建设管理与房地产学院，2011．

［5］高广春．棚户区改造的融资模式研究——基于中国辽宁的案例分析［J］．财贸经济，2014(2):66－74．