产业转移中公众参与环境保护的有效性研究

任雪萍，张雅心

(合肥工业大学文 法学院， 合肥 230009)

在产业结构调整和生态环境改善需求的双重压力下，我国东南沿海、南部沿海的产业正加速向中西部地区转移。中西部地区正处于加速推进新型工业化和城镇化的进程中，为了吸引外来投资，不惜放松环境规制，有些地方甚至实行零规制，从而给中西部地区的生态环境带来极大的破坏，局部自然环境急剧恶化，已经成为公众关注的焦点问题之一。如何有效地匡正产业转移中的环境问题，不仅仅是政府治理的问题，更是社会管理的问题；问题的解决不仅仅要依靠政策制定和技术手段的应用，更需要公民的广泛参与。

1 产业转移中公众参与环保的重要性与必要性

1.1产业转移引发的环境危机2016年12月初，国务院印发《关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》，对我国目前的环境污染状况做了一些量化分析。总体来讲，我国污染物排放量大面广，环境污染重。我国化学需氧量、二氧化硫等主要污染物排放量仍然处于2 000万吨左右的高位，环境承载能力超过或接近上限；78.4%的城市空气质量未达标，公众反映强烈的重度及以上污染天数比例占3.2%，部分地区冬季空气重污染频发高发；饮用水水源安全保障水平亟需提升，排污布局与水环境承载能力不匹配，城市建成区黑臭水体大量存在，湖库富营养化问题依然突出，部分流域水体污染依然较重；全国土壤点位超标率16.1%，耕地土壤点位超标率19.4%，工矿废弃地土壤污染问题突出。另外，我国产业结构和布局不合理，生态环境风险高。环境风险企业数量庞大，近水靠城，危险化学品安全事故导致的环境污染事件频发；突发环境事件呈现原因复杂、污染物质多样、影响地域敏感、影响范围扩大的趋势。国家统计局中国经济景气监测中心和北京师范大学联合发布的《2015中国绿色发展指数报告》中，以数字的形式呈现出中国绿色发展指数的状况，东南沿海和南部沿海的浙江、上海、福建、江苏、广东等城市的绿色发展指数排名明显靠前，而以中西部地区和东北地区为代表的17个省份的绿色发展水平低于全国平均水平。无疑，这与当下中国的产业转移有着密切的关系。由于历史原因及改革开放后国家政策等诸多因素影响，中国东南沿海与西北内陆在空间结构、产业结构、收入结构等方面存在着明显的梯度分布格局。有数据显示，东南沿海等发达省份转出的产业主要以污染较重的加工业为主，且规模巨大。2010年仅广东、上海、浙江和福建四省市需要转出的产业产值就约为14 000亿元。相比之下，在中国广大的中西部地区和东北地区，人均GDP水平偏低，人均收入也偏低。为了尽快发展，各省市均以各种方式进行招商引资，为了吸引资金不惜降低环境门槛以增加竞争力。尽管国家为扭转这种局面做了很多努力，早在2000年，原国家环保总局联合国家经贸委就发出了《关于禁止向西部转移污染的紧急通知》，严禁东部的污染企业借西部大开发的名义转移到西部，但这一规定并未根本扭转污染转移现象，中西部地区承接的污染产业仍在不断扩大。[1]

产业转移中环境问题的解决需要多元主体形成合力，这其中包括各级政府、企业的作用，也不能忽略普通公民的作用。

1.2政府的应然态度产业转移是政府为解决当下经济发展中的一系列问题而做出的一项战略决策，故而政府是解决此中环境问题当然的主导力量，为使产业转移中经济的发展更加符合生态文明的要求，避免经济发展以生态赤字为代价，政府必须在实施产业转移战略的过程中规范企业和公民的环境行为，必须从后台走上前台以多种方式进行直接或间接的干预。因为政府是社会公共选择的结果，代表着全体公众的利益，故而必须从“守夜人”的角色中跳脱，积极介入环境事务的治理，而且在多数时候政府因为手中拥有的意识形态阵地和暴力机构也使它具有了进行干预的便利条件。

可能存在的问题是，我国当下环境管理是典型的管理二元主体，一是中央，二是地方，从而导致环境保护工作在推动过程中矛盾重重，突出表现在地方政府环境保护积极性缺乏，甚至有意忽略，采取“闭眼”战略，中央的严令被地方“轻轻放下”，导致环保“政府失灵”。产生这种行为的主要原因是：一是由于不少地方政府业绩考核只偏好于线性的经济指标，而未能将环境指标纳入考核范围；二是由于经济指标的实现耗时短，环境指标的实现耗时长，在官员短短的有限任期内自然会选择符合自身利益的短期目标；三是地方企业是地方财政收入的主要来源，这就必然会导致地方政府和污染企业之间的利益形成依存关系，地方政府在追逐财政收入目标的驱使下，不得不维护污染企业的发展，在制定和控制污染任务时敷衍搪塞(甚至充当保护伞)；四是环境效益具有很强的外溢性，不仅表现为一个地方的环境污染会损害相邻地区的利益，而且它的环境改良效果也会被其它地区分享，“搭便车”行为不可避免的发生。因此，地方政府的消极行为或不作为往往是占有选择的结果，无论是在中央政策的执行和资本投入方面都不会积极行事，这样的后果必然会使国家整体环境利益受损。[2]

政府干预一般是指国家通过环境立法或出台行政法规、政策强制转移来的企业履行环境与资源保护的义务，违者将受到严厉惩罚，当环境道德无法对人的环境侵害行为形成约束时，法律工具便成为捍卫环境伦理底线的重要保障。但在控制—决策的传统干预模型中，基本是领导的意志主宰决策，如果领导者素质较高，专业知识和合作精神都具备，且具有对公众利益的尊重意识，则决策的科学性就高一些，反之，则可能产生决策失误，造成人财物的大量浪费，有的甚至带来灾难性的后果。中国过去在这方面的例子比比皆是，有的大楼建筑刚完工，就因为环境问题而被拆除；有的领导者明知于环境不利却恶意隐瞒，以致结果不可收拾。不仅经济受损，政府的形象也大打折扣。当然，从理论上讲，如果执法普遍有效，它是能够发挥强有力制约作用的，然而现实中做到这一点很不容易，由于转移地经济发展的欲求强烈，在面对转移企业时腰板不硬，而转移企业更是依仗其在转移地经济发展中可能的重要性，会与当地政府产生“讨价还价”，形成对当地政府的一种倒逼，迫使政府让步，减轻或逃避法律法规政策的制裁。

1.3公民的生态责任很长一段时间，我们把解决环境问题的主体责任赋予了政府和企业，现在看来是远远不够的，政府和企业都会因自己的“难言之隐”而偏离环境友好轨道。尤其在产业转移过程中，集中的、显性的对经济利益目标的追求会促使地方政府在做价值判断时出现犹豫和彷徨，

地方政府会担心因为关注环境友好而损害地方利益从而实施“闭眼”战略，企业也会因为害怕关注环境友好而增加生产成本从而实施“躲猫猫”战略。如何使政府和企业在产业转移过程中的行为回归到对环境友好，必须有公众力量的介入，在公众的有效监督下，“闭眼”与“躲猫猫”将在阳光下无所遁形。正如约翰·克莱顿·托马斯所言：“公民绝不仅仅是政府提供的公共服务的消极消费者，听任政府按照自己的想法供给公共物品；当然，他们也不仅仅是传统公民参与理论界定的选择代议人的投票者。应该看到，富有积极能动精神的公民还是表达自身利益、影响公共决策的有生力量，是参与社区决策的有机组成部分，更是与公共管理者一起提供社区公共服务的合作伙伴，他们用自己的行动承担着个人在社区服务中的责任，由此，积极、主动的公民参与角色观念逐步确立。”[3]

从国际环保的历史来看，世界环保事业的最初推动力量来自公众。可以说，没有公众的参与就没有环境保护运动的兴起和发展。现代环保思想发端于1962年美国海洋生物学家卡逊发表的《寂静的春天》，该书以过量使用农药对环境和生物产生破坏的具象性描述，唤醒了人们对环境保护的意识。1970年4月22日，美国2 000万人的环保游行则是现代环保运动的开端，这一天后来被确定为“地球日”，至此，美国公众对环境问题的理解和参与意识进入一个新的阶段。日本是人口和资源压力很大的国家，战后的日本，公害问题成为日本国内日益尖锐的社会和政治问题，是世界闻名的“公害大国”“公害列岛”，世界著名的八大公害事件，日本占了一半。对此，日本的环境污染受害者以法律手段保护自己的环境权益，成立了许多反对环境污染的民间组织，主要分布于基层村与县以下小城市，几乎覆盖了环境保护的各个领域。于20世纪90年代制定了《环境基本法》，确立了资源环境的享受与继承、构筑对环境负荷影响小的可持续发展社会，通过国际协调积极推进全球环境保护等三个基本理念，进一步明确了其中国家、企业和国民的职责。经过努力，日本现已逐步成为人口、资源、环境、文化相协调的国家。

从结果与效应上看，产业转移中公众参与环境治理有着多重意义：它既有助于加强对产业转移中环境的监管、促进企业污染防治技术的发展，也可以有效地组织社会舆论在某种程度上形成社会压力来推动政府与相关机构的环保行动。同时，公众参与环境治理本身也是一个不断强化自身环境观念、改变行为模式并形成新生活习惯的过程。在这一过程中，人们通过调整自身行为来影响企业与社会组织的行为，达到重塑行为规范、形成环境友好为导向的社会文化的目的。[4]

不能否认，我国在确立产业转移的顶层设计中便有了对环境的担忧，并为之“谋篇布局”，尤其在承接产业转移中公民参与的重要性和具体的方式方法也做了一定的制度安排，但现实的情况不容乐观，公众参与似乎雷声大雨点小，效果不显。如何提升产业转移中公众参与的有效性，从而实现中央政府的“初心”，便成了一个不得不思考的问题。

2 产业转移中公众参与环保有效性提升的困境分析

2.1公众心理层面的困境首先，公民环境认知存在局限性和模糊性。改革开放以后，我国公民环境认知呈现逐年提高的态势，但相当多的人依旧处于简单的、浅层次的日常环保的认知层面，且环保行为大多与自身的利益密切相关，诸如用水、用电、用煤气等等方面，而其它与自身利益相关度不高的环保行为提升度很低，如垃圾分类、不使用一次性垃圾袋等等，至于其它公益的环保行为更是少之又少。究其原因，主要在于我国公众环境认知的强度不够。

联合国环境教育第比利斯会议指出，要意识到自然环境的存在及其演变是不以人的主观意志为转移的；意识到环境问题的全球相互影响性，环境问题在不同的地区有着不同性质的影响，但每一种地区性的环境问题的影响作用往往可能向外延伸直至扩展到全球范围；意识到人类的生存与自然环境的休戚关系。由于我国环境教育起步较晚且系统性不够，居民普遍存在环保意识强度不够甚至缺失，相当多的公民产生环保行为的内生动力还是自身的实际利益。在承接产业转移的过程中，也曾发生过一些具有集体性质的公众参与的环保行为，究其缘由，也是因为该项目或工程对自己或家庭生存质量存在着显著或潜在的威胁。而对于与自己不相关或相关度极低的环保事物则大多采取事不关己高高挂起的态度。

更有甚者，对于一些与己有关的环保事物，有些公民采取“关注但不参与”的态度。为什么会出现这种的情况，究其原因：一是产业转移过程中的政府制度安排未能很好地激励公众环保行为的产生。在转移地经济发展依旧绝对主导状况下，政府政策供给和建设中，必须摆正经济发展和环境保护的关系，引导公众对环境的关心，这将直接影响群众环保参与的积极性；二是从众心理使得一些公民“免费搭车”的意识和行为盛行，这些人的心态逻辑是不参与不会有时间代价和行为风险，但却可以乐享别人参与的成果；三是我国公民“参与”社会事务的历史太短，计划经济时代公民被“格式化”的思维与行为模式，造成我国公民一般乐意“按章办事”，参与意识淡漠，以致现在产业转移中许多企业环评的公众参与部分更像是“走秀”，并无实际效果，而这又进一步拉低公民的参与热情；四是公众的环保专业知识较为匮乏，一部分人对环境保护认知模糊、肤浅，甚至认为治理污染就是搞好日常的环境卫生，而对于产业转移中企业生产流程可能产生的环境污染和对资源的破坏，基本无法识别。

其次，公民环境情感存在一定程度的匮缺。依照心理学对情感的界定，环境情感是个体对环境问题或环境行为是否满足自己的需要而产生的态度体验。它既可能是由于对环境的热爱或欣赏而产生的积极、肯定的态度反映，也可能是由于对环境的忧虑或“厌恶”而产生的消极、否定的态度反映。

在产业转移的过程中，公民的环境情感可以有效激发个体参与环境保护动机，最终走出“关注但不参与”的困境。一般认为，认知是个体行为的基础，相应地，对环境问题或环境行为的认知会促进个体实行相应的环境行为。环境认知的获得可以由外界以一定的渠道和频率输入，环境认知只是公民实施环境行为具有了可能性，相较于环境情感的持久性、深刻性和稳定性，环境认知则具有短暂性、浅层性，许多人对环境问题或环境行为并非缺乏感知或认识，而是这种感知或认识未能配合相应的情感反应或情感共鸣，这导致他们的感知和认识未能有效转化为动机和行为。产业转移中可能产生的环境问题并非居民毫无所知所感，之所以有好多人采取“高高挂起”的态度，实际上是对环境作为公共物品存在“知强情弱”，即居民对产业转移中的环境问题有基本认知却缺乏情感共鸣，相当一部分居民对良好环境行为的情感反应很麻木、冷淡、不关心、不信任、无兴趣、无动于衷，呈现出“情感冷漠症”的病态特征。环境情感在环境认知和环境行为之间充当着重要的激发与维系的作用。如果能将居民对环境问题的认知上升到情感层面，就能很好地调动居民参与环保的稳定的积极性。

2.2实践技术层面的困境首先，委托第三方环评的真实性值得疑虑。国家环境保护总局 2006 年颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本之后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。按照国家的相关规定，产业转移来的企业在建设立项时必须进行环评公众意见的征求，现实中很多建设单位都将公众意见征询一并委托承担编制环境影响报告书的评价机构去完成。而有些评价机构为了满足当地政府渴求引资的需要，满足建设单位立项的需要，同时也是为了自我“生存”的需要，所以“睁一只眼闭一只眼”，以求皆大欢喜的结果。

有评价机构人员甚至直言，建设单位有时会要求把数据做得漂亮一点，在许多公众参与调查表中，问题都是精心设计的，目的就是得到赞同意见。在环评公众参与中，伪造民意不在少数，虚化不实比比皆是。很多时候项目建设单位找环评价机构设计一个所谓的调查表，在当地做问卷调查，之后就把问卷拿来当公众参与的结论。这中间弄虚作假，是较严重的违法问题，采取选择性的甚至误导性的片面披露，更有甚者公然侵犯他人姓名权，冒名签字、无中生有，或者以花言巧语和蝇头小利诱骗居民，或者“报喜不报忧”，避重就轻，故意避开和屏蔽反对意见。例如，很多问卷设计都有“你的住所受到噪音污染了吗”、“你的住所受到空气污染了吗”等等，实际上项目还没建， 居民怎么受到噪音和空气污染呢？这种设问本身就有问题。另一方面，很多和公众权利有关的内容不评，环评就成了一个走过场的模式。结果是老百姓也不愿意参与，搞环评就找不到人，只能花钱雇人，或者搞点礼物抽奖吸引大家参与，有时候干脆买通居委会、村委会，催生了各种弄虚作假。一句话，这种以问卷调查为代表的环境评价的真实有效性值得质疑。

其次，公众代表“代表”性不够。产业转移中公众参与的方式除了问卷之外还有座谈会、论证会、听证会等方式，这些方式中的公众参与是由一些“代表”参与的，其代表性便成了公众参与环境保护有效性保证的一个重要问题。

产业转移中公众参与环境评价的代表在产生的过程中就有些“随性”，没有一个保证其真正具有代表性的科学产生机制，造成很多参与的人都很难具有代表性。其一是许多普通居民对此类公众参与环评本身是持“不参与”态度的，因为他们认为这是政府或企业的走过场，他们的参与不可能有实际的效果；其二是许多由政府或企业邀请的代表者，有些已然是“专业”代表，他们有着明显的倾向性，什么该说，什么不该说，早就“胸有成竹”，所以这样的公众座谈与论证实际是政府或企业的“秀场”；其三，现实中，自己有意愿，又有能力参与的代表者往往来自于较高的社会经济阶层，他们在参与过程中经常不能代表更广大的公众的利益，代表的更多是自己群体的需要，这种公众参与就失去了最本真的意义。

再次，参与通道存在“虚化”现象。产业转移中环境保护的公众参与有效性的最后落脚点是公众参与通道的“实化”和畅通。随着“绿水青山”理念的日益深化，公众环境意识不断增强，产业转移需要进一步加大环评信息的公开力度，实施建设项目全过程信息公开，利用网络等多种公开形式，进一步扩大转移地公众的知情权。进一步加强和创新环评宣传和舆论引导，强化与公众的互动和沟通，建立健全公众意见反馈机制，增强公众在环评公众参与中的获得感，改善公众对环评公众参与的印象。进一步拓展公众参与的方式和途径，方便公众参与。

事实上，中国政府是希望通过决策民主和司法的方式，来改进环境治理的。首先，政府决策民主的意愿并没有取得合乎预期的结果，垂直向上负责的政治结构是主因。由于中国官员的提名和任免主要由上级掌握，很少受到底层的影响，上述制度难以对地方政府行为起到约束作用。因此大体上可以说，产业转移地的居民经由当地政府民主制度进行环境维权的渠道存在很大限制，这也使得不少转移地有关环境治理的公众意见最终以激烈的群体性事件的方式表达出来。转移地居民在遭受环境侵权后的另一条维权渠道是司法，但这一渠道是否通畅，还要看法院立案和判决是否公平，中国目前的法律制度还未完全以公民或诉讼人为导向，法院在组织结构上，法官任免、司法经费等方面都在同级地方政府控制下，导致了司法权力的地方化。司法部门没有在人事和财力上的支持，难以有效行使权力，导致司法判决不得不考虑转移地地方党政领导急切引进产业追求经济发展的意见。[5]

3 产业转移中公众参与环保有效性提升的对策分析

3.1唤醒公众对环境保护的情感要根本扭转公众对于环境资源冷漠或“事不关己高高挂起”的局面，必须要将对公民的环境意识培养上升到国家意志层面，以表明政府的态度和决心。政府对公民环境意识培养的重视和关注可分为隐性和显性两种方式。隐性的方式是政府在经济决策中的环境态度，比如产业转移中的环境问题大多表现为利益冲突，表征为一种“金山银山”和“绿水青山”的博弈。“绿水青山”具有典型的公共物品的特性，公共物品因为产权不清，得不到任何一个主体的有效的保护和监管，始终处于不安全状态，且消费者在消费过程中不愿意付出代价，“搭便车”心态盛行。此时政府的态度和意向就是一种民众关注的“风向标”，引导群体和个体的抉择。“宁要绿水青山，不要金山银山”的决策果敢必然会提升全民的环保意识，并进而促使决策者将环境意识的培养以显性的方式纳入到公民教育体系中。

建立普通居民的环境情感，首先需要唤起转移地居民内心深处的忧患意识和忧虑情感，让他们明白环境与自己生活的关联度，培养普通居民的“恐惧诉求”，他们才可能自觉地关注转移来的建设项目的环保状况。其次，要增强转移地居民对良好环境行为的赞赏情感。“内化于心”方能“外化于行”。只有居民在内心情感上真心依从、认同和内化良好环境行为，他们才能真正行动起来不仅调整自身的环境行为模式，同时也会对企业的环境行为起到监督作用。为此，政府部门可以通过传播沟通、教育培训、实践体验、社会营销、经济激励、行政法规等各种形式的措施树立正面的榜样形象，在潜移默化中激发居民内心的积极情感能量，引导居民对个体或企业良好环境的情感态度沿着正向的维度发展。

3.2改善公众环评的制度设计公众环评乱象叠生，为改变这一状况，中国政府2016年初出台了《环境影响评价公众参与办法》(征求意见稿)，明确了建设单位作为环评公众参与的惟一责任主体，将公众参与篇章从环评报告中独立出来，且由建设单位组织开展环评公众参与。这样做的效果之一是对建设单位责任指向明确了，他们对建设后环境的负面后果具有了不可推卸的法律责任，所需要承担的风险不仅是撤销行政批复、停工罚款等资本面的风险，如果爆发大规模的群体性事件，或许还将承担刑事责任。效果之二是意味着从2017年起，公众参与的开展情况单将独编制成册，存档备查；建设单位报送的环境影响报告书，应附具公众参与说明书。环评是一个技术文件，是一个客观的专业性的评价，而公众参与是一个社会意愿的主观评价，把客观的和主观的东西放到一起容易使环评的审批过程复杂化，而影响整个项目的审批进度，将公众参与与环评分离可以从行政许可的角度上增加审批的效率。效果之三是建设单位直接面对公众，可以实实在在地感知普通居民的需要，回答他们的疑惑，这为项目立项后的顺利进行也大有裨益。

理论上具备的良好效应只是可能性上的，要在实践中真正践行并产生实际效应还需要很多部门、很多政策的合力运作。

3.3提升公众参与中“代表”的素质如何以一种科学的机制保证产业转移过程中公民参与的代表的普遍性与有效性，这是一个不可小觑的问题。公众可以是有组织的，也可以是无组织的，只是因同是一个项目的对象和目标而形成的群体。有组织的公众参与在沟通方面较为容易进行，因为他们的主张已经经过整合，故而不零星分散，沟通的成本特别是时间成本较低。而我国当下产业转移中对建设项目参与环评的公众多为无组织的群众，所以在沟通时，利益诉求多样，甚至他们之间也有利益冲突，故而沟通付出的成本要高很多。可能的做法有二，一是选举形成组织。先由所有公众选举出一个能够代表自己，且值得相信的组织，然后与决策机构沟通。二是确立不同特质具有代表性的“关键”公众，关键公众应当是精英，但这些精英不仅要有很高的智商，还要有很高的情商，能和普通公众沟通且得到普通公众的认同。在此过程中，政府组织可以适度参与和引导，以避免后期的不必要的专业知识等方面的缺憾而影响效率和有效性。

3.4重视公众参与中的合理建议怎样保证产业转移中公众的发声能够“掷地有声”，有学者指出，产业转移中政府的位置可以适度后移，使得其中的博弈，应当是公众与企业或者公众与项目规划者之间的博弈，而不是公众与项目审批或者规划审查机关之间的博弈。通过修订法律，把企业起什么作用，政府起什么作用，环评机构起什么作用，老百姓又起什么作用，相互之间的关系是什么，把责任写清楚以后，再来写环评公众参与的具体办法，这样才能使制度更完善，工作参与的通道更顺畅，也才能更有效地发挥公众参与的作用。

[1] 邹晓涓.产业转移和承接中的环境问题研究[J].武汉理工大学学报:社会科学版，2015(1):77.

[2] 王风.公众参与环保行为机理研究[M].北京：中国环境科学出版社，2008：72.

[3] (美)约翰·克莱顿·托马斯.孙柏瑛 等译.公共决策中的公众参与[M].北京：中国人民大学出版社，2010：2.

[4] 林卡,吕浩然.环境保护公众参与的国际经验[M].北京：中国环境科学出版社，2015:2.

[5] 左翔,李明.环境污染与居民政治态度[J].经济学，2016(4):1414.