北美自由贸易区整合式边境管理法律的中国启示

徐 杨，唐 超

（1.中国人民武装警察部队学院 研究生部，河北 廊坊065000；

2.中国人民武装警察部队学院 边境与出入境安全研究中心，河北 廊坊065000）

北美自由贸易区整合式边境管理法律的中国启示

徐 杨1，唐 超2

（1.中国人民武装警察部队学院 研究生部，河北 廊坊065000；

2.中国人民武装警察部队学院 边境与出入境安全研究中心，河北 廊坊065000）

整合式边境管理具有跨国边境管理的深度合作和国内边境管理部门的整合两大特点。北美自由贸易协定是依托于经济条约的整合式边境管理国际条约，其整合式边境管理法律制度推动了国家边界的转型，实现了边境管理部门的整合、国际法与国内法的协调、区域边境管理的风险共担。借鉴该制度，我国应以自由贸易协定为依托，建设整合式边境管理国际法律框架；以“软边界”为核心，推动整合式边境管理理念创新；以经济发展带动安全发展，推动经济框架下的安全合作；以“大通关”为背景，推动我国口岸出入境部门的整合；以出入境新政为起点，建设国内移民管理“新常态”。

北美自由贸易协定；整合式边境管理；自由贸易区；自由贸易园区；区域经济一体化；“软边界”；“大通关”

NAFTA（North-America Free Trade Agreement）是北美自由贸易协定的简称。北美自由贸易区①自由贸易区在国际上分为两类：一类是类似于美国自由贸易区制度中的自由贸易区（FreeTradeZone，FTZ），即一个国家在国境之内开辟一定的区域，提供一定的优惠，方便各国的货物贸易往来，如新加坡自由贸易区和我国的上海自由贸易区等，2008年我国政府专门发文（商国际函[2008]15号）将后者称为“自由贸易园区”；另一类是通过协定，将一定区域内的国家划定成一个整体的自由贸易区（Free Trade Area，FTA），如北美自由贸易区和我国的中国-东盟自由贸易区等。本文研究的自由贸易区是第二类自由贸易区，即通过多边的自由贸易协定建立的区域性自由贸易区。自1992年成立以来，在促进美、加、墨三国的贸易便利化，推动经济共同繁荣等方面发挥了重要作用，也在客观上促成了三国的整合式边境管理。整合式边境管理①整合式边境管理（Integrated border management）的产生背景是欧洲一体化造成的边界整合，特别是在申根协定（Schengen Agreement）之后，伴随着国家间人口的自由流动，欧洲采取了一系列强化欧盟外部边界管控的措施，以实现欧盟的整体安全。整合式边境管理的特点在于各国边境管理部门的高度合作以及类似于包括欧盟边防局（Frontex）在内的超国家组织的建立。可以说，欧盟的整合式边境管理制度中不仅有政府间的合作，还有共同体性质的合作。伴随着NAFTA的建立，整合式边境管理有了更加丰富的外延。NAFTA的法律制度运行较欧盟有很大的不同，本文旨在探讨NAFTA的整合式边境管理，以实现我国边境管理理念的优化。是相对于单一国家边境管理的一种全新的边境管理模式，具有两个鲜明的特点：一是跨国边境管理的深度合作，二是国内边境管理部门的整合。当前，我国处于全面深化改革的关键时期，多边自由贸易协定下的自由贸易区建设是全面深化改革的重要内容。从边境管理的视角来看，自由贸易协定中包含整合式边境管理的内容。由于北美自由贸易区边境管理体制与我国不同，因此，本文涉及的整合式边境管理制度涵盖人员、货物、交通工具等方面，属于广义的边境管理制度。

一、NAFTA整合式边境管理法律制度运行机理

（一）NAFTA整合式边境管理法律制度运行总体情况

与欧盟的政治同盟属性不同，NAFTA的本质属性是区域经济一体化。当前世界上的经济区域一体化组织形式包括优惠贸易安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场和经济联盟五种。[1]不同的组织形式伴随着边境管理部门不同程度的整合。自由贸易区制度由于其操作灵活、效率较高，成为各国推动区域经济一体化的优先选择。

NAFTA并没有创设出超越国家的立法机关，而仅仅是深化区域经济合作的一种法律框架。这与欧盟的整合式边境管理存在很大不同：欧盟不仅有超国家的法律和立法机关，也设定了超国家的实体部门——欧盟边防局。

北美自由贸易区的整合式边境管理制度特色鲜明：通过签订多边条约成立共同机构，并通过该机构下设的各个委员会处理不同方面的边境事务。各个委员会的委员由三国的成员共同组成。首先，NAFTA设立了自由贸易委员会，由三个成员国的内阁级代表组成。它是北美自由贸易协定的中央机构，统管协定的实施和争端的解决，监督各工作小组、委员会和其他附属机构的工作[2]。其次，自由贸易委员会下设秘书处、仲裁小组、各类委员会与工作小组。秘书处负责处理自由贸易区的日常事务，仲裁小组负责处理各类争端，各类委员会与工作小组负责各类专项事务的协商以及公约的完善等事项。这一系列的组织安排实现了一个国家部门之上的国际合作机制。自由贸易区范围内的边境管理主体由原来的一国职能部门扩展到自由贸易区的各个委员会，实现了自由贸易区内边境管理的整合。

（二）NAFTA中关于货物流通的边境管理法律制度

1.划定享受优惠货物范围

原产地规则是各国或地区为了确定产品原产地而实施的普遍适用的法律、规章和行政命令，即确定进入国际市场产品的一系列法律规则。[3]NAFTA严格划定了享受优惠货物的范围。只有货物原产地被认定为NAFTA的成员国，其才能按照规定享受关税优惠。原产地规则成为划定货物“国籍”的虚拟边界。只有满足原产地规则，货物才能在整合后的边界中自由流通。NAFTA第401条对原产货物范围进行了明确规定，并在附件401条中对各类别货物作出严格规定，为严格货物的边境管控提供了法律依据。

2.对自由贸易区外进入区内的货物采取特别税收限制

NAFTA对退税与关税延付进行了限制，旨在限制来自贸易区以外的货物进入整合后的边界以内并自由流通，以免损害成员国的利益。其核心内容包含限制退税与关税延付行为的三种规定：第一，当成员国从非缔约第三国进口货物，直接出口至另一成员国时，该成员国不能够对关税进行豁免。一旦该成员国对关税进行了豁免，非缔约第三国显然会选择从该成员国进入北美自由贸易区，此时可能会损害其他成员国的利益。当成员国从自由贸易区外进口货物，同时直接出口至自由贸易区内的其他成员国时，该成员国不能豁免该货物的关税。第二，该货物作为原料，用于生产随后出口至另一成员国的产品。当成员国从自由贸易区外进口原料，同时经过本国加工后出口至自由贸易区内的其他成员国时，该成员国不能豁免该原料的关税。第三，当成员国用另一种货物替代进口的原料，经本国加工后出口至自由贸易区内的其他成员国时，该成员国应当对货物的税费进行评估后，再决定是否可以豁免该货物的关税。一方面，这些规定设置了相同或相似货物替代情况下对成员国退税与关税延付的限制。当一国使用本国的原料代替从非缔约第三国进口的货物生产加工时，可能会造成原产地规则适用上的不同，进而导致税率不同。另一方面，这些规定消除了成员国利用原材料差价谋取其他成员国利益的可能性。对成员国退税或延付关税的限制给来自非成员国的货物划定了一条外部边界。

3.允许部分货物在成员国间临时入境

NAFTA设计了货物的临时入境制度。这种优惠措施的对象是自由贸易区成员的货物。其关于货物临时入境的规定主要包含以下几个方面：第一，允许临时入境的货物种类。NAFTA允许临时入境的货物种类包括非商业用途的设备和商业用途的样品等，维修或改造后重新入境的货物也可以享受货物的临时入境优惠。第二，允许临时入境货物的行为。NAFTA禁止临时入境货物在目的地国进行出售或出租等盈利行为。NAFTA还要求临时入境货物在出境时必须可被识别。第三，限制临时入境货物的数量。通常来说，临时入境的货物不得超过预定用途的合理数量。第四，限制临时入境的期限。NAFTA规定，临时入境的货物应当在预定目的达到后的合理期限内出口。

4.成员国间海关的预先裁定制度

NAFTA第五章第三节第509条规定了海关的预先裁定制度。各成员国在货物进口至境内之前，依据该成员国境内的货物进口商或另一成员国境内的出口商或生产商提供相关的事实与情况，尽速核发进口商、出口商或生产商书面的预先裁定。预先裁定制度是便利贸易往来的重要措施。它减少了货物进口之后办理认证所需要的时间，实质上是对整合式边境内货物流通管理的优化。海关预先裁定的内容主要包含两方面：一是货物是否符合原产货物的规定；二是原产货物是否符合NAFTA第七章关于农业、卫生与植物卫生措施的规定。

5.便利植物卫生的检验检疫措施

NAFTA第七章规定了农业、卫生和植物卫生措施，对应的内容是我国口岸的检验检疫措施。

（1）成员国的基本权利和义务

NAFTA对成员国在植物卫生检验检疫方面的权利进行了规定：第一，卫生与植物卫生检验措施的权利包括比国际标准、指南或建议更为严格的措施的权利。第二，制定保护标准的权利，即各成员国可以自行根据科学的原则制定保护标准的权利。

同时，NAFTA对成员国在植物卫生检验检疫方面的义务也进行了规定：第一，对不同的成员国均不得采取歧视性做法；第二，成员国不得设置不必要的检验检疫的障碍；第三，成员国不能利用卫生措施作为理由，变相限制商品的进出口。

NAFTA对于成员国权利和义务的确定，要求各成员国应当在确保卫生安全的基础上，科学、公平、高效地实现货物的流通，减少卫生措施对货物流通的阻碍。

（2）成员国检验检疫的合作机制

NAFTA从协定层面规定了成员国之间检验检疫的合作机制，通过“卫生与植物卫生措施”的等效性实现。等效性是指成员国之间通过达成协议，认定成员国之间的卫生措施是等效的。它通过出口国的卫生措施取代进口国的卫生措施，实现快速通关的目的。NAFTA规定，在不降低对人类、动物、植物的生命或健康保护水平的前提下，各成员国应在最大限度内取得各自卫生与植物卫生措施的等效性。当前各国的自由贸易协定均效仿北美自由贸易协定关于等效性的规定，实质上就是整合式边境内的自由贸易区成员国“一事两检”向“合作一检”的优化。

（三）NAFTA关于便利人员流通的边境管理法律制度

NAFTA中便利人员流通的边境管理法律制度集中体现在商务人士的临时入境制度一章。NAFTA专门设定了四种商务人员的身份。这无疑会促进各成员国对商务人士身份认定的统一，提高区域内人员流通的便利性。

1.各成员国的法定义务

NAFTA规定了商务人士出入境管理的总体目标，即各成员国应当在互惠基础上为商务人士临时入境提供便利，并建立透明的临时入境标准、程序与愿望，以保证边境安全并保护各自境内国内劳动力和长期就业需要。NAFTA对于各国的具体移民措施并没有强制性要求，只是通过条约的形式明确了希望各成员国为商务人士临时入境提供便利和透明标准及程序的愿望。具体来说，NAFTA通过规范商务人士的临时出入境制度、减少签证的签发数量或者申请签证流程的手段来调整成员国境内商务人士的出入境活动。

2.成员国之间的移民合作机制

NAFTA成员国之间的移民合作机制主要体现在信息共享、设立联合工作小组和规范争端解决程序三个方面。首先，各成员国应当向其他成员国提供资料、有关临时入境要求的汇编文件和临时入境人员临时入境许可的相关数据。其次，各成员国应设立临时入境工作组。该工作组由各成员国代表组成，包括移民局官员。工作组应至少每年开会一次，讨论有关进一步便利商务人士临时入境的相关措施。最后，NAFTA规定了商务人士临时入境的争端解决。对于临时入境许可的拒绝或者涉及国家允许投资者入境方面的事宜，其不享有向货物贸易委员会申请争端解决的权利。

3.不同类型商务人士的出入境规范

（1）商务访问者的适用条件

商务访问者所从事的活动应当满足附录1603所列的活动范围，而附录1603所列的活动大部分是在某一公司中从事技术工作的活动，故可以将商务访问者理解为跨国公司的技术人员。对于此类人员，NAFTA在审查其身份资格时，更加注重审查其不试图进入当地劳务市场的证据。各成员国不得对此类人员实施或维持任何数量的限制。同时，NAFTA保留了各成员国要求此种商务人士在入境前取得签证或等效证件的权力。

（2）贸易商与投资者的适用条件

贸易商是在成员国之间从事大量的货物或服务贸易的公民。投资者是一成员国的商务人士或商务人士的企业已经或正在进行大量资金的投资，并且入境目的是为了建立、开发、管理该投资的运作，或者为该投资提供咨询或核心技术服务的人员。对于此类人员，NAFTA保留了各成员国要求此种商务人士在入境前取得签证或等效证件的权力。

（3）公司内部调任者的适用条件

公司内部调任者是供职于某一企业，拟以管理、行政或专业人员的身份为该企业或该企业的子公司、关联公司提供服务的人员。对于此类人员，NAFTA赋予各成员国要求该商务人士自申请入境之日前三年期间，持续供职于该企业满一年的权力。同时，NAFTA保留了各成员国要求此种商务人士在入境前取得签证或等效证件的权力。

（4）专业人士的适用条件

专业人士是在附录1603.丁.1所列职业领域内从事专业水平商务活动的人员。对于此类人员的临时入境，各成员国可以设定年度数量限制，且NAFTA保留了各成员国要求此种商务人士在入境前取得签证或等效证件的权力。

从NAFTA便利人员流通的法律设计来看，NAFTA对于人员流通采取了较为审慎的态度，主要表现在商务人士的认定标准和对所有种类商务人士签证措施的保留上。同时，NAFTA通过对不同商务人士数量的限制实现对人员流通的调整。另外，由于北美自由贸易区内部国家的发展程度不均衡，NAFTA特别重视对边境地区劳务市场的保护。这在条约中体现为对商务人士在进入国取得收入的限制。

（四）NAFTA关于便利交通运输工具流通的边境管理法律制度

1.陆运交通运输工具的一体化

由于陆运交通运输工具的各项标准不统一，美国在相当长的时间内对墨西哥的交通运输工具采取限制措施。NAFTA通过采取陆运交通运输工具的标准一体化措施，实现陆路交通运输工具的便利化通关。第一，NAFTA成立了陆运标准小组委员会，该委员会的作用是实现陆运交通运输工具标准的一体化。第二，NAFTA要求各成员国设立若干陆路运输联络点，以实现陆路交通运输工具的管理和数据信息的共享。第三，NAFTA还提出了进一步实现陆路交通运输工具一体化的愿望，明确了陆路运输自由化的审议程序。

2.航空运输和海运的保留措施

NAFTA对于航空和海运采取了保留措施。一方面，对航空运输和海运交通运输工具管理的保留是由航空运输和海运的复杂性所决定的；另一方面，对航空运输和海运交通运输工具的保留也体现了对国家主权的保护，各国可以通过制定国内法来规范此类交通运输行为。

二、NAFTA整合式边境管理法律制度的特点

（一）NAFTA推动了国家边界的转型

传统国家边界是国家主权的界限，划定的是国家主权的范围。从传统的边界观点看，出入境边防检查、边境管理等权力是国家主权最重要的体现。国家边界的转型是伴随着欧洲一体化进程出现的一种现象，而自由贸易协定的出现更推动了这个进程的发展。NAFTA通过一系列协议推动成员国之间的贸易便利化，取得了极大的成效。NAFTA通过多边贸易协定的方式实现全球化环境下的贸易转移，将全球化的贸易转移至区域内部进行。从边境管理的角度看待NAFTA的理念，NAFTA实质上推动了国家边界的转型。这种转型主要是通过收紧外部边境管理措施和弱化内部边境管理措施实现的。美国在签订NAFTA之前，对于墨西哥的运输货车采取严格限制的措施。NAFTA中关于交通运输工具便利化的规定采取了统一的货车排放标准、便利化的货车跨境运输措施，淡化了传统边界的控制职能。自由贸易协定的出现减弱了国家边界的防御、管控等属性，增强了交流、通行、发展等属性。这是自由贸易协定影响国家边界属性的重要方面。

NAFTA收紧外部边境管理体现在货物方面：第一，对于原产地规则的确定和成员国对来自非缔约第三国进口货物退税的规定。货物只有在规定的情形下才能满足原产地规则。第二，对于来自非缔约第三方的货物，如果判定不属于原产地货物，且该货物随后出口至其他成员国，NAFTA规定了此种情形下对成员国退税行为的限制。此类规定划定了原产地货物与非原产地货物的边界，使北美自由贸易区中，原产地货物与非原产地货物之间形成了一道拟制的边界。NAFTA通过严格控制这条边界，收紧货物外部边境管理。

NAFTA弱化内部边境管理体现在货物和人员两个方面：货物方面，NAFTA采取了一系列措施，包括临时入境制度、预先裁定制度、减少非关税措施和卫生和植物卫生措施等。此类规定通过减少不必要的程序规定、减免费用、提高通关效率、加强部门合作等措施，实现了成员国内部边境管理的宽松化。人员方面，对于商务人士流通的管理也体现了内部边境的弱化。NAFTA通过减少商务人士签证手续等手段，实现流通的便利化。

（二）NAFTA实现了边境管理部门的整合

整合式边境管理的概念在不断拓展，NAFTA的实践是对整合式边境管理的创新。欧洲的整合式边境管理拥有超国家的立法权和超国家的边境管理实体机构。欧洲学者对整合式边境管理也存在政府间与超国家属性的争论。[4]正如NAFTA的制定实现了对传统南北合作观念的颠覆一样，NAFTA的实践也改变了这种看法。NAFTA通过协定，实现了政府间的边境管理部门的整合。

NAFTA规定了北美自由贸易区的组织架构，从而重新确立了边境管理的主体。在传统的边境管理模式中，边境管理的主体通常是一国的行政机关。NAFTA实现了部分边境管理职能部门的跨国合作。这种合作伴随着国家主权让渡的过程。各个成员国将自己的部分主权让渡给整个自由贸易区，由自由贸易区各委员会这一新的实体共同管理自由贸易区的部分边境事务，而各国的边境管理职能部门成为自由贸易区边境管理部门的一部分。自由贸易区委员会通过对各国部门工作的重新分配，实现自由贸易区内的边境管理流程优化。例如，在卫生和植物卫生措施中，NAFTA规定了两国的检验检疫的等效性。这标志着一成员国的检验检疫部门可以代替另一成员国行使检验检疫的职能。在这个过程，原本属于单一国家的边境管理主体发生了变化，由一国的检验检疫部门转换成另一国的检验检疫部门。北美自由贸易区的成员国通过签订国际条约实现了部分边境管理主体的整合。这种整合在优化成员国之间人员与货物的通关流程、简化查验手续、提高行政效率等方面具有积极作用。

（三）NAFTA实现了国际法与国内法的协调

由于北美自由贸易区没有超国家属性的立法机关，NAFTA只能通过国家间的条约实现边境管理的整合。同时，NAFTA的经济属性促成了整合式边境管理法律制度与区域经济一体化制度的融合。NAFTA是在《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）基础之上建立起来的区域性自由贸易协定。NAFTA的法律定位决定了其必须协调国际法与国内法之间的关系。

在国际法方面，NAFTA明确了建立北美自由贸易区的法律依据是 GATT第24条。在实践中，当NAFTA与GATT发生冲突时，NAFTA采取更具包容性的行为：通常是北美自由贸易区委员会作出裁决，但没有确定明确的法律位阶。在国内法方面，NAFTA各国都有各自的边境管理法律规范。NAFTA在制定过程中兼顾了各国的国家利益，在其附件中标注了各国现行和未来的保留条款。对于不同管理对象，NAFTA对国家让渡范围的要求不同。这是由推动贸易便利化的实际需要所确定的。

因此，NAFTA在签订过程中充分考虑了国际法与国内法。这使其在一定限度内发挥作用，既实现了部分国家主权的让渡，又充分尊重了各国主权，确保了法律的稳定性与权威性。

（四）NAFTA是依托于经济条约的整合式边境管理国际条约

NAFTA的设计初衷是实现区域经济一体化，以带动各成员国经济的发展。国家部门的合作对于经济发展而言是一种保障性措施。这种推动区域经济一体化的副产品推动了北美自由贸易区独具特色的整合式边境管理制度的形成。

相比欧盟，NAFTA的法律制度更加宽松。其创立的主要目的是实现北美地区的贸易自由化，推动各成员国经济的增长。同时，NAFTA设计的是一种多边条约式的法律框架，没有共同的立法机关。

NAFTA在推动北美整合式边境管理形成过程中发挥了重要作用，是一部综合性的法律制度。从整合式边境管理法律制度的语境来看，NAFTA除了具有大量涉及国家间边境管理合作的实体内容之外，还包含了北美自由贸易区的组织架构。其中，NAFTA规定了从自由贸易委员会到各专项委员会工作组的职能和构成等内容，属于组织法的范畴。因此，NAFTA既包含着实体法的内容，又包含着组织法的内容。对于多边自由贸易协定来说，这种法律设计是十分必要的。法律上没有设立一个实体的常设机关，往往会造成国际合作的效率低下甚至失败。而建立了实体的常设机关，各国就可以通过常设机关处理协商各类事务。这无疑会大大提高合作的效率，NAFTA的综合性还体现在内容上。NAFTA不仅是一部外部整合式的边境管理法律，其内容也涉及对应国家的海关、移民、出入境交通运输工具管理、口岸检验检疫等国内各个边境管理的内容。各国在NAFTA的法律框架下实现通关便利化和跨国部门合作，最终实现内外协同的整合式边境管理。

（五）NAFTA实现了区域边境管理的风险共担

国家利益边界的拓展推动了区域内国家的风险共担。由于自由贸易区将多个国家划定为一个区域，对成员国来说，一方面，来自自由贸易区内部的安全风险增加，另一方面，来自自由贸易区外部的安全风险减小。边境管理的整合使各个国家分摊了安全风险，又使一国的边境管理出现了新情况。原本独立的国家在外围形成了“朋友圈”。这个“朋友圈”既具有屏障作用，也是重要的风险源。NAFTA规定了检验检疫的等效性措施，即成员国范围内采取统一标准进行检验检疫活动，实现一次查验，区内通行。在这种情况下，一国检验检疫活动的失误就会成为整个自由贸易区内的安全风险。相反，成员国之间高效互信的检验检疫措施也会分担区域内的共同风险。

三、NAFTA整合式边境管理法律制度对我国区域性自由贸易区边境管理的启示

从世界范围内看，签订自由贸易协定有利于实现贸易的转移，推动成员国的经济发展。我国正处在全面深化改革的关键时期，找出一种取代传统以投资为导向的经济发展方式是当前的重要任务。我国当前签订的自由贸易协定有14个，涉及22国家和地区；正在谈判的自由贸易协定有8个；正在研究的自由贸易区有5个。①相关数据来源于中国自由贸易区服务网，http://fta.mofcom.com.cn/,2017-01-01.研究如何在区域性自由贸易区中做好边境管理工作，有助于提高自由贸易区内的运行效率，更好地为国家的经济战略服务。

（一）以自由贸易协定为依托，建设整合式边境管理国际法律框架

建立统一的法律框架对于边境管理整合十分重要，而一国采取何种法律框架，要根据国情和周边情况确定。根据国际整合式边境管理实践，我国建立整合式边境有三种法律框架设计。一种是类似欧盟的经济联盟法律框架，其本身有超国家性质的立法机构。第二种是类似NAFTA法律框架下的宽松经济联盟：一方面，其有共同遵守的法律基础；另一方面，其本身的机构不具有创设法律的权力。第三种是类似亚太经合组织（Asia-PacificEconomicCooperation，APEC）的完全无法律框架的经济联盟。APEC是一种通过各国磋商实现合作的组织，不具有强制性法律规范。根据我国国情，签订NAFTA式的契约性整合式边境管理国际条约更符合我国的国家利益。

第一，我国的周边形势复杂。我国边境线漫长，有14个陆地邻国和6个海上邻国。周边国家政治经济形态差异较大，跨境犯罪现象也是整合式边境管理中很大的安全隐患。签订欧盟式的立法性国际条约会降低我国处理某些问题的效率，不利于我国边境的和平稳定。

第二，我国寻求经济的发展和政治的独立。类似于欧盟的经济同盟式的整合式边境管理将国家立法权让渡给共同的立法机关，实现内部国家的政治一体化。而当前形势下，我国谋求的是一种经济的协同发展，政治的一体化联盟并不符合我国的国家利益。因此，实现有限度的国家主权让渡，即自由贸易区式的整合式边境管理法律制度无疑是更加合适的选择。

第三，从周边国家角度来看，签订自由贸易区式整合式边境管理国际条约更容易实现。欧盟的形成经历了由欧洲煤钢共同体等向欧洲共同体转化的过程，而北美自由贸易区的成立进程则较快。这是由于签订立法性国际条约往往要协调相关国家的各种利益，耗费大量时间，不利于条约的迅速推进。

第四，共同的法律框架有利于整合式边境管理的运行。没有法律框架的国际合作会导致法律义务约束的缺失和主体无需承担法律责任，在实践过程中往往由于各国利益的冲突而不能保障自由贸易协定的顺畅运行。APEC是一个由“议程”（Agenda）推动的论坛，而非结构完备的组织。其除了一个无实际权力的秘书处外，没有其他日常的组织架构。因此，APEC又被称为“软组织”“弱组织”或“论坛”。[5]这也是1998年经济危机后APEC衰落的重要原因。NAFTA的整合式边境法律框架为整合式边境管理的顺畅运行提供了法律保障。对比NAFTA与APEC可以看出，建立区域间的整合式边境管理要注重建设法律框架，以保障整合式边境管理的运行。

综上，根据我国周边国家的现实情况，我国已大力推动自由贸易区战略。我国在与相关国家进行谈判时，应在自由贸易区法律框架下建立整合式边境管理法律制度，保障整合式边境管理的运行。

（二）以“软边界”为核心，推动整合式边境管理理念创新

NAFTA的特点之一是边境管理理念的创新。在传统观点看来，自由贸易区建立的一个必要条件是相邻国家的经济状况相仿。自由贸易协定通常情况下在发达国家之间签订，而发达国家与欠发达国家的自由贸易合作往往被认为缺乏合作的基础，国际上也没有先例。NAFTA打破了这种传统认识。虽然自由贸易往来给成员国带来了各种各样的问题，但总体来说，自由贸易区对三国经济起到了重要的拉升作用。我国周边形势纷繁复杂，有许多欠发达国家。如何与欠发达国家开展贸易和边境管理合作，是我国发展战略实施中面临的重要挑战。美墨边境与我国和部分欠发达国家的边境具有相似性，而北美自由贸易区的建立为我国的自由贸易区建设和整合式边境管理提供了很好的蓝本。我国应注重转变边境管理理念，实现国家战略环境的安全与畅通。

在整合式边境管理语境下，自由贸易区实质上是一种边境由内而外的扩张：从外部设立一定的准入规则，内部试行宽松的边境管理。“软边界”理念是相对于传统的“硬边界”理念而言的新型边境管理理念，主要包含五个方面的内容：第一，相邻国家、地区间的政治互信；第二，边境地区的非军事化；第三；边境地区友好的社会环境；第四，双方边境管理部门的友好合作；第五，双方边境地区经济的相对发达。[6]

我国边境线漫长，周边各国的发展水平差别较大，与我国的国家关系各异。我国不能盲目在全国范围内开展“软边界”这一新型边防理念，而必须注重顶层设计与摸着石头过河相结合。自由贸易区本身就是“软边界”理念下的产物，其运行也可以成为我国探索“软边界”的“试验田”。因此，对于自由贸易协定下的国家间的边境管控，可以尝试采用“软边界”的边境管理理念。在自由贸易区内践行“软边界”管理理念有其自身优势。第一，能够签订自由贸易协议的国家往往是政治互信的国家。第二，签订自由贸易协议的目的在于实现内部边境的快速往来，实现边境的非军事化和国家间边境地区友好的社会秩序是自由贸易协议的一个必要条件。第三，自由贸易协定能够促进跨国边境管理部门的合作。第四，自由贸易将带动边境地区的繁荣。因此，自由贸易区符合践行“软边界”的各项要件。在我国的自由贸易区建设中，应当在条件适合的个别自由贸易协定区域内试行“软边界”理念下的国内国外整合式边境管理模式，学习美加边界和其他“软边界”管理的先进经验，为我所用，积极探索。在双方战略互信的基础之上，不断探索便利人员和货物往来的方法，使传统意义上的边境地区真正成为我国对外开放的窗口，服务于国家经济建设。

（三）以经济发展带动安全发展，推动经济框架下的安全合作

整合式边境管理是服务于区域经济一体化的必要措施，而我国部分周边国家在权衡经济利益与安全利益时往往更偏重经济利益。自由贸易区建设有利于各国经济的发展，周边国家的呼声很高。但如果只建立安全合作机制，难免有些国家会因为各种原因逃避责任。因此，应当以经济发展带动安全发展，建设适合我国国情的整合式边境管理制度。

创设以区域经济一体化法律框架为依托的整合式边境管理包含两方面含义：第一是以自由贸易协定的法律框架为依托。法律框架为整合式边境管理的顺畅运行提供了保障。在自由贸易协定的谈判过程中，整合式边境管理合作机制本身就应当是题中之义。整合式边境管理的法律框架与自由贸易协定相结合，无疑会降低谈判成本。第二是整合式边境管理的内容。NAFTA在海关的预先裁定制度、卫生和植物卫生措施中，都从法律层面规定允许成员国的工作人员进入另一成员国预先检查。在移民方面，美国早已实施边境扩张计划，在登机前对将进入美国国境的人员预先查验。这为我国与自由贸易协定内国家的合作机制提供了借鉴。在自由贸易区框架下，我国可以将建立国际区域整合式边境管理的内容写入协定之中，推动国家间的边境管理部门合作。具体来说，推动海关的预先查验制度，实施提前式人员边防检查；优化自由贸易区内交通运输工具的查验模式，推动区域内不同国家检验检疫部门的一体化等。建立健全区域性整合式边境管理机制，将优秀的实践经验上升为法律，才能实现有法律保障的区域性整合式边境管理。

（四）以“大通关”为背景，推动我国口岸出入境部门的整合

在完善对外边境管理机制的同时，我国也要深入整合国内货物通关查验部门，建设国内货物通关的新格局。当前我国正在实施以“大通关”为背景的口岸一体化改革。我国的口岸边境管理主要由海关、口岸检验检疫、边防检查三个部门分工负责，货物、人员和交通运输工具出入境行为需要这些部门批准。事实上，这种查验模式在某种程度上降低了人员和货物的流通效率。自由贸易区的建设伴随着货物和人员的大进大出和快进快出，对出入口岸的效率提出了更高的要求。国家应当给予自由贸易区更大的改革权限，在更大范围内试行新型边境管理模式。我们应积极响应“一带一路”和“两个走廊”建设，落实“三互”“大通关”边防管理改革，积极推进口岸基础设施建设，加强代理人员的业务培训，整合口岸网络资源，破除影响通关便利的体制机制障碍。根据《海关全面深化改革总体方案》，到2020年，我国将在全国各口岸全面建成一体化通关格局。在上海自由贸易区的实践中试行的“单一窗口”模式应当尽快在自由贸易协定的框架下得到推广。结合国际经验与我国实际，我们应探索适合当前自由贸易区建设的单一窗口模式，建立海关、边检、检验检疫等机构一体的合作平台，畅通信息和数据的共享与交流，实现口岸手续的一次提交、一次审核，提高口岸查验的效率。

（五）以出入境新政为起点，建设国内移民管理“新常态”

人员通关便利化往往涉及两方面内容，即签证便利化措施和边防检查便利化措施。二者是内容与形式的关系。签证的便利化落实在享受人口便利化的人员身上，而边防检查便利化落实于人员出入境时所享受的便利。通过调整签证的便利化范围，能够从宏观上把握经济发展与国家其他利益之间的关系，而优化边防检查便利化措施能够提高行政效率，降低不必要的行政成本，更好地服务经济建设。我国的上海、福建、广东、天津自由贸易区成立以来，公安部加强了各地方政府的合作，先后针对福建自由贸易区、上海科技创新中心、北京中关村、广东自由贸易区等推出出入境新政，其目的就在于聚集更多海外高层次人才和创新创业人才，为国家的创新驱动发展提供源源不断的内生动力。同时，中央全面深化改革领导小组第十六次会议于2015年9月15日审议通过了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，极大地方便了外国人的出入境和永久居留活动。区域性自由贸易区与我国的自由贸易园区建设密不可分，可谓是自由贸易区战略的“一体两翼”。应当借鉴国家对自由贸易园区的扶持政策，针对不同自由贸易区协定的文本制定相关新政，使自由贸易区文本真正“落到实处”。

有学者认为我国移民政策的总体定位应当是“促进发展，维护安全，促进融合，保障人权”，出入境新政就很好地践行了这一理念。伴随着自由贸易协定的落实，我国将会有更多的外国人入境。应当秉持促进发展与维护安全相结合的理念，完善外国高素质移民永久居留制度、外国人的居留与管理制度等，通过整合式边境管理法律制度实现移民制度的优化。

四、结语

随着自由贸易区战略的不断深化，我国的对外开放已经进入新阶段。这个阶段对我国的边境管理产生了深远而广泛的影响，促使我国由原本的单一式边境管理向整合式边境管理转变。国家间的自由贸易协定为整合式边境管理提供了法律文本，边境管理部门当以“软边界”边境管理理念为指引，加强机制建设，立足国情实践，完善国内关于货物和人员的配套措施，以边境管理创新推动国家经济转型。

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【责任编校：王 欢】

Enlightenment on China of Integrated Border Management Law in North American Free Trade Area and Their Enlightenment on China

Xu Yang,Tang Chao
(The Chinese People's Armed Police Forces Academy,Langfang 065000,China)

Integrated border management has two major characteristics of the deep cooperation of transnational border management and the integration of domestic border management.The North American Free Trade Agreement is an international treaty of integrated border management based on economic treaties,and its integrated border management legal system has promoted the transformation of national borders,it realized the integration of border management department,the coordination of international law and domestic law,the risk sharing of regional border management.With reference to thesystem,Chinashouldbebasedonthefreetradeagreement,thusconstructtheinternationallegalframeworkofintegrated border management,with thequot;soft boundquot;as the core,promote the idea innovation of integrated border management,use economic development to promote safe development,implement security cooperation under the economic framework,with thequot;big customs clearancequot;as the background,promote the integration of China's port departments of entry-exit,starting with the new policy of entry-exit,and construct thequot;new normalquot;of domestic immigration management.

North American Free Trade Agreement;Integrated Border Management;Free Trade Area;Free Trade Zone;Regional Economic Integration;Soft Bound;Big Customs Clearance

D996

A

1673—2391(2017)05―0094―08

2017-05-06

徐杨（1993—），山东诸城人，中国人民武装警察部队学院硕士研究生，主要研究方向为边防管理；唐超（1982—），河南汝南人，中国人民武装警察部队学院副教授，硕士，主要研究方向为边境安全风险评估。

2013年度国家社科基金青年项目“国际法学视角下整合式边境管理法律制度研究”（13CFX110）。