探索构建海关智慧稽查新模式

青岛海关智慧稽查课题组



探索构建海关智慧稽查新模式

青岛海关智慧稽查课题组*

智慧稽查模式，是指海关稽查部门借助大数据、移动互联等新技术，在选、查、处、评、用“全流程”引入“机器智能”，实现计算机选案、稽核查数据分析与自动核算、远程作业支持、过程控制监督等信息化管理功能，利用大数据技术，构建分行业监管机制，利用进出口企业ERP管理系统，实施全方位的“主动披露”机制，形成智能决策、智能监管、智能办公、智能服务的稽查管理与作业实施新模式。着力解决稽查覆盖率偏低、稽查实施的信息化程度不高、执法监督缺乏信息手段等限制稽查发展的难题，降低人为因素干扰，提高执法统一性，加强稽查执法能力建设，积极适应“业务管理从主要依赖事前审批、核批、备案向加强事后监管转变”的形势要求。

海关稽查；智慧稽查；海关后续监管

一、现行稽查模式存在的主要问题

(一)稽查绩效与履行后续监管职责要求存在差距

从稽查实施绩效的角度分析，根据《海关全面深化改革总体方案》，企业稽查的职责任务是实施“多查合一”，后续监管由稽查力量统一实施。但是稽查资源如何高效配置？如何与事前、事中监管资源联动？如何真正承担起后续监管职责？具体方案尚不清晰。在稽查实践中，稽查业务受稽查人力资源、技术装备等因素限制，覆盖企业范围较为有限，全国海关5年的稽查数量占实际进出口企业总数的13%。青岛关区现有稽查人员162人，在标准负荷的工作量条件下(人均4家)，年稽查企业数648家，稽查覆盖率2.36%，涵盖核查作业一并统计，稽核查的覆盖率在5%。关区稽查部门共有财务、审计专业毕业的稽查人员33人，占20%，专业能力不足。随着海关监管重心的“前推后移”，稽查作为后续监管的主要力量承担着越来越重要的职责任务。现有稽查的绩效与切实履行后续监管职责的要求存在差距。

(二)稽查执法在综合监管格局中的嵌入度不够

从职能作用发挥的角度分析，企业稽查还没有与事前、事中监管环节形成完整的监管体系。从被稽查对象的选取、稽查作业的实施到稽查结论的运用，基本上处于“自成体系”的状态。在稽查实践中，稽查对象的选取主要依靠稽查部门的自主分析。造成这一现象的主要原因在于：掌握线索信息资源的事前、事中部门对于有价值的线索更倾向于移交缉私部门。在稽查结论的运用上，稽查结论基本上对企业的信用等级和通关措施不产生影响。内部衔接的问题也在客观上影响到了海关稽查的针对性、有效性和威慑力。

(三)稽查作业数据分析缺乏集约化平台

海关企业稽查的实施需要查询JC2006、海关风险平台、企业信息管理、保税业务监控分析多个计算机系统。各系统间互相封闭，互不开放，不同系统间的授权人不同，访问权限不同，稽查人员调取各种数据，进行跨系统的数据整理，费工费时。传统稽查模式，企业稽查一线执法缺乏后台信息的远程支持，无法实施离线数据传输，无法实施远程的稽查指挥、专业支持等内容，限制了稽查查发问题的效率。

(四)稽查风险防控缺少信息化手段

稽查作为相对独立的外勤执法作业，在查谁不查谁、查多查少、查深查浅，乃至稽查处置是补税还是移交等诸多方面拥有一定的自由裁量权，容易滋生权力寻租。企业稽查存在“体制内、系统外”的执法特点，稽查执法主要依赖JC2006系统对稽查程序实施控制。JC2006系统主要限于事后的记录，缺乏对外勤作业的过程控制和风险提示，无法满足防范稽查领域廉政、执法、管理风险的要求。

二、构建“智慧”稽查新模式，有效化解后续监管面临的问题

(一)借助机器“智能”，提升后续监管绩效

依托信息化技术和设备，提高稽查实施的针对性和有效性，解决稽查绩效水平偏低、与综合监管格局融合度不强、信息化水平不高、风险防控缺少信息化手段等问题。重点围绕“智能决策、智能监管、智能办公、智能服务”四项要求，建立以智能化、集约化、自动化、远程化、移动化为主要特征的海关稽查新模式。

1.应用大数据技术，提高稽查选择的针对性

充分吸收海关内、外部相关信息，建立计算机选案模型，减少人为因素干扰，依托计算机提高“随机”选择程度，实现稽查选择由“人工化”向“智能化”转变，提高稽查选企的有效性。

2.提升信息查询与计算能力，缩短稽查实施周期

借助云计算技术，整合各操作系统资源与权限，降低系统查询的繁琐程度，设定自动核算进出口数据的计算程序，提高稽查准备与稽查实施的效率，降低单项作业的实施周期。以此提高人均负荷的作业数，提高稽查覆盖率，实现稽查实施由“经验化”向“自动化”转变

3.引入远程信息支持与移动办公，提高稽查查发问题与控制风险能力

运用移动互联技术，为稽查组下厂过程中查询信息提供后台数据服务、风险提示以及相关案例搜索等。推动稽查指挥的“远程化”，稽查即时处置审批的远程化，把握稽查突破的机遇，提高查发能力。利用无线数据交换技术，现场打印相关执法文书实现稽查办公的“移动化”。

(二)分行业监管，提升后续监管覆盖面

分行业监管，即实施以行业分析为主要工具的海关监管。行业分析是指根据经济学原理，综合应用统计学、计量经济学等分析工具对行业经济的运行状况、产品生产、销售、消费、技术、行业竞争力、行业政策等要素进行深入的分析，进而预测未来行业发展的趋势。分行业监管实践在国外海关的现代化管理进程中已经有所涉及，其运作模式的主要价值在于：一是选择在某些类别商品进口量较大企业产业较为集中的口岸建立，实现资源优化配置；二是组织相关行业(商品)的归类、风险分析、价格、原产地等领域的专家进行审核，保证执法统一性。在构建智慧稽查模式时，通过引入分行业监管的理念，借助行业分析的工具，建立以行业为主要监管对象的后续监管格局。在不同的行业选取部分企业实施稽查，发现问题后进行全行业的专项行动，改变以企业为单元的低效覆盖模式，通过行业性的稽查覆盖，实现后续监管威慑力的全面覆盖。行业监管必须以大数据为基础，需要区域达到一定的产业聚集量才能实现海关稽查的全行业规范的目标，才具有实施的可能性。在青岛关区构建智慧稽查的分行业监管试验田后，可以依托“丝路一体化”协助机制，将分行业监管理念引入丝路相关海关的后续稽查合作内容，为全国海关的分业监管模式构建提供实践经验。

(三)构建主动披露渠道，密切事后与事前、事中环节的联系配合

鼓励进出口企业在海关实施稽查前，主动向海关披露有关进出口事项的相关信息，一是建立常规性的主动披露机制，设定一个开放性的、普遍性的主动披露模式。由进出口企业根据其内部的ERP系统数据、财务数据向海关报送有关信息，由稽查部门统一接收，并与海关掌握的进出口监管数据进行比对，发现企业数据与海关进出口业务数据不一致的，及时触发稽查需求指令。二是建立海关引导的主动披露机制，与分行业监管模式相衔接，对经过行业性稽查发现可以单独追补税的事项，引导同行业其他企业实施主动披露，拓展后续监管覆盖面的同时保证稽查实施绩效。三是与事前、事中环节相互配合，将报关单修改、自查自报以及企业信用管理办法的相关要求予以集中整合。基于企业的ERP系统提供的真实数据，由稽查部门统一处置货物放行后企业的主动披露事项。四是建立充分借力社会资源，激发企业自我规范管理的活力与动力，协助海关实施监管，共同降低进出口贸易的“交易成本”。

三、科学构建智慧稽查模式的现实路径

(一)建立信息化的稽查选案模式，提高稽查的智能化决策程度

稽查选企作为稽查作业过程的第一步，直接影响到海关稽查的成效。目前，海关稽查的对象选择主要模式为利用关区的进出口数据，结合历史稽查记录，根据稽查经验人工选取。工作量较大，往往会存在数据获取不全、信息对比困难、受人为因素干扰等问题，导致稽查选企效率偏低、准确度不高。同时部分企业在一定期间内反复稽查，同样或类似的问题反复出现，稽查规范企业经营的作用不明显。

信息化的计算机选企系统可以有效解决上述难题，计算机化选企系统的建立需要考量以下要素：

1.依托大数据技术，扩大样本数量

稽查选案实际上就是对所有样本数据的综合、分析和处理，如果没有丰富而真实的信息做后盾，选案就会成为“无源之水、无本之木”。借助历史经验，根据稽查信息的关联度，扩大样本收集范围，全面反映企业的财务状况、经营能力、生产情况以及货物交易情况。通过逐步建立一个内外相联、监控力强、信息敏感度高的数据网络，形成稽查选案的基础数据。重点收集四方面业务信息：一是海关内部的监管要求、监管经验、成功案例、风险预警等进出口贸易的直接信息；二是其他政府部门掌握的，对海关核实相关内容具有重要价值的间接信息，比如非贸项下付汇数据、纳税记录、诚信记录以及行政、刑事处罚记录等。2016年，青岛海关分别与国家外汇管理局青岛市分局、青岛市国家税务局签署合作协议，成功引入青岛市部分企业对外贸易项下和非贸项下对外付汇数据，为总署部署开展的特许权使用费专项行动打下坚实基础；三是其他单位、中介机构掌握的有关数据，如用水、用电数据，银行抵押数据，产业分析报告等；四是企业内部的财务经营核算数据以及审计报告等。通过样本数据的丰富，提高选案的效率和精准度。

2.计算机选企与人工选企的有机结合

计算机选企，是指将企业能够量化的指标由计算机按照一定的逻辑关系选择，进行横向、纵向、平均值的定量比较，确定参考依据。比如可将商品进出口突增突减、口岸漂移、相同商品申报不同价格、电子化手册料件剩余、同成品及同料件边角料征税比例、同成品及同料件不同净损耗，查验查获分析、同名异号、相同商品申报不同价格等因素纳入，通过指标分析筛选出相关企业。人工选案，是指在占有大量信息资料的基础上，由稽查人员利用各种方法，通过对不同行业、不同地区企业的分析解剖，挖掘线索，有针对性地提供企业。实行“人机结合、多头选企”的办法，更好地提高稽查的有效率。

(二)开发稽查自动核算工具，提高稽查实施的智能化程度

稽查自动核算工具是智能化稽查模式的重要模块之一，选和查的效果集中决定了稽查作业的实际执行效率和效益。智能化的自动核算系统包括两部分：

1.保税货物数据的自动比对。借鉴现有加贸部门核算系统，将数据核算过程予以规范化、自动化，既保证稽查核算过程的效率与准确，又通过计算机记录数据核算过程，规避可能产生的执法和廉政风险。在JC2006系统中内嵌数据核算系统。对于加工贸易企业的稽查开始前，作为一个强制选项，对准备开展稽查企业核算理论库存数据，对稽查对象规模大小、料件种类与数量有一个宏观掌握，判断是否需要送达稽查通知书。

对于需开展稽查的企业，将系统中按照进出口报关单数据、单耗数据核算的理论库存数据予以留存备查。实施稽查过程中，稽查人员制作检查记录后，在检查记录中如实记录原材料、半成品、成品的数量，并将企业提供或者注册备案的单损耗关系输入稽查自动核算软件，由其自动计算,并与当前理论库存比对，提示稽查人员实施实质性测试的重点和范围。

2.企业内控财务与管理数据的自动提取。主流的ERP系统如SAP、ORACLE、用友、金蝶、浪潮等，虽然应用界面与操作模式各不相同，但基本的功能性模块却不外乎是生产、销售和财务等几个。根据主要应用软件的特点，建立自动提取ERP数据的软件程序，稽查人员将各个ERP系统的库存数据包括原材料、半成品、产成品全部导出，并以定制模板的方式予以填充,以便更精确地反映实际的生产状况。

(三)借助稽查单兵系统，提高稽查实施的信息化能力

无论是稽查选案、还是稽查自动核算工具等，都需要一个有效的载体予以整合。考虑到稽查属于“车轮上的监管”的执法特点，最好的方式就是积极借助移动互联技术，利用总署现有的企管系统、JC2006系统、加贸保税核查系统，打造海关稽查的单兵操作系统。通过移动办公系统实现远程信息查询、统计、分析功能，提高稽查执行效率。一是充分借助无线数据传输技术，实现远程的数据支持服务，提高稽查人员下厂时数据查询的效率；二是提供远程稽核技术支持，解决归类、证书验核、翻译、特许权费用认定、财务处理等疑难事项，提高执行效率；三是利用稽查单兵作业系统，现场出具相关的执法文书，并保留执法证据，提高移动办公的能力。

(四)建立执法过程数据保存机制，实现执法、廉政与管理风险可防可控

传统稽查模式的监督机制主要体现的是一种稽查事后监督体制，更多的体现为纸面单证的复核。通过构建智慧稽查作业模式，重点实现执法过程中数据的保存以及事后监控和分析。

1.建立数据传输通道，及时将现场关员核实的相关数据、执法记录仪摄制的现场执法图像现场拷贝留存或单兵系统传送至稽查作业管理系统，使得执法过程与执法结果的全部数据可查、可见，风险评估和责任追究具有可追溯的载体。

2.结合内、外部审计工作成效，针对较易出现问题的稽核查领域，设定风险提示参数，由稽查审核岗位或上级稽查部门通过计算机随机抽取一定比例的稽查作业在稽查实施阶段开展稽查复核，将风险防控前置到稽查实施过程中。

(五)构建特色分业监管机制，提高智能监管应用效果

针对重点风险防控商品，按照行业进行梳理、分类，结合隶属海关的区位优势、辖区行业体量、稽核人力资源情况，由智慧稽查数据系统进行行业与主管海关的匹配建设。将不同的隶属海关分别作为相关行业后续监管的主管海关，由其针对该项行业风险进行稽核或者验证，并协助直属海关管理该项行业。具体工作模式如下：

1.依托产业标准、围绕重点防控风险划分行业管理清单

《国民经济行业分类》国家标准是由国家统计局起草，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会批准发布的宏观经济行业分类标准，主要适用于统计、计划、财政、税收、工商等国家宏观管理中。标准采用线分类法和分层次编码方法，将国民经济行业划分为门类、大类、中类和小类四级，编码由一位拉丁字母和四位阿拉伯数字组成，该标准采用经济活动的同质性原则划分国民经济行业。

(1)确定分类口径

如果按照大类的原则进行划分行业清单，行业分类数目会相对压缩，带来的后果是模糊了不同行业之间的界限，不利于梳理出对海关监管政策敏感的行业类风险。按照小类的标准进行区分，又过于细化和具体，不利于海关后续监管部门有计划的科学覆盖监管目标。建立按照中类的分类口径设定分行业监管基准。一方面行业分类的数目字可以得到有效控制，另一方面，可以通过同质化的行业分析，反映和梳理出类似的监管风险。

(2)确定目标企业源

鉴于大量生产型企业是进出口外贸需求的直接执行者，是各项改革成本的主要承担者，按照“由企及物”的监管理念，生产型企业是海关日常监管的重要对象，故应当以加工制造类企业作为主要的分行业监管对象。

(3)确定行业清单

按照中类的行业分类口径，对13745家加工制造类进出口注册企业，通过合并归类的方式，共计划分为64个行业。以此划定了青岛关区加工制造类生产性企业的行业清单。

2.发挥比较优势，实施“商品、行业、海关”适配

第一，结合近三年稽核查业务数据，将重点、敏感商品与行业清单数据进行对碰，实现“重点商品与相关行业的适配”。选取多年反复实施稽核，均能查发补税或违规情事的监管行业作为稽核的行业重点，选取近三年较少稽核查力量投放的行业作为守法状况评估的重点，制定中长期的、以行业为中心的稽查实施规划，分批、分期的实施稽核查，确保对各行业均保有一定的稽核覆盖与威慑力。第二，结合各隶属海关的人力资源状况、行业聚集度、监管主动性等方面因素，将行业的规范管理责任分配至隶属海关，实现“相关行业与主管海关适配”。根据行业聚合分类情况，将64类加工制造行业分别配置给辖区13个隶属海关。

(责任编辑 赵世璐)

How to Develop the New Mode of Customs Smart Audit

Research Team of the Qingdao Customs

The smart audit is a means of audit which introduces the “machine intelligence” into the whole process of audit with the help of the Big Data，mobile internet and other new technologies，so as to realize the automation of selection，data analysis，automatic review，distant operational support，process control and monitoring and other computerized functions. The Big Data technology can help build a control mechanism based on industries，and the ERP system can materialize the “self-disclosure” in an all-round way. The modern technologies can be employed to develop a new mode of audit management and operation comprising smart decision-making，smart control，smart office work and smart service. In addition，they can also be utilized to tackle those problems which constrain the development of audit，including low audit coverage，low degree of digitalization in audit and inadequate information means for audit supervision. Smart audit can reduce the intervention of human factors，improve the uniformity of enforcement，promote the capacity building of audit，and finally cater to the “shift from the control mainly by means of pre-arrival approval，check and recordation to the arrival and post-arrival control.

Customs Audit；Smart Audit；Post-Clearance Control

青岛海关智慧稽查课题组成员：陈建新、孙加林、王新刚、孙坚、付彬海。