司法官遴选委员会再完善实证研究——以30省(市、自治区)司法官遴选委员会为蓝本

谈词镇,何丽敏

(1.海南大学 法学院，海口 570228; 2.广西防城港市中级人民法院，广西 防城港 538001)

司法官遴选委员会再完善实证研究
——以30省(市、自治区)司法官遴选委员会为蓝本

谈词镇1,何丽敏2

(1.海南大学 法学院，海口 570228; 2.广西防城港市中级人民法院，广西 防城港 538001)

司法改革进程中，法官、检察官(统称司法官，下同)遴选委员会对司法改革的意义十分重大。在已经公布的30省(市、自治区)司法官遴选委员会中存在权力基础不明确、信息公开不到位、委员组成差异大等问题。这些违背了司法权人民性和程序正义的基本要求。建议通过修改完善《法官法》、《检察官法》等相关法律、法规，明确司法官遴选委员会的权力基础，适用全国统一的司法官遴选公开平台，规范司法官遴选委员会的组成规则，规定司法官遴选委员会委员的权利义务、监督规则以及责任承担，建立全国统一的专家资源库等方面进行再完善。

司法改革；司法官遴选委员会；法官；检察官

2014年，中央政法委批复同意上海、吉林等7个省(市)作为第一批司法改革试点省份。2015年，中央全面深化改革领导小组同意云南、山西等11个省(市、自治区)作为第二批试点省份。2016年，北京、河北等其他13个省(市、自治区)及新疆生产建设兵团开展司法体制改革试点，这意味着我国大陆所有省份均已启动司法改革试点。各试点省份在推进司法改革过程中，对司法官遴选进行了许多有益探索，但仍然存在许多不完善之处。本文以各试点省份的司法官遴选委员会情况为视角，提炼存在问题，进行理论分析，并提出相关建议，以期能为司法改革高效有序推进提供参考。

一、我国司法官遴选委员会现状

至本文截稿之日起，中国大陆除西藏未公布司法官遴选委员会具体情况之外，其余30省份均已通过网络公示、新闻报道等方式公布了司法官遴选委员会情况。通过总结分析，其主要问题如下：

(一)权力基础不明确

从已公布司法官遴选委员会的30省份来看，基本都是直接告知社会组成司法官遴选委员会的事实以及委员人选，并未公布或明确其权力基础抑或权力来源。作为遴选掌握国家司法权之司法官的“法官”，其为何有权力遴选司法官？是得到人民授权还是基于委员个人品行、专业能力的肯定性社会评价？各省份均未作出有说服力的解释或说明。

(二)信息公开不到位

30省份的司法官遴选委员会委员选择方式各异，委员信息、选择程序和公开监督等程度都参差不齐。

1.委员信息公开不充分。从已公布组成司法官遴选委员会的省份来看，过半数省份根本未在网络上公布司法官遴选委员会委员的姓名、工作单位等基本信息和工作经历、研究领域等详细信息。遴选司法官的“法官”身份对于社会的利益相关者都显得极为“神秘”。从已公示遴选委员会委员信息的省份来看，也是程度不一。主要有：

(1)公布委员的基本信息：姓名、性别、出生年月、学历、职务等。主要有：上海、海南、江苏、河南、江西和天津等省份。

(2)仅公布委员姓名和职务。主要有：湖南和陕西等省份。

(3)仅公布委员姓名。主要有：吉林、山东、云南和四川等省份。

2. 委员选择程序不透明。过半数省份只是通过新闻报道等形式“告知”社会已组成司法官遴选委员会，并未公布委员选择标准和选择流程。社会公众只能通过新闻报道等形式了解遴选委员会总人数等最简单信息，根本无法进一步了解委员选择程序。即使在公布委员信息的省份中，也未对委员选择依据进行公示，未对为何选择此人而不选择彼人进行充分释明，仅是任性地将委员选择结果“告知”社会，由社会公众承受不透明状态下选择委员的一切后果。社会公众作为利益相关者，只能接受，不能参与。

3. 委员选择监督太务虚。如上所述，过半数省份连委员选择标准和委员最基本信息都未公布，更谈不上对委员选择过程进行监督。即使在已对委员进行公示的省份中，仅有海南、江苏、河南、陕西和江西等极少数省份公布监督电话。其他省份均未公布监督电话以及其他监督方式，社会公众反馈信息渠道不畅通。

(三)委员组成差异大

1.委员来源不统一。现行各省份遴选委员会的组成主要有三种模式：

(1)“大综合模式”：由人大代表、政协代表、律师代表、司法官代表、法学专家和政法委、组织人事部门等部门的领导或业务部门负责人组成，如上海和吉林等省份。

(2)“专业化模式”：由人大代表、政协代表、律师代表、司法官代表、法学专家组成，政法委和组织人事部门并未选派委员，如江苏和河南等省份。

(3)“折中模式”：由政法委、组织部、高级法院、省级检察院等部门领导作为遴选委员会的负责人，从宏观方面进行指导。具体遴选工作交由人大代表、政协代表、律师代表、司法官代表、法学专家等负责，如四川和湖南等省份。

2.委员人数差别大。在已公布组成司法官遴选委员会的省份中，委员总人数差别极大：

(1)委员人数为20人以下的有：上海(15人)、吉林(17人)、青海(15人)、贵州(17人)、云南(15人)、山西(17人)、黑龙江(19人)、宁夏(15人)、天津(15人)和辽宁(15人)等省份。

(2)委员人数为20人至50人的有：山东(21人)、海南(37人)、广西(23人)、福建(27人)和江西(31人)等省份。

(3)委员人数为50人以上的有：湖北(130人)、江苏(110人)、广东(68人)、河北(57人)、河南(80人)、四川(57人)、陕西(66人)、甘肃(39人)和湖南(58人)等省份。

二、我国现行司法官遴选委员会问题分析

司法被视为社会公平正义的最后一道防线，司法官素质则是实现此目标的决定性因素。组成司法官遴选委员会是司法官遴选程序的源头和核心程序，其本身组成合法、科学，直接决定了司法官遴选工作的科学性、正当性。

(一)委员会权力须来源于人民授权

“虽然现实中的司法权由国家行使，但司法权在本质上具有人民性。根据司法权的人民性观念，应将职业性司法官视为代表人民行使司法权者。”[1]确保司法权掌握在人民授权的司法官手中，是实现司法权人民性的基础性保障。而作为遴选司法官的“法官”，其组成体现人民性则为理所当然，因其本身权力基础的人民性是整个司法官遴选程序合法性的先决条件和基础。根据我国《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《法官法》、《检察官法》等规定，作为掌握司法权的司法官尚且必须得到人大任命方为有效，真正实现司法权来自于民。而作为遴选司法官的司法官遴选委员会，其必须得到人民授权是应有之义。

(二)委员组成须符合程序正义

程序正义视为“看得见的正义”，其具有参与性、中立性、对等性、合理性、自治性和及时终结性等基本特性。程序公开也是程序正义不可或缺的内在品质，因为“一切肮脏的事情都是在‘暗箱作业’中完成的，追求正义的法律程序必然是公开的、透明的”[2]。必须保障所有利益相关者对司法官遴选的知情权，才能实现司法官遴选程序的正义。

1.委员详细信息须公开。首先,公开委员详细信息为程序正义之固有内涵。边沁认为：“公开性是正义的灵魂，没有公开性就没有正义。在秘密性的黑暗中，阴险的利益会和各式各样的邪恶会自由地大行其道，只有当公开性有其合适的位置，才能对司法的不公形成制约，因此公开性是对努力工作的最有力鞭策，是对不当行为的最有效的抵制。” 将委员详细信息予以公开，可保证社会公众对委员的道德品质和遴选能力进行充分了解和考察，将不符合条件或者不适宜担任委员的人排除出遴选委员会队伍，同时也可以对委员的行为进行动态监督，提高司法官遴选工作的公信力和说服力。在已公布司法官遴选委员会委员信息的省份中，几种公示方式均未能达到程序正义之要求。部分省份虽然公示了委员的基本信息，但是对委员的遴选能力并未特别强调，其工作经历、专业素质等证明其具备遴选能力等信息披露仍然极不完整；对于部分省份仅公布委员姓名之情形，中国同姓名的人如此之多，仅公布姓名很难使公众直接定位到所指之人，此种方式实际上很难起到公示效果。特别是过半数省份甚至根本就不公布委员基本信息，不管基于何种考虑，均不足以解释其程序的正义性。

其次，委员信息公开保证了利益相关者的平等参与。“正当程序最低标准即为当公民的权利义务将因为决定而受到影响，其利益可能被剥夺时，在决定之前必须给予他知情和申辩的机会和权利，必须保障他享有被告知(notice)和陈述自己意见并得到倾听(hearing)的权利。”[3]许多省份不通过网络公示遴选委员会委员信息，即使可能已通过张贴公告等其他方式在一定范围进行公示，也不能完全证明其公示方式的正当性。

从候选司法官的角度看，其能否成为司法官由遴选委员会进行“判决”。在司法官遴选程序中，候选司法官为被“审判”对象。如此，在此“审判”中，候选司法官作为最直接的利益相关者，当然“必须保障他享有被告知和陈述自己意见并得到倾听的权利保障”。保障候选司法官的参与权和知情权，才能真正使司法官的遴选工作 “在正义的道路上稳步前行”。

从司法权的对象来看，虽然司法官工作单位具有地域性，但是其所审理案件影响则超越地域。案件当事人或者利益相关者可能遍布全国甚至全球。通过张贴公告等小范围公示，完全不能保障利益相关者的知情权和参与权。因为单个个体的资源、财力和精力极为有限，期待其通过查看张贴公告等来全面了解委员信息确不现实。而互联网等现代科技手段恰恰提供了极佳的公众参与渠道，使公众参与可以真正成为现实。

2. 委员选择程序须公开。英国著名法官G·休厄特认为:“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式被实现。”伯尔曼在《法律与宗教》中认为：“没有公开则无所谓正义。”“推行正义的善意，还必须通过旨在实现正义社会的目标的实际措施和制度性手段来加以实施。”[4]“在司法官遴选委员会设置乃至随后的司法官遴选等方面，公众对相应制度设计及其运行的了解、理解，是彰显法官遴选工作公平公正、提高法院裁判公信力的重要形式。”[5]遴选委员会委员选择作为整个遴选程序的初始程序，其正义性直接决定后续所有遴选程序的正当性。故在委员选择中，将委员选择的标准、程序公开，通过直观公正来支持结果的妥当性，以“看得见的方式”选择委员，保证委员选择的程序正当性，从而使整个司法官遴选基础程序符合正义要求。否则，即使客观上为最优选择，也难以达到公众内心确信且因程序公开而期待之正义。

3.委员监督渠道须公开。“阳光是最好的防腐剂”。无有效接受信息反馈的渠道将使公示毫无意义，因任何对公示质疑的信息均不能通过有效渠道使公示者得知并对自身行为和选择进行修正，其效果与未公示几无差异。在已公布组成司法官遴选委会的30省份中，绝大多数省份均未公布反馈电话，不管基于何种原因，均非可理解和可接受。公众对此完全可产生“权力之任性”抑或“本即禁不起监督”的合理怀疑。

(三)委员会组成须科学、合理

如上所述，司法官遴选委员会组成的科学性决定所遴选司法官的质量，直接影响了整个司法系统运行效能，进而影响我国司法改革效果和法治进程，其重要性可见一斑。

1.从委员来源看。(1)“大综合模式”的优点是委员来源广泛、社会参与程度高、代表性强，基本上考虑到司法官遴选的各利益相关方；缺点是专业化审查力量弱化，特别在委员人数有限的情形下，可能导致对被遴选对象的专业能力审查不到位。以天津市为例，该市遴选委员会共15人，其中来自高校4人、组织人事部门2人、律所2人、政法委1人、人大和政协各1人。而法检系统仅为4人(市检察院2人，市高级法院1人、滨海新区法院1人)，仅占26.7%，比例明显过低，而且均是法检两院领导或部门负责人，并无普通司法官代表。“司法官应当具备法律家的‘特殊条件’：具有特殊的知识结构，遵从一套特殊的价值体系，形成一套特殊的思维方式，传承特殊的职业精神。”[6]正因为司法官与普通公务员存在较大差异，即使是具有深厚法学功底的专家，如其未实际从事过具体工作，也不容易很好掌握司法官的运行规律，仅通过法学论证或推断难以真正领悟其要义。只有从事过法院、检察院具体工作的人才能更好深刻领会其核心本质，因此扩大司法官的比例显得尤其必要。(2)“专业化模式”更注重强调司法官的专业性审查，但是又弱化了政治审查。在中国现行的政治体制和司法体制下，司法官身份还未真正从公务员序列中独立出来，如此改革显得步子迈得过大。(3)“折中模式”是以上两种模式的折中情形，既考虑到了中国现行政治体制特色，也强调了司法官职业特性，应是比较可行的办法。

2.从委员人数来看。各省份在人口数量、经济发展程度、案件数量、案件类型、案件难度以及民族分布状况等有较大差异，致使所需司法官数量必然不统一，也直接导致司法官遴选委员会委员人数存在差异，此为正常现象。从各相关省份公布的委员人数来看，确也一定程度反映了此差异。然而，各省份的委员人数差异并非呈现一定规律性。例如在经济发达程度相当、地理位置相邻的上海市和江苏省，委员人数差别竟然达95人之多。又如宁夏自治区(人口为600多万，法院受理案件总数为157 669件。以2015年数据为例，后同)和上海市(人口2 400多万，法院受理案件总数为62.29万件)委员人数均为15人，此确难存合理解释。

三、我国司法官遴选委员会再完善

各省份在组成司法官遴选委员会时，一般都通过了《法官、检察官遴选(惩戒)委员会章程》。但是，该章程一般都过于简单，且其属于内部行为规范，不具法律约束力。而且，组成司法官遴选委员会作为司法改革的基础性程序，不能交由内部章程规范，必须由国家法律、法规予以规定。《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《法官法》、《检察官法》等作为规范司法官的基础性法律，其内容显然已不适应当今司法改革大形势，对其修改已成必然。针对司法官遴选委员会制度，重点可从以下几方面进行完善：

(一)明确司法官遴选委员会的权力基础

“在组建司法官遴选委员会时，应结合司法人事改革的大方向，综合考虑由委员会行使的职能，确保遴选工作能够与干部管理程序、法定任命程序有效衔接，避免遴选程序沦为新的形式主义。”[7]委员选择坚持“党管干部”原则，在具体程序上实现人大授权。可在各省份的人大会议上，增加司法官遴选委员会委员审查程序，由司法改革领导小组(其使命完成后，则由省级法院、检察院)提出委员人选报人大会议审查通过。遴选委员会只能在人大审查通过后，方有权开展遴选工作。此举目的即为明确司法官遴选委员会得到人民授权，确保权力基础合法。

(二)适用全国统一的司法官遴选公开平台

针对各省份公开形式不一致给公众带来诸多不便的现实，建议适用全国统一的司法官遴选公开平台，可在最高人民法院、最高人民检察院网站设立司法官遴选公开版块，统一发布各省份司法官遴选委员会的委员标准、遴选流程和委员信息、监督反馈渠道等。其中，应特别注重委员个人信息的公示，其内容包括：姓名、出生年月、民族、个人经历、研究领域(成果)、奖惩情况、社会兼职以及提案情况等详细信息，供社会公众全方位进行了解和监督。

(三)规范司法官遴选委员会的组成规则

1.委员来源。“司法官遴选委员会的人员配备，既要尊重司法官自治，又要体现价值多元。遴选委员会的组成应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官和检察官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表，从而避免对法官、检察官的任免成为省级法院院长、检察长的‘一言堂’。”[8]在遴选前，可向社会发布成立司法官遴选委员会公告，公布委员的标准和要求，允许部门推荐、社会推荐和个人自荐，赋予公众参与机会。充分利用我国人大代表、政协代表的优势，由政法委、组织人事部门、高级法院、省级检察院等部门领导作为遴选委员会的负责人，从宏观方面进行指导；由人大代表、政协代表，司法官、律师代表和法学专家等负责具体遴选事务。如上所述，因司法官的职业特性，遴选时应突出专业能力审查，提高普通司法官代表比例，而非法院、检察院领导的比例。“司法官遴选委员会中资深法官和资深检察官委员的人数应不少于委员总数的二分之一，以确保遴选结果具有公认的专业权威性。”[9]

2.委员人数。“根据域外其他国家通行规则，各国司法官遴选委员会均为常设机构，委员相对固定，一般任期为2～4年，可连任一次。”[7]现今各省份的委员任期为3年，可连任一次，考虑到委员到期更换，委员人数不宜过多，否则影响之后任期委员的选择。但是，基于委员广泛代表性，人数也不能过少。应根据各省份人口数量(含暂住人口)、经济社会发展状况、案件数量、案件类型、司法官数量、司法官综合素质和专业水平等综合考虑，须进行充分调研和定量分析，总结出规律，并以该规律为基础，核算出各省份最适宜的人数。

(四)明确司法官遴选委员会委员的权利义务

1.司法官遴选委员会委员的权利。其主要有获得报酬、调查询问、查阅生效案卷信息等权利。遴选司法官必须通过评审候选人的案件质量、调查询问身边同事等从工作、生活全方位了解候选人的政治素质、专业能力和道德品质，方能最大程度遴选出合格司法官，因此必须赋予委员调查、询问、查阅案卷等权利。委员在遴选过程中，必然付出大量体力和脑力劳动，基于对遴选工作重视和对劳动尊重考虑，应赋予委员获得报酬权，避免遴选委员会委员“荣誉化”倾向。

2.司法官遴选委员会委员的义务。主要有忠实勤勉、保守秘密、回避等义务。司法官遴选工作重要且工作量极大，需要委员在处理遴选事务时能像处理个人事务时那么认真和尽力，必须以一个谨慎的人在管理自己事务时所具有的勤勉程度。在遴选过程中，必然接触到候选人所审理的案卷、个人隐私等，委员均须保守相关秘密，特别是在遴选结果公布之前，必须严格保守遴选秘密。委员在遴选过程中如与候选人存在职务、业务以及亲属关系等可能影响公正遴选时，必须主动申请回避，保证遴选程序公正。

(五)明确司法官遴选委员会监督规则和责任承担

1.司法官遴选委员会的监督规则。常设并公示举报电话、电子邮箱等，对遴选委员会遴选行为进行监督。一旦发现委员在政治素质、道德品质等方面不再适宜担任委员，或者与候选人、司法官有不正当交往甚至交易，应立即停止其委员资格，并终身禁止其再进入遴选委员会。

2.司法官遴选委员会的责任承担。司法官遴选委员会实行集体决策、责任到人，将所有候选人分任务到各委员，由各委员负责细节审查，最后提交委员会集体审核。如遴选过程中，出现故意或重大过失导致所遴选司法官不符规定，则由具体负责的委员承担主要责任，其责任包括接受劝诫、停止委员资格、党纪处分、追究行政责任甚至刑事责任。

(六)建立全国统一的专家资源库。“因对司法官的遴选，专业能力、道德水准、职业操守、政治倾向、健康状况都会被纳入考察范围，但专业能力通常是首要考虑因素。”[7]在各省份的遴选委员会委员中，差距最大即为法学专家资源，此也充分反映我国东西部法律人才资源分布极不均衡的现实。例如北京市集中了北京大学、中国人民大学、中国政法大学等法学实力雄厚高校，全国知名的法学专家基本都集中于此。而在西部地区如宁夏、新疆、西藏等，法学专家资源极为匮乏。以宁夏自治区为例，全区仅有6所本科院校，其中设立法学院(政法学院)并具有法学本科招生资格的仅有2所，其法学实力显得极为孱弱。而北京、上海、江苏等省份，法学专家资源却相对充足。在以省级为单位的遴选委员会制度下，建立全国统一的专家资源库，充分发挥法学专家资源丰富省份的优势，支援资源匮乏地区显得极为必要。

“司法改革的目标是建立公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”[10]司法官遴选委员会作为司法官遴选直接操作者和审查方，如委员本身在政治素质、道德品质和业务能力不过关，就很难将真正优秀的司法官选拔出来，甚至不排除进行背后利益交换的可能。委员素质不过关，将损害司法官遴选和整个司法改革的“源头之水”，最后将可能导致司法改革功亏一篑。因此，在审视司法官遴选委员会时，须在委员会权力基础、委员选择标准、选择程序和选择监督等方面经得起时间和历史的考验，或许在全国统筹遴选司法官也是一种有益尝试。

[1]张恒山.论司法权的人民性[J].法学家，2003，(6).

[2]王利明.司法改革研究(修订版)[M].北京:法律出版社，2001：52.

[3]公丕祥.法理学[M].上海:复旦大学出版社，2006:226.

[4][美]博登海默.法理学—法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京:中国政法大学出版社，2004：278.

[5]赵恒.当前改革背景下构建规范的法官遴选机制研究[J].云南大学学报(法学版)，2016，(1).

[6]姚莉.比较与启示:中国法官遴选制度的改革与优化[J].现代法学，2015,(4).

[7]何帆.法官遴选委员会的五个关键词[N].人民法院报，2014-06-27.

[8]陈卫东.合法性、民主性与受制性:司法改革应当关注的三个“关键词”[J].法学杂志，2014，(10).

[9]石少侠.对健全司法官遴选制度的几点思考[J].法制与社会发展，2014，(6).

[10]李少平.当前深化司法体制改革的形势、任务及重点[J].法律适用，2016，(8).

[责任编辑:曲占峰]

2016-11-01

海南大学法学研究生创新中心研究生课题(15FXYJ10)

谈词镇(1981-)，男，江西九江人，2014级民商法学专业硕士研究生;何丽敏(1985-)，女，广西梧州人，审判员。

D916

A

1008-7966(2017)01-0116-04